章秀華

[摘要]農(nóng)村治理是基層社會治理的重要組成部分，不僅關系著黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，也關系著中國特色社會主義基層民主自治制度的實踐。首先從治理理論出發(fā)，通過分析治理的概念和特點，指出治理的核心在于多元主體的參與，關鍵在于各主體間的有效互動。因此，農(nóng)村民主治理的困境在于各主體的功能障礙和相互間關系的不協(xié)調(diào)，出路則在于各主體功能的準確定位和相互間關系的有效協(xié)調(diào)。在此基礎上，結合余杭區(qū)通過農(nóng)村治理主體功能調(diào)適推進農(nóng)村民主治理的實踐，提出農(nóng)村民主治理中各主體的功能定位及實現(xiàn)路徑：1、推動村級黨組織功能轉型；2、推動基層政府職能轉變；3、加強農(nóng)村自治力量培養(yǎng)；4、建立多樣化的協(xié)商治理機制。

[關鍵詞]農(nóng)村；治理；民主；路徑；功能

一、治理理論視閾下的農(nóng)村民主治理

（一）治理的概念與實質

治理理論的權威格里·斯托克認為，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者，政府有責任使用新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。[1]區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管理，治理有以下突出特點：1、主體上，強調(diào)多元參與，盡管核心主體仍然是政黨和政府，但遠遠不止于政黨和政府。2、方式上，除必要的政府強制外，強調(diào)通過協(xié)商、溝通來最大限度增進公共利益。3、過程上，強調(diào)多元主體間的互動共治。從治理概念產(chǎn)生的背景和定義可以看出，治理的核心在于多元主體的參與，關鍵在于各主體間的有效互動。它強調(diào)在一個特定的時間和空間內(nèi)，各主體準確定位自身的功能，有效協(xié)調(diào)相互間的關系，通過互動實現(xiàn)自身功能的最大發(fā)揮。

（二）農(nóng)村民主治理中主體的功能定位

目前，農(nóng)村民主治理的參與力量主要有五類：村級黨組織、基層政府、村民委員會、社會組織以及作為個體的村民等。治理理論強調(diào)治理過程中各主體自身功能的準確定位和相互間關系的協(xié)調(diào)，根據(jù)這一要求審視當前農(nóng)村民主治理，其困境主要在于各主體的功能障礙和相互間關系的不協(xié)調(diào)。

1、村級黨組織的功能定位無法有效回應農(nóng)村民主治理的需求。改革開放前，在“黨政合一”的體制下，村級黨組織集政治組織、經(jīng)濟組織和管理組織于一體，采用直接干預、命令控制的方式管理農(nóng)村社會。改革開放后，農(nóng)村治理出現(xiàn)多元主體，村級黨組織面臨的政治生態(tài)發(fā)生重大變化，對村級黨組織的功能定位提出嚴峻挑戰(zhàn)，不少學者提出村級黨組織要進行功能轉型，逐步回歸政黨本身。然而，基于組織結構、制度體系、行為慣性等原因，村級黨組織的功能回歸并未充分實現(xiàn)，無法對農(nóng)村民主治理的需求進行有效回應，主要表現(xiàn)為兩個不適應：

從外部看，村級黨組織的組織結構與農(nóng)村治理結構不適應。目前的農(nóng)村治理結構中存在著村級黨組織、村民委員會、村經(jīng)濟合作社等多元主體，由于職能交叉重疊，各主體間的權力角逐時有發(fā)生。這一現(xiàn)象突出表現(xiàn)為村主任和村黨委書記之間的角力。同時，隨著村經(jīng)濟合作社等的逐漸發(fā)展，部分村莊出現(xiàn)了黨員在社員面前沒有話語權的現(xiàn)象，村級黨組織和村經(jīng)濟合作社的關系處理成為新問題。

從內(nèi)部看，村級黨組織的功能發(fā)揮與農(nóng)村治理需求不適應。農(nóng)村治理對村級黨組織在推動經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、引領先進文化、引導參與治理等方面均提出了要求。然而相當多的村級黨組織無法有效回應這些需求。一方面，部分村級黨組織的領導班子能力不強，習慣于上級黨委安排部署的工作方式?jīng)]有改變，資源統(tǒng)籌能力不強，無法帶領村莊發(fā)展；另一方面，黨員隊伍的老齡化、流動性和基本素質偏低等現(xiàn)象使黨員在農(nóng)村治理中的引領、示范作用無法體現(xiàn)或是體現(xiàn)不充分。

2、基層政府行政職能的無限延伸掣肘村民委員會和社會組織功能的發(fā)揮。制度上，《村民委員會組織法》對村民委員會和政府的關系有著清晰的界定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。[2]實踐中，由于基層政府主要依靠村民委員會來貫徹落實各項政策，村民委員會實際上扮演著基層政權“代理人”和村民利益代言人的“雙重角色”。在傳統(tǒng)權力模式的慣性作用下，村民委員會的行政職能不斷被強化，出現(xiàn)行政功能取代自治功能的錯位發(fā)展現(xiàn)象。同時，盡管轉變政府職能的改革呼聲日盛、改革進程也一直在推進，然而基于傳統(tǒng)行政體制的慣性和維護自身聲譽的影響，基層政府還沒有做到對基層社會組織完全放權，難以激發(fā)基層社會管理的生機與活力。[3]

3、村民自治的實現(xiàn)程度不高。村民自治的實現(xiàn)主要取決于自治制度的執(zhí)行、村干部作用的發(fā)揮和村民參與的程度，從調(diào)研看，這三方面的結果都不理想。

第一，村民自治參與程度不高。從調(diào)研看，受參與意識、參與能力所限，村民參與民主治理的主動性仍顯不足，并且，在參與內(nèi)容上重視民主選舉而對選舉之后的村級民主治理普遍缺乏熱情。

第二，自治制度執(zhí)行力度不足。調(diào)研情況顯示，《村民委員會組織法》規(guī)定的村民自治的四項內(nèi)容的相關制度存在不同程度的落實難情況。民主選舉是村民自治四項內(nèi)容中執(zhí)行的最好的一項。村委會選舉已經(jīng)成為慣例，民主選舉制度的完善度、程序的規(guī)范性都得到了加強。但是，選舉成本較高，以余杭為例，通過發(fā)放投票誤工補貼的方式以提高村民選舉的熱情，已成為各村的通常做法，這給經(jīng)濟薄弱村造成很大負擔。同時，賄選以及利用宗族、自然村歸屬進行拉票等不正當競爭的情況依然存在。而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這三項內(nèi)容，雖然各地一直都在通過制度和程序的完善來推動落實，但是效果差強人意。村民會議被村民代表會議代替、村民自治被村干部自治代替，民主管理停留在口號階段，“不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督”等現(xiàn)象都不同程度的存在。

第三，村干部作用發(fā)揮不力。作為農(nóng)村發(fā)展的直接推動者、組織者和實踐者，村干部在農(nóng)村民主治理中的作用不言而喻。然而農(nóng)村社會發(fā)展需求的變化和村干部的角色沖突使村干部的功能發(fā)揮陷入困境。具體而言，理論上，村干部由村民選舉產(chǎn)生，應該代表村民的利益。事實上，村干部的工作安排、績效考評、工資待遇全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府承擔。在這樣的體制下，村干部扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和又要代表本村村民利益的雙重角色。由此，常常導致村干部在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的各種任務和維護村民的利益的過程中出現(xiàn)領導不滿意、村民也不滿意的“兩頭不討好”局面。此外，保障激勵機制的不完善、村民經(jīng)濟發(fā)展需求增長和農(nóng)村發(fā)展資源有限的矛盾、村民公共服務需求增長和農(nóng)村公共服務發(fā)展滯后的矛盾等因素，也影響著村干部的動力和后備力量的培養(yǎng)。

4、社會組織發(fā)展不成熟。農(nóng)村治理的推進，要求社會組織不僅能承接政府職能轉變中部分社會管理和公共服務職能，更進一步要求社會組織主動參與農(nóng)村治理，以農(nóng)村治理主體的身份與基層政府、村民委員會等其他主體協(xié)作互動。然而，由于總體處于發(fā)展初期，我國的社會組織還普遍存在過度依賴政府、定位模糊、缺乏制度保障、自身能力不足以及管理監(jiān)督不規(guī)范等諸多不成熟的地方，掣肘著社會組織在農(nóng)村民主治理中主體作用的發(fā)揮。

5、治理主體的溝通互動機制缺失。農(nóng)村民主治理的實現(xiàn)基礎在于治理主體進行準確的功能定位，關鍵在于主體間溝通、協(xié)調(diào)機制的建立。從實踐看，農(nóng)村民主治理的主體溝通協(xié)調(diào)機制還處于地方實踐探索中，尚未形成成熟、定型的機制。

二、余杭的實踐

近年來，圍繞著農(nóng)村治理主體功能調(diào)適，余杭區(qū)進行了積極探索，通過明確各主體在農(nóng)村民主治理中的功能定位和互動機制，有效協(xié)調(diào)了農(nóng)村治理的各種力量，提升了農(nóng)村治理的法治化、民主化程度，取得了較好的治理實效，一定程度上破解了農(nóng)村民主治理的困境。主要做法有：

（一）以黨建統(tǒng)領農(nóng)村治理

2015年，余杭區(qū)委專門出臺《關于全面加強基層黨建完善基層治理的決定》，明確堅持以大黨建為統(tǒng)領，通過深化基層黨建主體工程，完善基層社會治理大聯(lián)動機制，推動基層治理水平的全面提高。在農(nóng)村治理上，著重通過發(fā)揮村的主體作用和激發(fā)黨員的主體意識兩個方面來推進。

1、圍繞發(fā)揮村級黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，全面提升村級黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。主要通過三方面的措施加強：一是通過全面強化基層黨建示范點建設、加強軟弱落后基層黨組織的整轉、優(yōu)化黨組織設置、探索將二級支部直接建在基層網(wǎng)格上等措施來加強村級黨組織的組織建設。二是通過深化“領頭雁”工程、實施基層干部“底線管理考核”、加強村下屬支部書記和村民小組長隊伍建設和加強農(nóng)村后備干部隊伍建設等措施來加強村干部隊伍建設。三是通過深化“黨員先鋒指數(shù)考評”機制，嚴格規(guī)范黨員發(fā)展，強化黨員教育培訓、推動黨員志愿服務等措施加強黨員隊伍建設。以此，達到提升村級黨組織領導、服務農(nóng)村發(fā)展能力的目的。

2、突出基層黨組織的政治屬性和服務功能，實行“黨建+”工作方式?！包h建+”工作方式通過將基層黨建工作有機融入農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展各方面、全過程，以黨建工作引領推動農(nóng)村經(jīng)濟、生態(tài)、綜治、文化等各項事業(yè)全面發(fā)展。目前，余杭區(qū)的“黨建+”方式主要包含“黨建+生態(tài)、黨建+民生、黨建+產(chǎn)業(yè)、黨建+人文”四方面內(nèi)容。

3、完善村組織運行機制，實行村“兩委”聯(lián)席會議制度，即由村級黨組織和村委會聯(lián)合組成村“兩委”聯(lián)席會議，作為村里的最高決策機構，村里的重大事物必須經(jīng)過兩委會聯(lián)席會議審議通過，以此協(xié)調(diào)村級黨組織和村委會這兩個農(nóng)村治理權威組織之間的關系。

（二）推動政府協(xié)同治理

協(xié)同治理是指在政府發(fā)揮主導作用的同時，充分尊重社會的主體地位和獨立性，通過構建制度化參與平臺，在多方協(xié)商、討論的基礎上實現(xiàn)政策的認同，促進協(xié)同行動。[4]協(xié)同治理要求政府在農(nóng)村民主治理中發(fā)揮主導作用，承認和尊重社會自治，并且建立政府治理與社會自治的互動銜接。圍繞著這一要求，針對政府部門間條塊分割和政府的行政權對村民委員會自治權擠壓導致農(nóng)村社會自治功能扭曲的現(xiàn)實，余杭區(qū)采取了改造政府核心職能、開展基層權力清理、建立政府與自治組織互動等創(chuàng)新做法。

1、運用“互聯(lián)網(wǎng)+”先進理念，改造政府核心職能。2015年，余杭區(qū)建立基層社會治理大聯(lián)動工作機制[5]，應用現(xiàn)代信息技術，打造一套歸口收集、分流交辦、答復反饋、監(jiān)督制約、考核獎懲的信息系統(tǒng)，打破部門壁壘，整合綜合治安防控、城管執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管、安全監(jiān)管、稅務征收等執(zhí)法管理資源，使政府基層治理逐漸從條塊分割向協(xié)同合作轉變，提升政府管理和服務的效率和質量。

2、清理政府行政權力，厘清政府治理、社會自治的關系。2014年，余杭區(qū)下發(fā)《關于開展村（社區(qū)）“機構掛牌、考核評比、創(chuàng)建達標”情況清查整治的通知》、《關于深入整治村（社區(qū)）“牌子多”等問題的通知》，采取“牌子下墻”、“考核限行”、“臺賬電子”等措施，有效減輕了村的行政性負擔。為保障清理成果，同年，余杭區(qū)出臺《余杭區(qū)村（社區(qū)）工作事項準入實施意見》，明確了準入村（社區(qū)）的余杭區(qū)直單位工作任務29項和22個準入的蓋章事項，規(guī)定其他需要進村（社區(qū)）的組織機構、工作任務、考核評比、蓋章證明等相關事項的準入程序。在此基礎上，余杭區(qū)進一步制定《杭州市余杭區(qū)人民政府關于開展政府部門職權清理 推行權力清單制度的通知》，在清理了31家部門的行政權力的基礎上形成并公布了政府行政權力清單。此后，又編制和公開了政府行政責任清單。

3、建立委托管理和購買服務制度，建立政府與自治組織的互動。余杭區(qū)規(guī)定，對確實需要村自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務，按“權隨責走、費隨事轉”的原則，實行委托和購買服務的方式，由政府各部門與鎮(zhèn)（街道）協(xié)商，確定工作要求和落實項目經(jīng)費。鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一與村自治組織簽訂委托和購買服務協(xié)議，明確工作要求、目標任務和經(jīng)費支付方式。

（三）健全村級民主自治運行機制

余杭區(qū)以鞏固和深化“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建為載體，推進村級自治的制度化、規(guī)范化和程序化。一是完善民主選舉模式。探索實行村級黨組織無候選人帶職直選、村民委員會自薦直選、村級經(jīng)聯(lián)社社員直選、村民代表直選和組長直選。二是完善民主管理制度。2014年，余杭區(qū)編制《村務公開和民主管理工作規(guī)范》，進一步加強村務公開與民主管理規(guī)范化建設，成為全國首個村務公開和民主管理規(guī)范的地方標準。三是落實民主決策制度。嚴格執(zhí)行“六步法”決策程序，充分發(fā)揮村民會議或村民代表會議的議決功能，把知情權、選擇權、決策權真正交給廣大黨員群眾。四是健全民主監(jiān)督制度。嚴格按照黨務村務財務公開目錄、公開程序、公開方式的要求實行公開，并通過經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度，解決好全公開、真公開和及時公開的問題。

（四）培育社會組織

農(nóng)村民主治理離不開成熟和專業(yè)的社會組織。余杭區(qū)一直重視社會組織的培育，在支持、規(guī)范、引導上進行了有效的思路創(chuàng)新和措施創(chuàng)新。2012年，余杭區(qū)下發(fā)《關于加快培育發(fā)展社會組織的實施意見》，大力培育發(fā)展慈善類、服務類等社區(qū)社會組織，推進“三社聯(lián)動”。2014年，余杭區(qū)建立社會組織孵化基地，為初創(chuàng)期公益機構提供公共空間、管理咨詢、能力建設、資源對接等服務。2015年，余杭區(qū)出臺《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》、《余杭區(qū)政府向社會力量購買服務指導目錄》和《社會組織承接政府轉移職能和購買服務推薦性目錄》，加快政府職能轉變，激發(fā)經(jīng)濟社會活力，提高公共服務供給效率和質量。

（五）建立有序參與社會治理的機制

農(nóng)村建設的主體是村民，村民參與是推進農(nóng)村民主治理的關鍵所在。在推進農(nóng)村民主治理的實踐中，如何搭建參與平臺、推動各方參與，已成為黨和政府以及社會力量服務公民、實現(xiàn)治理的難點所在。余杭區(qū)在這方面也進行了一定探索。一是建立和完善街道民主協(xié)商議事會議制度。在建立街道民主協(xié)商議事會議制度的基礎上，推動民主協(xié)商向行政村、自然村、村民小組延伸，圍繞群眾關心的重大事項和熱點難點問題開展專題協(xié)商，將協(xié)商中收集到的意見建議及時融入基層黨組織決策部署，提升科學決策、民主管理的能力和水平；二是全面制訂、修訂和實施村規(guī)民約，用村規(guī)民約的形式規(guī)范和引導村民實現(xiàn)自我管理；三是重視家庭家教家風，廣泛開展“立家訓、樹家風”等鄉(xiāng)風評議活動，積極培育基層文明道德風尚。

余杭區(qū)的農(nóng)村民主治理實踐圍繞著各治理主體的功能調(diào)適，針對農(nóng)村民主治理的需求調(diào)整各主體的功能定位，有效協(xié)調(diào)農(nóng)村治理的各種力量，提升了農(nóng)村治理的法治化、民主化程度，取得了較好的治理實效。首先，明確黨在農(nóng)村民主治理中的領導核心地位，通過加強村級黨組織的自身建設提升村級黨組織在農(nóng)村民主治理中的領導和服務能力，同時創(chuàng)新黨的領導和服務方式，通過黨建+工作方式將黨建工作有機融入農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面、全過程，提升服務的實現(xiàn)程度，提升黨的威信，鞏固黨在農(nóng)村的領導地位。其次，通過改造政府核心職能、開展行政權力的清理、建立政府與自治組織互動，不僅體現(xiàn)了政府對村民自治主體性的尊重，更是發(fā)揮了政府在農(nóng)村民主治理中的主導作用，實現(xiàn)了政府功能的有效歸位。再次，對村民自治運行機制的完善和對社會組織的培育體現(xiàn)著黨和政府對社會自治的引導，是黨、政府和自治主體有效互動的生動實踐。最后，農(nóng)村治理的主體應是農(nóng)民，因此培養(yǎng)農(nóng)村的民主法治意識，鍛煉農(nóng)民的參與能力讓農(nóng)民實現(xiàn)民主治理應是農(nóng)村民主治理的落腳點。余杭區(qū)建立“群眾有序參與社會治理”機制為農(nóng)民參與公共事務提供了有效條件，對于農(nóng)民法治觀念、公共精神的培養(yǎng)，參與能力的鍛煉起到了較好的推動作用。

三、農(nóng)村民主治理中各主體的功能定位及實現(xiàn)路徑

正在探索中的余杭區(qū)農(nóng)村民主治理實踐，可能存在著不足和不夠完善的方面，但是它為其他地方開展農(nóng)村治理提供了一定的視角。結合余杭農(nóng)村民主治理的實踐，從農(nóng)村治理的主體出發(fā)，可以進一步從以下四方面探索。

（一）推動村級黨組織功能轉型

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位賦予了村級黨組織在農(nóng)村治理中的領導地位。然而，在多元治理結構中，村級黨組織要保證和實現(xiàn)其領導權，需要村級黨組織及時進行功能轉型，逐步回歸政黨本身，即應根據(jù)中國共產(chǎn)黨的性質和宗旨以及農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，承擔起農(nóng)村黨組織為鞏固黨的執(zhí)政地位而應承擔的功能[6]。為此，對村級黨組織提出了三方面的要求：

1、在工作方式上，村級黨組織應從治理的基本要求出發(fā)，注重與其他治理主體間的溝通、合作與互動，以平等協(xié)商方式來實現(xiàn)黨的領導。要正確處理好村級黨組織與其他治理主體之間的關系。重點是要處理好村級黨組織與村民自治組織、村級黨組織和農(nóng)村經(jīng)濟合作社這兩對關系。要厘清村級黨組織、村民自治組織和農(nóng)村經(jīng)濟合作社各自的職權范圍，在堅持村級黨組織的領導地位的同時，要明確村級黨組織的領導不是對村民自治組織和農(nóng)村經(jīng)濟合作社工作的微觀干預，而是進行宏觀上的規(guī)范、引導與服務。

2、在作用途徑上，村級黨組織應從回應農(nóng)村的發(fā)展需求和村民的訴求出發(fā)，通過引領、帶動、融入、統(tǒng)籌等途徑推動農(nóng)村發(fā)展，將黨的領導扎實體現(xiàn)在黨對群眾的經(jīng)濟、文化、政治等服務中。

3、在自身建設上，村級黨組織要不斷進行自我更新和強化，包括：按照有利于黨員教育管理和作用發(fā)揮、適應農(nóng)村治理結構的要求，進一步優(yōu)化和規(guī)范村級黨組織的結構，實現(xiàn)組織的有效、全面覆蓋；通過加強村級黨組織領導班子培養(yǎng)和建設、加強黨員隊伍建設，提升村級黨組織的服務能力，提高服務的實現(xiàn)程度。

（二）推動基層政府職能轉變

1、加強政府整體性作用的發(fā)揮。探索有效機制，提高政府的履職效能，發(fā)揮政府在農(nóng)村民主治理中的主導作用。

2、明確政府的權力邊界。要落實好政府及其工作部門權力清單制度，通過編制和公開權力清單，明確基層政府的權力邊界，實現(xiàn)“政務”和“社務”的有效切割，建立政府與自治主體的互動基礎。

3、建立與社會組織的公共服務轉移銜接機制。一方面，在社會管理和公共服務職能轉移前，就要對將來可能承接的社會組織進行物色并開展針對性的培養(yǎng)，通過提供專業(yè)培訓、技術孵化、投資融資、管理咨詢等服務進行孵化，使其具備承受能力；另一方面，對轉移給社會組織承擔的職能事項，轉出職能的政府部門應設立相應的指導期，切實加強對社會組織的資質審查、跟蹤指導、服務協(xié)調(diào)和績效評估，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。以此，加快政府職能的轉移和讓渡，實現(xiàn)現(xiàn)代化的公共治理模式。

（三）加強農(nóng)村自治力量培養(yǎng)

1、完善村民自治機制。通過調(diào)整村級權力系統(tǒng)的內(nèi)在結構，明晰村級組織的權責，規(guī)范村級組織之間的關系，優(yōu)化決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的運行機制。一是規(guī)范村民或代表會議的決策權。凡涉及村民切身利益的重要村務均由村民會議或村民代表會議進行決策。通過告知決策事項并征求群眾意見，會議表決通過重要事項，聽取和評議村委會決策執(zhí)行情況報告來規(guī)范。二是落實村民委員會的執(zhí)行權。通過制定實施決議的方案，負責組織實施各項決議，報告決議執(zhí)行情況等途徑來落實。三是保障監(jiān)督權。監(jiān)督權由村務監(jiān)督委員會實施，通過參與重要事項決策，全程監(jiān)督村務決策執(zhí)行情況，收集反饋群眾意見建議等途徑行使監(jiān)督權。

2、進行社會組織功能再造。一方面，要結合農(nóng)村治理的需求對社會組織的服務功能進行精確定位，以服務的專業(yè)性和精準度確保社會組織作用的發(fā)揮；另一方面，要按照現(xiàn)代社會組織的要求，完善社會組織的內(nèi)部治理結構，規(guī)范運作。

3、加強農(nóng)民民主教育。農(nóng)民的民主教育不能光停留在宣傳層面，要通過積極開展民主懇談、聽證會、專題協(xié)商會議等方式積極創(chuàng)造條件，在民主實踐中培養(yǎng)村民的公共精神，法治觀念，寬容和妥協(xié)的精神，訓練民主技巧，學習民主方法，提高民主參與的程度和實效。

（四）建立多樣化的協(xié)商治理機制

農(nóng)村民主治理的實現(xiàn)要求各主體間相互尊重各自的主體地位和獨立性，通過構建制度化參與平臺，在多方協(xié)商、討論的基礎上實現(xiàn)政策的認同，促進協(xié)同行動。因此，需要提供一個公共平臺供多元主體進行利益博弈，通過理性的利益表達、協(xié)商，實現(xiàn)多元利益主體的諒解、妥協(xié)和互信。

[注釋]

[1]格里·斯托克，華夏風.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學雜志（中文版），1999（1）.

[2]參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條、第5條，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1117/2010-10/28/content_1602777.htm.

[3]孫榮.社會組織如何融入基層治理創(chuàng)新[J].人民論壇·學術前沿，2015（2）.

[4]李慧風.制度結構、行為主體與基層政府治理[J].南京社會科學，2014（2）.

[5]大聯(lián)動治理機制是指通過建立區(qū)、鎮(zhèn)街和村社網(wǎng)格三級“王”字形運行機制，實現(xiàn)基層治理的信息共享、資源整合、條抓塊保和整體聯(lián)動。在區(qū)級層面，建立區(qū)社會治理大聯(lián)動中心，作為綜合指揮平臺，發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指揮、督查職能。在鎮(zhèn)街層面，以原有的社會服務管理中心為承接大聯(lián)動的指揮平臺，與綜治、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務等平臺對接，同時整合鎮(zhèn)街現(xiàn)有承擔監(jiān)管職能的人員、區(qū)級部門派駐機構的人員、未設派駐機構的區(qū)級部門下派的執(zhí)法人員，探索建立聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法工作模式，由鎮(zhèn)街統(tǒng)一領導。在村社區(qū)層面，以黨建網(wǎng)、綜治網(wǎng)為基礎，依照城市型、城郊型、農(nóng)村型、專屬型網(wǎng)格分類標準，把全區(qū)劃定為1341個網(wǎng)格，逐步疊加綜合治安防控、城管執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管、安全監(jiān)管、稅務征收等工作。網(wǎng)格長由村（社區(qū)）兩委班子成員擔任，承擔思想引領、信息傳遞、隱患排查、矛盾調(diào)解、民生服務等五項職責.

[6]吳梅芳，陳定洋，玄富春.論農(nóng)村基層黨組織的功能變遷[J].理論視野，2008（6）.