特里斯坦?加洛韋（Tristan GALLOWAY） 何包鋼著 王敏譯

中國與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理

特里斯坦?加洛韋（Tristan GALLOWAY） 何包鋼著 王敏譯

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理是以美國為中心的、由一個不斷發(fā)展的私營部門主導(dǎo)的、“多利益攸關(guān)方”的治理制度。自20世紀(jì)90年代末以來，各國已經(jīng)逐漸認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)的意義，并開始謀求在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中更重要的角色。隨著中國重塑全球治理能力的增長和日益崛起的力量，中國在全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的參與越來越重要,其倡導(dǎo)的治理模式已經(jīng)對當(dāng)今美國主導(dǎo)的、自由的全球互聯(lián)網(wǎng)治理模式形成挑戰(zhàn)。北京主張用以國家為中心的治理機制來取代現(xiàn)存的“多利益攸關(guān)方”全球互聯(lián)網(wǎng)治理機制。本文介紹了“多利益攸關(guān)方”和全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理制度，描述了中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中的核心組織, 討論了北京政策的動力機制及其問題。

全球互聯(lián)網(wǎng)治理；多利益攸關(guān)方；北京政策；國家為中心的治理機制

何包鋼 新加坡南洋理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院公共政策與全球事務(wù)系主任。兼任察哈爾學(xué)會高級研究員，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心兼職教授，天津師范大學(xué)特聘講座教授，新加坡國立大學(xué)東亞研究所高級研究員，澳大利亞大學(xué)政府系教授，曾任職于澳大利亞迪肯大學(xué)。

王敏 中國社會科學(xué)研究院世界經(jīng)濟與政治研究所，博士研究生。

一、引言

自20世紀(jì)90年代末以來，各國逐漸認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)的意義，并開始謀求在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中擔(dān)當(dāng)更為重要的角色。①Milton Mueller, Ruling the Root： Internet Governance and the Taming of Cyberspace (Cambridge, MA： The MIT Press, 2002), ch. 9.各國也越來越意識到，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理是以美國為中心的、由一個不斷發(fā)展的私營部門主導(dǎo)的、“多利益攸關(guān)方”的治理制度，在一系列國際論壇上引發(fā)了關(guān)于全球互聯(lián)網(wǎng)治理（GIG）的合理形式和范圍的爭論。②Daniel Drezner, “The Global Governance of the Internet： Bringing the State Back In”, Political Science Quarterly 119, no. 3 (2004)： 477-98, 486-91; Marcus Franda, Governing the Internet： The Emergence of an International Regime (Boulder, CO：Lynne Rienner Publishers, 2001), p. 74.與互聯(lián)網(wǎng)的成長和互聯(lián)網(wǎng)全球治理緊張局勢并行的是中國在國際社會中的強勢崛起。③The terms “China” and “Beijing” are intended as shorthand to refer specifcally to the Chinese government, not Chinese non-state actors, unless the context specifcally indicates otherwise.與其他全球治理領(lǐng)域一樣，中國在全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的參與越來越重要。④Robert Ross and Zhu Feng, eds., China’s Ascent： Power, Security, and the Future of International Politics (Ithaca, NY：Cornell University Press, 2008); and Wang Hongying and James Rosenau, “China and Global Governance”, Asian Perspective 33, no. 3 (2009)： 5-39.隨著中國的崛起，其倡導(dǎo)的治理模式已經(jīng)對當(dāng)今美國主導(dǎo)的、自由的全球互聯(lián)網(wǎng)治理模式形成挑戰(zhàn)。中國政府主張用以國家為中心的治理機制來取代現(xiàn)存的“多利益攸關(guān)方”全球互聯(lián)網(wǎng)治理機制。關(guān)于中國政府參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的英文文獻主要集中在兩個領(lǐng)域，一是探討中國的非國家行為體在政府制定總體政策中的作用，二是探究中國參與國際互聯(lián)網(wǎng)治理中的一些具體的治理問題。①Warren Chik, “Lord of Your Domain, But Master of None： The Need to Harmonize and Recalibrate the Domain Name Regime of Ownership and Control”, International Journal of Law and Information Technology 16, no. 1 (2008)： 8-72; Park Youn Jung, “The Political Economy of Country Code Top Level Domains”, PhD diss., Syracuse University, 2008; Tso Chen-dong, “Computer Scientists and China’s Participation in Global Internet Governance”, Issues & Studies 44, no. 2 (2008)： 103-44; Xue Hong, “The Voice of China： A Story of Chinese-Character Domain Names”, Cardozo Journal of International and Comparative Law 12 (2004)： 559-91; and Hidetaka Yoshimatsu, “Global Competition and Technology Standards： Japan’s Quest for Techno-Regionalism”, Journal of East Asian Studies 7, no. 3 (2007)： 439-68.除此之外，大多數(shù)論及中國政府參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的論文沒有具體聚焦到本文探討的話題。有兩部學(xué)術(shù)著作具體闡述了中國政府針對“多利益攸關(guān)方”全球互聯(lián)網(wǎng)治理的政策。劉楊鉞的文章談到中國政府參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理，在何種程度上參與以及這種治理結(jié)構(gòu)可能產(chǎn)生的影響。他認(rèn)為中國對全球互聯(lián)網(wǎng)治理改革的某些方面做出了貢獻，未來隨著力量增長有可能會做出更多貢獻。②Liu Yangyue, “The Rise of China and Global Internet Governance”, China Media Research 8, no. 2 2012)： 46-55.彌爾頓?穆勒則認(rèn)為：中國不大可能成功地改革全球互聯(lián)網(wǎng)治理中的“多利益攸關(guān)方”特性。③Milton Mueller, “China and Global Internet Governance： A Tiger by the Tail”, in Access Contested： Security, Identity and Resistance in Asian Cyberspace, ed. Ronald Deibert, John Palfrey, Rafal Rohozinski and Jonathan Zittrain (Cambridge, MA：The MIT Press, 2010), pp. 177-94.然而，這兩個研究都沒有對中國政府參與具體工作進行實證研究，而是將它放在一個廣泛的全球互聯(lián)網(wǎng)治理機構(gòu)以及技術(shù)或非技術(shù)的全球互聯(lián)網(wǎng)治理問題中來考察。關(guān)于中國政府參與“多利益攸關(guān)方”全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的中國文獻比相應(yīng)的英文文獻要豐富一些。然而，同英文文獻所受的局限性一樣，中文文獻總體上也沒能從大量的實證細(xì)節(jié)來驗證中國政府參與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理。④Run Hongqiang and Han Xia, “Hulianwang guoji zhili wenti zongshu” (Summary of International Internet Governance Issues), Dianxin wang jishu (Telecommunications Network Technology), no. 10 (2005)： 16-19; Jiang Lixiao, “Shi xi hulianwang zhili de gainian, jizhi yu kunjing” (Analysis of Concept, Regime and Diffculty of Internet Governance), Jiangnan shehui xueyuan xuebao ( Journal of Jiangnan Social University) 13, no. 3 (2011)： 34-8; Yi Wenli, “Zhong Mei zai wangluo kongjian de fenqi yu hezuo lujing” (Sino-US Disagreement and Cooperation in Cyberspace), Xiandai guoji guanxi (Contemporary International Relations), no. 7 (2012)： 28-33; and Liu Yangyue, “Quanqiu wangliu Quanqiu wangluo zhili jizhi： yanbian, chongtu yu qianjing” (Global Internet Governance Regime： Evolution, Con fi ct and Prospects), Guoji luntan (International Forum) 14, no. 1 (2012)： 14-9.本文旨在以下兩點做出貢獻：一是填補文獻上的空白。在當(dāng)代全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理體制中有一些關(guān)鍵性的組織機構(gòu)，本文對中國政府參與這些組織中的“多利益攸關(guān)方”治理做了實證性詳細(xì)描述。二是概述推動和制約中國應(yīng)對“多利益攸關(guān)方”治理政策的因素。

二、全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理“多利益攸關(guān)方”模式

網(wǎng)絡(luò)治理有多種理解方式，取決于不同需求各有所側(cè)重。其中，“互聯(lián)網(wǎng)治理工作小組”(WGIG)是治理機制之一。WGIG是在聯(lián)合國主持下成立的，代表著國際政治界關(guān)于網(wǎng)絡(luò)治理涵義的共識，廣義理解為：“政府、私營部門和公民社會在發(fā)揮各自角色的基礎(chǔ)上共同發(fā)展和應(yīng)用一致的原則、規(guī)范，共同制定政策，以及開展各類項目的過程，其目的是促進互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和使用。”⑤Working Group on Internet Governance (WGIG), “Report of the Working Group on Internet Governan WGIG, June 2005, at〈http：//www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf〉 [5 April 2013], p. 4.“互聯(lián)網(wǎng)治理工作小組”（WGIG）對于互聯(lián)網(wǎng)治理的定義傳達(dá)了兩個高度相關(guān)且有政治意義的論斷。首先，定義明確承認(rèn)，互聯(lián)網(wǎng)治理是一個“多利益攸關(guān)方”的過程，由國家和非國家行為體共同主導(dǎo)。其次，這些行動體在互聯(lián)網(wǎng)治理中各自發(fā)揮不同作用。這兩個有爭議的觀點對于與全球互聯(lián)網(wǎng)治理相關(guān)的當(dāng)代全球政治至關(guān)重要。①Richard Collins, “Trilateralism, Legitimacy and the Working Group on Internet Governance”, Information Polity 12, no. 1 (2007)： 15-28, esp. 23; and Kostantinos Komaitis, “Aristotle, Europe and Internet Governance”, Pacifc McGeorge Global Business & Development Law Journal 21, no. 1 (2008)： 57-78, esp. 58.互聯(lián)網(wǎng)治理工作組(WGIG) 還定義了網(wǎng)絡(luò)治理問題，將他們分成四類：技術(shù)問題、互聯(lián)網(wǎng)的具體問題、與互聯(lián)網(wǎng)和其他現(xiàn)象相關(guān)的問題、與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的發(fā)展問題。②WGIG, “Report of the Working Group on Internet Governance”, p. 5.這樣的分類說明，全球互聯(lián)網(wǎng)治理涉及范圍廣泛，因此，本文將討論范圍限制在第一類，技術(shù)問題，這主要是源于以下兩個原因。首先，技術(shù)治理是互聯(lián)網(wǎng)存在的基礎(chǔ)，因此成為考察中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的一個重要問題領(lǐng)域。其次，全球互聯(lián)網(wǎng)治理中最有爭議的“多方利益攸關(guān)方”治理機構(gòu)的主要工作是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理問題，從而為檢驗中國政府針對這種決策規(guī)范提供了最好的指向。

學(xué)者們已經(jīng)認(rèn)識到一種全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的應(yīng)急制度，它根植于互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)(ICANN) 的中央管理機構(gòu)中。③Franda, Governing the Internet, pp. 45-65; Malcolm, Multi-Stakeholder Governance, pp. 38-9; Milton Mueller, John Mathiason and Lee McKnight, “Making Sense of ‘Internet Governance’： Defning Principles and Norms in a Policy Context”, Internet Governance Project, Syracuse University, 2004, at 〈http：//ccent.syr.edu/wp-content/uploads/2014/05/suigp-rev2.pdf〉 [5 April 2013], pp. 1-22, 1-5.ICANN本身是由一系列專業(yè)的組織，有時是附屬機構(gòu)來支持以促進全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理。此外，因為互聯(lián)網(wǎng)必須依賴傳統(tǒng)的電信基礎(chǔ)設(shè)施運作，國際電信聯(lián)盟 (ITU)、其他涉及到基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的電信管理組織和公司也在當(dāng)代全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中功不可沒。④William Drake and Ernest Wilson, eds., Governing Global Electronic Networks： International Perspectives on Policy and Power (Cambridge, MA： The MIT Press, 2005), Part 1.最后，一系列的政策發(fā)展論壇協(xié)助制定全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的相關(guān)政策。⑤Malcolm, Multi-Stakeholder Governance, pp. 38-9.但是，受篇幅空間所限，本文將思考論證集中在中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理機制的關(guān)鍵的幾個組織，它們分別是：互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)(ICANN)、信息社會世界高峰會議（WSIS）及其附屬機構(gòu)網(wǎng)際網(wǎng)絡(luò)治理工作小組（WGIG）、互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）。本文重點研究ICANN，因為它在當(dāng)代全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理制度中占據(jù)重要地位，同時，本文也將考察信息社會世界高峰會議（WSIS）和互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）探討全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理及其“多利益攸關(guān)方”決策規(guī)則的可能性改革。

然而，與技術(shù)問題相關(guān)的全球互聯(lián)網(wǎng)治理及其制度不僅僅是簡單的各個組織機構(gòu)部門的疊加總和。它是由一系列的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序形成的。⑥Stephen Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences： Regimes as Intervening Variables”, International Organization 36, no. 2 (1982)： 185-205, esp. 185-6; Mueller, “China and Global Internet Governance”, p. 64.其中，對全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理制度的管理結(jié)構(gòu)最為重要的是“多利益攸關(guān)方”管理規(guī)范和決策程序?！岸嗬尕P(guān)方”治理指政府、私營部門和公民社會共同解決特定議題。⑦Minu Hemmati, Felix Dodds and Jasmin Enayati, Multi-Stakeholder Processes for Governance and Sustainability： Beyond Deadlock and Con fi ct (London： Earthscan, 2002), p. 2.這種風(fēng)行于上世紀(jì)90年代早期全球環(huán)境治理的觀念，被積極應(yīng)用到全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中。這不僅因為國家和非國家行為體對互聯(lián)網(wǎng)治理的歷史參與，也因為國際社會內(nèi)新興范式的轉(zhuǎn)移：全球治理的有效性得益于非國家行為體的參與。⑧Kof Annan, We the Peoples： The Role of the United Nations in the 21st Century (New York： United Nations, 2000), pp. 13, 69; Mueller, Ruling the Root, p. 69.“多利益攸關(guān)方”治理可能僅僅涉及擁有決策權(quán)的利益攸關(guān)方這個小團體的對話和爭論，或許可以擴大到所有的利益攸關(guān)方共同做出決策；盡管未必所有的利益攸關(guān)方都平等。①Nancy Vallejo and Pierre Hauselmann, Governance and Multi-Stakeholder Processes (Winnipeg, MB： International Institute for Sustainable Development, 2004), p. 6.在正式制度化之前，各行為體參與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理時受到的有區(qū)別的不平等待遇就一直飽受爭議，事實上，正是這種爭議促成了ICANN的創(chuàng)立。對許多利益攸關(guān)方來說，這顯然還是有爭議的。即便如此，絕大部分全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理組織明確地自我定位為“多利益攸關(guān)方”，盡管什么是適當(dāng)?shù)睦尕P(guān)方的角色這個問題仍有沒有定論。“多利益攸關(guān)方主義”雖然備受爭議，卻已經(jīng)在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理制度中根深蒂固。②Franda, Governing the Internet, pp. 55-60; ICANN, “ICANN Leader says Multi-Stakeholder Model of Internet Governance under Threat”, The Internet Corportation for Assigned Names and Numbers (ICANN), news release, 14 September 2010, at 〈http：//www.icann.org/en/news/releases/release-14sep10-en.pdf〉 [5 April 2013]; and Internet Governance Forum (IGF),“About the Internet Governance Forum”, IGF website, at 〈http：//www.intgovforum.org/cms/aboutigf〉 [5 April 2013].

本文詳細(xì)考察了全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理“多利益攸關(guān)方”制度的主題、以及中國政府對此的立場和策略。

私營部門參與者被定義為名義上的私人的、盈利性的實體，而公民社會參與者通常指私人的、非盈利性實體。③Zhang Ye, “China’s Emerging Civil Society”, Brookings Institution, June 2003, 1-24, esp. 3-12, at 〈http：//www. brookings.edu/～/media/research/ fl es/papers/2003/8/china%20ye/ye2003.pdf〉 [5 April 2013].

三、中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的關(guān)鍵組織④Evidence of Chinese involvement in ICANN, WSIS and WGIG and the IGF is sourced from a reasonably exhaustive examination of documents accessible respectively at 〈http：//www.icann.org/, http：//www.itu.int/wsis/ and http：//www.wgig. org/index.html〉 and 〈http：//www.intgovforum.org/〉 (except where otherwise indicated by footnote references). Research is inclusive of documents available up to 5 April 2013.

互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)ICANN（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers）是一個獨立的、非盈利的、公益社團，遵守加利福尼亞法律，管理全球互聯(lián)網(wǎng)的域名系統(tǒng)（DNS）和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議（IP）地址系統(tǒng)。⑤ICANN, “What does ICANN do?”, ICANN website, at 〈http：//www.icann.org/en/about/participate/what〉 [5 April 2013].它是對互聯(lián)網(wǎng)名稱及號碼資源進行技術(shù)協(xié)調(diào)和政策發(fā)展的頂級管理機構(gòu)，擁有對域名使用以及通過對互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu)(IANA) 監(jiān)督來分配IP地址的權(quán)威。⑥IANA, “Introducing IANA”, Internet Assigned Numbers Authority (IANA) website, at 〈http：//www.iana.org/about/〉 [5 April 2013].IP地址授予和域名使用的權(quán)利都受限于與ICANN政策簽訂的合約。⑦Steve DelBianco and Braden Cox, “ICANN Internet Governance： Is it Working?”, Pacifc McGeorge Global Business & Development Law Journal 21 (2008)： 27-44, esp. 28-30.

通過提供集中化管理，ICANN確?；ヂ?lián)網(wǎng)在全球范圍內(nèi)整體性的存在，避免全球互聯(lián)網(wǎng)破裂或分散成無數(shù)的次全球網(wǎng)絡(luò)。⑧Laura DeNardis, “Open Standards and Global Politics”, International Journal of Communications Law and Policy 13 (2009)：168-84, esp. 176.最初，ICANN的權(quán)威來自它與美國商務(wù)部之間的一份合同。2009年，《承諾確認(rèn)文件》取代了這份合同，取消了美國政府審查的專屬權(quán)利，取而代之的是由更有廣泛代表性的ICANN社團來行使審查權(quán)利。然而，雖然現(xiàn)在ICANN本身正式獨立，在實踐中仍受限于美國政府的權(quán)威?！冻兄Z確認(rèn)文件》包括承諾將總部留在美國，根據(jù)美國法律行事；這使得ICANN終究要服從美國法定管轄權(quán)。⑨ICANN, “ICANN CEO Talks about the New Affrmation of Commitments”, ICANN website, 30 September 2009, at〈http：//www.icann.org/en/news/announcements/announcement-30sep09-en.htm〉 [5 April 2013]; and International Shoe Company v. State of Washington, Offce of Unemployment Com-pensation & Placement, et al., 326 US 310 (1945).此外，根服務(wù)器管理和IP地址的分配是由IANA來執(zhí)行，其權(quán)力源于與美國商務(wù)部的一份合同，根據(jù)合同，IANA要依據(jù)ICANN政策來運行。①National Telecommunications and Information Administration (US), “IANA Functions Contract”, National Telecommunications and Information Administration (2012), at 〈http：//www.ntia.doc.gov/page/iana-functions-purchaseorder〉 [5 April 2013].ICANN的歷史和操作層面的法律因素以及美國政府對IANA的持續(xù)管控共同確保了美國在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中的統(tǒng)治地位；成為激起其他國家以及其他非國家行為體推動現(xiàn)存制度改革的一個主要因素。②Drezner, “The Global Governance of the Internet”, p. 497.

ICANN采用“多利益攸關(guān)方”模式來治理，支持由各不同利益攸關(guān)方組成組織，自我描述為“自下而上、共識驅(qū)動，多利益攸關(guān)方模式”。③“Affrmation of Commitments by the United States Department of Commerce and the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers”, Article 8(c), ICANN website, 30 September 2009, at 〈http：//www.icann.org/en/about/agreements/ aoc/affrmation-of-commitments-30sep09-en.htm〉 [5 April 2013]; and ICANN, “Welcome to ICANN!”, ICANN website, at〈http：//www.icann.org/en/about/welcome〉 [5 April 2013].這種治理模式的形成受一種哲學(xué)觀念的影響，即互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社團有助于建立互聯(lián)網(wǎng)。美國在創(chuàng)建ICANN的時候，很大程度上采用了這種哲學(xué)觀念，只做了細(xì)微的修改，即賦予了私營部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。④Grace Ayres, “ICANN’s Multi-Stakeholder Model”, ICANN (2008), at 〈https：//www.icann.org/en/system/ fl es/ fl es/icannmulti-stakeholder-model-14apr08-en.pdf〉 [5 April 2013], p. 2; and Jay Kesan and Anres Gallo, “Pondering the Politics of Private Procedures： The Case of ICANN”, I/S： A Journal of Law and Policy for the Information Society 4 (2008)： 345-409, esp. 362.最終決策權(quán)歸屬于ICANN董事會，主要由各種各樣的全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理“多利益攸關(guān)方”團體組成。董事會通常根據(jù)ICANN的支持性組織、咨詢委員會以及ICANN內(nèi)部其他實體的報告來制定政策。ICANN的支持機構(gòu)代表與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理相關(guān)的特定政策區(qū)域。地址支持組織（ASO）代表互聯(lián)網(wǎng)地址分配的利益攸關(guān)方，國家代碼域名支持組織（CCNSO）代表國家特定域名運營商，通用域名支持組織(GNSO)代表通用域名運營商以及其他商業(yè)和非商業(yè)實體。ICANN的咨詢委員會的設(shè)計初衷是代表更廣泛的利益攸關(guān)方的，包括代表政府的政府咨詢委員會（GAC）；代表根服務(wù)器管理員的根服務(wù)器系統(tǒng)咨詢委員會(RSSAC)；代表網(wǎng)絡(luò)安全專家的安全與穩(wěn)定咨詢委員會（SSAC）；以及代表個人互聯(lián)網(wǎng)用戶的普通會員咨詢委員會(ALAC)。⑤“Bylaws for Internet Corporation of Assigned Names and Numbers： A California Nonproft Public-Beneft Corporation”, ICANN website, at 〈http：//www.icann.org/en/about/governance/bylaws〉 [5 April 2013].

ICANN管理模式中與中國相關(guān)的最有爭議的部分是其將政府降級為顧問角色。⑥Kesan and Gallo, “Pondering the Politics of Private Procedures”, pp. 390-401.鑒于此，中國政府只是偶爾參與ICANN活動；對私營部門突出地位的不滿以及認(rèn)為ICANN是由美國控制的、因而是其擴大全球霸權(quán)的主要工具的觀念阻礙了中國參與ICANN。⑦“Comment： Internet—New Shot in the Arm for US Hegemony”, China Daily, 22 January 2010.2001年，中國自愿退出政府咨詢委員會（GAC），直到2009年才重新加入。⑧Nick Thorne, “Notes from ICANN CEO’s Visit to China”, ICANN website, 5 March 2010, at 〈http：//blog.icann. org/2010/03/notes-from-icann-ceos-visit-to-china/〉 [5 April 2013]; and Tso, “Computer Scientists and China’s Participation in Global Internet Governance”, p. 132.中國似乎已經(jīng)決定，它需要參與政府咨詢委員會（GAC）來推動其在國際化域名（IDN）政策中的權(quán)益。支持這一論點的事實是，ICANN和政府咨詢委員會（GAC）開會討論國際化域名（IDN）之后，ICANN正式批準(zhǔn)國際化域名（IDNs）加入全球根。在中國重返ICANN之后第二次參加政府咨詢委員會（GAC）時，通知政府咨詢委員會（GAC），中國將第一輪申請快速跟蹤國家代碼國際化域名（IDN）。中國代表還在政府咨詢委員會（GAC）2010年會上就國際化域名（IDN）政策發(fā)表了評論。

隨著這些更直接的關(guān)注，中國似乎已經(jīng)確定，參與政府咨詢委員會（GAC）是必要的，因為這樣中國可以最大限度地影響全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理。2010年3月，ICANN的首席執(zhí)行官在訪問北京時會見了中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）主任和中國工業(yè)和信息化部(MIIT)的代表們，并隨后在2011年又到中國進行了一次更深入的訪問。自此之后，這種參與模式不斷加強。2012年，中國工業(yè)和信息化部(MIIT)部長就國際化域名IDN政策相關(guān)問題致信ICANN首席執(zhí)行官。2013年4月，ICANN在北京召開常規(guī)會議，開設(shè)新的“全球參與辦公室”。下文即將討論到，中國政府的政策轉(zhuǎn)變可能是信息社會世界高峰會議（WSIS）和互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）的不利所致，從而轉(zhuǎn)向了更加傳統(tǒng)的政府間實體，如國際電聯(lián)（ITU）。①Rebecca MacKinnon, “ICANN, Civil Society, and Free Speech”, RConversations, 27 July 2009, at 〈http：//rconversation. blogs.com/rconversation/2009/07/icann-civil-society-and-free-speech.html〉 [5 April 2013].

然而，中國整體參與ICANN遠(yuǎn)比中國政府的參與更加廣泛。即使在中國政府缺席的時候，私營部門、公民社會和私人參與者仍然持續(xù)參與ICANN。經(jīng)?；钴S在中國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社區(qū)的清華大學(xué)教授吳建平在1999至2001年期間擔(dān)任ICANN地址委員會ASO理事。薛虹是ALAC的創(chuàng)始成員，并至此之后一直擔(dān)任ICANN內(nèi)部的職務(wù)。中國非政府行為體也參與到高級別的ICANN國際化域名(IDN）高級總裁顧問委員會中。該委員會成立于2005年，向ICANN主席報告與國際化域名IDN相關(guān)事項，包括兩名中國成員，其中一人是該委員會的主席。2011年，李曉東教授曾短期擔(dān)任ICANN代表亞洲區(qū)的副總裁。2002年，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）和中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（ISC）共同在上海舉行會議，都頻繁向ICANN提交政策建議。事實上，早在2003年，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）讓其中的一名成員錢華林競選ICANN理事會理事。②Tso, “Computer Scientists and China’s Participation in Global Internet Governance”, p. 132.然而，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）在2008年才加入國家代碼域名支持組織（CCNSO）。除了這些機構(gòu)，由私營部門和公民社會組成的中國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社團一直都在通過普通會員咨詢委員會(ALAC)和通用名稱支持組（GNSO）積極參與ICANN的政策過程。中國的非國家行為體一直在追求中文國際域名（IDNs）在ICANN中的利益，主要通過中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）和中文域名協(xié)調(diào)聯(lián)合會(CDNC)向ICANN提交申請這兩種途徑。③Chinese Domain Name Consortium (CDNC), “The Proposal for Internationalizing ccTLD Names”, ICANN website, June 2005, at 〈http：//www.icann.org/en/announcements/idn-tld-cdnc.pdf〉 [5 April 2013]; Hong Xue, “The Voice of China”, pp. 583-5.自2008年成立以來，政務(wù)和公益機構(gòu)域名注冊管理中心(CONAC)負(fù)責(zé)管理中國重要的國際域名稱（IDNs）—— CONAC是一個正式的非盈利的公民社會機構(gòu)，但直接隸屬于中國政府——已經(jīng)越來越多地參與ICANN的政策和管理過程。④China Organizational Name Administrative Center (CONAC), “Welcome to CONAC”, CONAC website, at 〈http：//www. chinagov.cn/english/aboutconac/〉 [5 April 2013].

總體而言，中國政府參與ICANN反映出：不贊同私營企業(yè)在制定決策和設(shè)置政策中占據(jù)首要地位；認(rèn)為ICANN是美國霸權(quán)的工具；中國政府在這方面的行為顯然是出于對硬和軟實力的考慮，中國政府不默許美國政府或非政府對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)架構(gòu)的隱形控制；不認(rèn)同中國政府和美國政府或非政府行為者之間的任何不平等；⑤Wang Fei-ling, “Beijing’s Incentive Structure： The Pursuit of Preservation, Prosperity, and Power”, in China Rising：Power and Motivation in Chinese Foreign Policy, ed. Deng Yong and Wang Fei-Ling (Oxford： Rowman & Littlefelds Publishers, 2005), pp. 19-49, esp. 39.然而，中國一直有限度地與ICANN打交道。因為完全在ICANN管理之外來運營中國互聯(lián)網(wǎng)將損害中國經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展目標(biāo)、中國在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的影響力以及中國作為一個負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方在國際社會中的聲譽。一個純粹孤立的中國互聯(lián)網(wǎng)將損害中國的競爭力，具體指抑制全球貿(mào)易和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并發(fā)出一個強烈的孤立主義的信號。信息社會世界高峰會議（WSIS）以及后來的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）的出現(xiàn)，提高了這種期待，期待ICANN能夠重建傾向于更多的政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)，這意味著中國即使不參加ICANN也能保持其影響力。中國重返GAC意味著它承認(rèn)信息社會世界高峰會議（WSIS）和IGF沒有達(dá)到重建作用，權(quán)衡利弊，不參加GAC只會意味著中國的權(quán)力減少，尤其是存在利益關(guān)系的與中文域名相關(guān)的政策制定。①Internet Governance Forum (IGF), “Transcript of the 2009 IGF Taking Stock 1 Meeting”, 2009, at 〈http：//www. intgovforum.org/cms/2009/sharm_el_Sheikh/Transcripts/Sharm%20El%20Sheikh%2018%20November%20Stock%20 Taking%20Part%20I.pdf〉 [5 April 2013], pp. 9-10; and Rebecca MacKinnon, “ICANN, Civil Society, and Free Speech”; Tso, “Computer Scientists and China’s Participation in Global Internet Governance”, pp. 134-5.以上這點，鼓勵和促使中國政府重返GAC。還有一事證明這一評價，在中國政府不參與ICANN期間，中國對私營部門和公民社會參與ICANN持容忍態(tài)度，這意味著中國政府意識到完全從這個組織退出將損害中國的利益，還很有可能損害中國的聲譽。

四、聯(lián)合國倡導(dǎo)全球網(wǎng)絡(luò)技術(shù)治理

（一）信息社會世界峰會（WSIS）

信息社會世界峰會（WSIS）關(guān)注的不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)治理，還試圖探討由于信息社會的出現(xiàn)而引發(fā)的全方位的問題，很明顯一個主要原因是全球社會意識到互聯(lián)網(wǎng)治理（GIG）需要一個世界峰會，因此成了最主要的優(yōu)先工作任務(wù)。②Victor Mayer-Sch?nberger and Malte Ziewitz, “Jefferson Rebuffed： The United States and the Future of Internet Governance”, Columbia Science and Technology Law Review 8 (2007)： 188-204, 188-191.信息社會世界高峰會議（WSIS）流程包括峰會之前的籌備階段，即利益攸關(guān)方、國家和非國家行為體三方在內(nèi)的籌備委員會共同開會決定峰會的議程以及其他與峰會相關(guān)的事宜。此外，每個峰會之前會召開區(qū)域會議，這樣可以進一步提高效率。信息社會世界峰會（WSIS）中有一個與全球互聯(lián)網(wǎng)治理（GIG）有關(guān)的重要元素——互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG），一個創(chuàng)建于兩個峰會之間的組織，專注于互聯(lián)網(wǎng)治理。美國在日內(nèi)瓦避談此話題，因為它明顯感覺到公開談?wù)撊蚧ヂ?lián)網(wǎng)治理（GIG）會增加ICANN被取代的風(fēng)險。③Marcus Kummer, “The Debate on Internet Governance： From Geneva to Tunis and Beyond”, Information Polity 12, no. 1 (2007)： 5-13.從一開始，信息社會世界高峰會議（WSIS）就被明確定位為“多利益攸關(guān)方”事務(wù)。④UN General Assembly, “Resolution on the World Summit on the Information Society A/Res/56/183”, United Nations, 2002, at 〈http：//www.itu.int/wsis/docs/background/resolutions/56_183_unga_2002.pdf〉 [5 April 2013].然而，信息社會世界峰會（WSIS）中的“多利益攸關(guān)方”治理模式與ICANN采取的模式形成了鮮明對比。信息社會世界峰會（WSIS）治理模式更像傳統(tǒng)的以國家為中心的全球治理模式，將非國家行為體邊緣化。⑤Kummer, “The Debate on Internet Governance”, p. 6.在信息社會世界峰會（WSIS）中，私營部門和公民社會的參與是被積極鼓勵的，而許多國家卻很不情愿這樣做。⑥Collins, “Trilateralism, Legitimacy and the Working Group on Internet Governance”, pp. 23-4.

中國政府從一開始就深度參與信息社會世界峰會（WSIS）過程。在信息社會世界峰會（WSIS）的第一階段，中國代表出席了所有籌備委員會會議、區(qū)域會議和正式峰會。中國參與第一次峰會的籌備會議和實際峰會時，主要關(guān)注的主題是政府主導(dǎo)信息社會管理和解決數(shù)字鴻溝問題的必要性，堅持認(rèn)為峰會應(yīng)該關(guān)注經(jīng)濟和技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)安全問題應(yīng)該給予高度重視?？偟膩碚f，中國就全球互聯(lián)網(wǎng)治理（GIG）提出了一系列問題，其關(guān)注點非常明確——重建有利于國家技術(shù)管理部署的必要性。

與信息社會世界峰會（WSIS）第一階段類似，中國政府在互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）中非?；钴S，正是在這個論壇上，中國政府做出了對于全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理“多利益攸關(guān)方”立場的最有力的聲明。除了第一次會議，在互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）四次會議上，中國代表每次都表明中國政府的立場，即全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理應(yīng)該主要由國家來主導(dǎo)。隨著互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）的發(fā)展進步，中國更加堅決和強硬地譴責(zé)當(dāng)前私營部門和美國控制ICANN；盡管中國容許私營部門或公民社會保留以顧問的身份角色參與相關(guān)活動。最終，在信息社會世界峰會（WSIS）第三和第四次會議上，中國提出了大致的改革框架，即：在聯(lián)合國下創(chuàng)建一個政府間組織，承擔(dān)ICANN目前的角色，但允許私營部門和公民社會以顧問的身份加入。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）完成審議后，發(fā)布了一個報告，同時給出了互聯(lián)網(wǎng)治理的定義，提供了改革全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理制度的四條建議。①WGIG, “Report of the Working Group on Internet Governance”, WGIG, 2005, pp. 13-6.在互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）隨后出版的互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）單冊中，中國代表團團長胡啟恒撰寫了一篇文章來表明她的立場：四種改革方案中，以全球互聯(lián)網(wǎng)理事會為首的模式1最合理。②Hu Qiheng, “Internationalized Oversight of Internet Resource Management”, in Reforming Internet Governance：Perspectives from the Working Group on Internet Governance, ed. William Drake (New York： The UN Information and Communication Technologies Task Force, 2005), pp. 200-1.此選項最接近于中國在WGIG的提議。然而，盡管WGIG建議了新的制度模式，它們并沒有被采納并付諸實踐。

中國政府在參與信息社會世界峰會（WSIS）第二階段會議時，沒有在日內(nèi)瓦會議和WGIG上那么活躍，雖然在籌備委員會第二次會議上作了總結(jié)陳詞，重申其對WGIG的立場，專門提到政府占首要地位的必要性。中國也在正式峰會上對涉及數(shù)字鴻溝、國際合作、尊重文化差異以及加強網(wǎng)絡(luò)安全等方面做了廣泛但沒有爭議的陳述。然而，也有可能是因為中國已經(jīng)在互聯(lián)網(wǎng)治理工作組表達(dá)了鮮明立場，預(yù)計如果進一步支持對“多利益攸關(guān)方”改革會適得其反。以下事實可以支持這種解釋：中國代表團在日內(nèi)瓦會議上比突尼斯會議派出了更多代表、更高調(diào)地參會。

中國的私營部門和民間社會也參與了WSIS過程，雖然遠(yuǎn)不及政府聲勢浩大。只有一個中國公司（華為）參加了第一個峰會，但這已經(jīng)讓出席突尼斯信息社會世界峰會會議的中國企業(yè)增加到了四個，華為和中興都派出了代表。中國的公民社會組織也出席了兩個峰會，至少有四個組織出席了日內(nèi)瓦會議，至少有五個組織出席了突尼斯會議。在這些公民社會參與者中，中國互聯(lián)網(wǎng)安全大會（ISC）最為知名、最高調(diào)，在互聯(lián)網(wǎng)治理工作組會議上參與了關(guān)于垃圾郵件治理和政府在互聯(lián)網(wǎng)管理中的角色的政策討論；它完全支持中國政府的立場，并認(rèn)為政府應(yīng)該在制定互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中扮演主要角色。

中國參與世界信息社會峰會，特別是參加互聯(lián)網(wǎng)治理工作組的貢獻提供了大量關(guān)于中國政府在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理領(lǐng)域應(yīng)對“多利益攸關(guān)方”管理的方法的信息。它清楚地表明，中國擔(dān)心政府在ICANN中的附屬地位和美國在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中的霸權(quán)地位會對自身權(quán)利和地位產(chǎn)生間接的不良影響。③Wang, “Beijing’s Incentive Structure”, p. 39.中國力求將全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的重心轉(zhuǎn)移到政府間機構(gòu)。為了推進這個目標(biāo)，中國與其他和自己有一樣訴求的發(fā)展中國家聯(lián)合，并通過倡導(dǎo)其立場、通過表達(dá)支持加強發(fā)展中國家的參與來壯大自己，中國的國際聲譽在發(fā)展中國家間得到極大的加強和改善。接納中國私營部門和公民社會的參與進一步增強了中國政府的影響力和聲譽軟實力。需要注意的是，雖然中國在信息社會世界峰會和互聯(lián)網(wǎng)治理工作組中的行為表明了對“多利益攸關(guān)方”治理一定程度上的支持，但它明顯更傾向國家主導(dǎo)。

（二）互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）

雖然已經(jīng)在信息社會世界峰會討論過，包括中國政府代表團在內(nèi)的參會者一致同意，全球互聯(lián)網(wǎng)治理討論應(yīng)該在一個新創(chuàng)建的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇中繼續(xù)進行。類似于信息社會世界峰會，互聯(lián)網(wǎng)治理論壇遵循相似的模式：在正式論壇和地區(qū)會議開始之前進行包括國家和非國家行為體在內(nèi)參與的籌備過程，以便討論和設(shè)定議程。①Malcolm, Multi-Stakeholder Governance, pp. 355, 364-78.互聯(lián)網(wǎng)治理論壇主要針對網(wǎng)絡(luò)治理問題，但沒有決策權(quán)；只能通過共識來做建議。正如下面所討論的，政府與私營部門和公民社會行為體之間存在明顯的分歧，后者支持ICANN、IGF只保留協(xié)商，而那些對ICANN不滿的利益攸關(guān)方，則認(rèn)為IGF應(yīng)該發(fā)出更強的聲音、做出更強硬的建議。這種分歧最終導(dǎo)致作為改革全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理機制的IGF很大程度上成了一個毫無實權(quán)、不起作用的機構(gòu)。

像WSIS一樣，IGF明確定位為“多利益攸關(guān)方”論壇。但“多利益攸關(guān)方”的治理形式略有不同。②Mernance Forum (IGF), “The Multi-Stakeholder Advisory Group”, IGF website, 2013, at 〈http：//www.intgovforum.org/ cms/magabout〉 , [5 April 2013].IGF設(shè)有一個秘書處，負(fù)責(zé)管理論壇，包括決定IGF治理結(jié)構(gòu)的過程。實際上，IGF由一個多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）來組成的，包括40至60名來自政府、私營部門和公民社會的代表，其中大約有一半成員是政府代表，四分之一來自私營部門，四分之一來自公民社會。多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）與秘書處一起，管理籌備過程，組織IGF正式大會。在籌備過程中，組織結(jié)構(gòu)較為松散，隨后是多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）會議、IGF區(qū)域會議以及進一步的籌備會議。在此過程中，正式論壇將擬討論的議題按照主題來組織安排，多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）選擇專題發(fā)言人來主持IGF各主題會議。在此之后，IGF將向所有“多利益攸關(guān)方”開放會議。除了正式會議外，一系列非正式的工作坊和動態(tài)聯(lián)盟會在IGF會議期間向所有感興趣的利益攸關(guān)方開放。工作坊和動態(tài)聯(lián)盟的研究成果之后將在IGF的相關(guān)會議上匯報或在IGF網(wǎng)站上公布。

像參與WSIS一樣，中國政府也一直積極參與IGF并就全球互聯(lián)網(wǎng)治理相關(guān)的各種問題提出了廣泛的建議，但其明顯的關(guān)注點是加強政府在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中的地位。在IGF第一次籌備過程中，中國聯(lián)合由發(fā)展中國家組成的77國集團，成功地倡導(dǎo)了多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）結(jié)構(gòu)，如前所述，鞏固了政府在IGF中的影響力，對IGF的議程設(shè)置提出了建議，提倡在IGF范圍內(nèi)納入更廣泛的討論議題。一位來自中國工信部的代表被任命為多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）成員，一位工信部的代表一直在多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）留任，除了2010年以外。在第一次論壇期間，中國政府的貢獻僅限于認(rèn)可保護國家互聯(lián)網(wǎng)安全的重要性。第一次IGF沒有把ICANN相關(guān)的治理問題列入日程，在2007年籌備階段，中國代表與其他國家代表一起，成功補救了這一缺憾。在籌備會議的收尾階段，中國表示不滿，認(rèn)為IGF不是“結(jié)果導(dǎo)向型”，并表明期待IGF能對全球互聯(lián)網(wǎng)治理改革提出更多建議。在正式論壇上，中國政府代表作出評論：推動有利于政府的全球互聯(lián)網(wǎng)治理改革非常必要，如同在WSIS一樣，中國還間接地提到了美國在現(xiàn)行體系中的霸權(quán)統(tǒng)治。除此之外，中國政府在互聯(lián)網(wǎng)治理以及互聯(lián)網(wǎng)治理中的動態(tài)聯(lián)盟原則等發(fā)展問題相關(guān)的工作上做出了貢獻，重申了對世界互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)的支持，此標(biāo)準(zhǔn)是中國公民社會參與者在2006年IGF會議上提出的，明確強調(diào)發(fā)展一個安全、可信賴的互聯(lián)網(wǎng)。③Winfeld and Mendoza, “Does China Hope to Remap the Internet in Its Own Image?”.

中國政府在2008年籌備過程中不是很活躍，僅表示對現(xiàn)行日程的支持，重申中國對“多利益攸關(guān)方”治理的觀點：在ICANN中，政府應(yīng)該處于領(lǐng)導(dǎo)地位并被給予更多權(quán)利，并再一次間接提到當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)世界由美國統(tǒng)治。在此次IGF上，中國就多語種相關(guān)問題的討論提出了自己的看法，全球互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)該納入更多的政府參與，這也是對巴西號召的響應(yīng)和支持。2008年，中國首次表態(tài)：對IGF缺乏進步表示失望，如果它不能提出具體的改革方案，建議暫時廢棄IGF。除此以外，中國政府參與討論了發(fā)展問題、互聯(lián)網(wǎng)安全問題、互聯(lián)網(wǎng)域名管理中的在線糾紛解決問題等工作坊。有趣的是，世界互聯(lián)網(wǎng)規(guī)范第三個版本受到推廣，但不幸的是再也無法獲得。在2009年籌備過程中，中國代表團明確表示，IGF已經(jīng)失敗，應(yīng)該被廢除，并用一個在聯(lián)合國框架下的政府間組織取而代之，解決美國控制全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的問題。中國代表團還強調(diào)，安全和網(wǎng)絡(luò)犯罪是重要議題，知識產(chǎn)權(quán)與傳統(tǒng)圖書館資源的相關(guān)議題應(yīng)該被納入IGF。此外，中國政府評論到，利益攸關(guān)方在討論內(nèi)容限制的話題上應(yīng)該非常謹(jǐn)慎，并表明限制內(nèi)容是國家的權(quán)利。正式會議上，中國政府代表團評論了新互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議（第六版本）的部署，并指出，它應(yīng)該由國際社會共同完成。中國在最后陳述中宣稱，IGF未能完成改革全球互聯(lián)網(wǎng)治理的任務(wù)，因此，不應(yīng)該復(fù)審任期，重申支持聯(lián)合國直接解決全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理改革的問題。

2009年互聯(lián)網(wǎng)治理論壇之后，聯(lián)合國開始復(fù)審IGF任期。中國外交官沙祖康作為代表出席世界信息社會峰會，隨后擔(dān)任聯(lián)合國負(fù)責(zé)經(jīng)濟和社會事務(wù)的副秘書長，他試圖把全新的IGF轉(zhuǎn)型為一個更多政府間的、結(jié)果導(dǎo)向型的機構(gòu)。①Mueller, “China and Global Internet Governance”, p. 185.作為一個“多利益攸關(guān)方”組織，各方對IGF的未來特征爭論不休，聯(lián)合國復(fù)審和一系列IGF論壇也在同時進行，這些匯聚在一起組成了一場關(guān)于全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理前途的更大的聯(lián)合國爭斗。②UN General Assembly Economic and Social Council, “Report of the Working Group on Improve-ments to the Internet Governance Forum A/67/65-E/2012/48”, United Nations Conference on Trade and Development, 16 March 2010, at 〈http：// unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/a67d65_en.pdf〉 [5 April 2013].2010年IGF籌備階段，中國政府言辭謹(jǐn)慎地表示， IGF的活動應(yīng)該繼續(xù)在聯(lián)合國有關(guān)會議中進行、復(fù)審IGF任期的相關(guān)決策應(yīng)該早日做出。鑒于聯(lián)合國秘書長當(dāng)時表示聯(lián)合國大會將更新IGF，按照IGF利益攸關(guān)方多數(shù)人的意見，中國沒有在更換IGF問題上的堅持己見也沒有派出工信部代表出席2010年多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）專家小組會。IGF正式大會上，中國代表闡述了全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的重要性并表示中國將全力與世界合作共同解決互聯(lián)網(wǎng)治理問題。中國政府似乎沒有參與IGF2010相關(guān)的工作坊，工作坊參會者在兩個場合都提到了這點。盡管中國政府反對IGF延期，但工信部代表在2011年重返多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG），出席了2011年IGF籌備進程的第二階段，參加了其中一個IGF主要會議，并作為專家小組成員加入了言論自由相關(guān)的討論和工作坊。2011年IGF上，中國和其他國家共同在聯(lián)合國上提出一個被多次提到的倡議：制定一個有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的政府間協(xié)議，協(xié)議中包含推進國家在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中的首要地位的表述。③UN General Assembly, “Letter Dated 12 September 2011 from the Permanent Representatives of China, the Russian Federation, Tajikstan and Uzbekistan to the United Nations addressed to the Secretary-General, A/66/359”, United Nations, Disarmament Reference Library, 11 September 2011, pp. 3-4, at 〈https：//disarmament-library.un.org/UNODA/Library.nsf/f44 6fe4c20839e50852578790055e729/329f71777f4b4e4e85257a7f005db45a/$FILE/A-66-359.pdf 〉 [5 April 2013].雖然一位中國外交部代表在IGF上承認(rèn)了這點，但他的評論僅限于指出爭議，并說明擬定的協(xié)議將不具約束力。有趣的是，2011年，沒有進一步關(guān)于IGF或整個ICANN應(yīng)該被政府間組織取代的言論出現(xiàn)。在2012年舉行的IGF上，雖然由工信部代表和中國外交部代表組成的中國政府代表團非?；钴S，但并沒有就“多利益攸關(guān)方”治理改革的任何問題做出任何評論。在2013年籌備過程中，工信部代表強調(diào)關(guān)鍵的互聯(lián)網(wǎng)資源——ICANN范圍內(nèi)的問題——應(yīng)該被添加到主要議程中。

中國私營部門和公民社會代表也一直積極參與互聯(lián)網(wǎng)治理論壇，其中，中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會（CAST）參與了每一屆IGF的工作坊。更確切地講，在2006年互聯(lián)網(wǎng)治理論壇上，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（ISC）和國家計算機網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急技術(shù)處理協(xié)調(diào)中心（CNCERT/CC），就垃圾郵件問題提供了政策建議，中國互聯(lián)網(wǎng)安全大會還對國際化域名（IDN）政策討論做出貢獻，首次提出了世界互聯(lián)網(wǎng)規(guī)范。2007年，一位中國互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急小組的代表發(fā)言表示支持政府的觀點，認(rèn)為單獨一個國家控制整個全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理是不公平的。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）報告了中國國內(nèi)不依賴IP地址而發(fā)展起來的域名系統(tǒng)（DNS）。中國互聯(lián)網(wǎng)安全大會(ISC)秘書長對垃圾郵件和政府參與互聯(lián)網(wǎng)治理的必要性做出了評論。除了2007年IGF正式會議外，中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會（CAST）、中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（ISC）和其他中國組織參與了發(fā)展議題的工作坊，中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會參與了關(guān)于全球互聯(lián)網(wǎng)治理原則問題的動態(tài)聯(lián)盟。2008年，中國私營部門和公民社會的參與逐漸擴大，出現(xiàn)在不同主題的工作坊之中：互聯(lián)網(wǎng)與殘疾人、數(shù)字教育、發(fā)展與DNS管理中的在線糾紛解決等；中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會參與了IGF一個關(guān)于垃圾郵件和兒童色情的會議。2009年，中國私營部門和公民社會參加IGF有所減少，只有中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（ISC）參與了IGF的一個討論，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（ISC）副主席表示，IGF的重點應(yīng)該放在跨國問題、尊重民族和文化差異的探討上。2010年，雖然政府缺席，中國私營部門和公民社會卻參與了大量的與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的國際法律問題、發(fā)展問題、互聯(lián)網(wǎng)權(quán)利和原則問題、云計算問題的主題工作坊。這種不斷參加工作坊的狀態(tài)一直貫穿2011年和2012年。2012年，中國第一個民營代表被任命為多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）成員，同時被吸納為會員的還有中國社會科學(xué)院代表郭良。

中國政府參與互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）提供了一個側(cè)面，讓我們能夠大致了解中國在努力改革“多利益攸關(guān)方”全球互聯(lián)網(wǎng)治理制度的過程。中國的舉措始終圍繞提高中國在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中的影響力而進行。中國一直堅持有利于國家行為體的制度改革立場，但是已經(jīng)適度調(diào)整行為來反思自身的局限性，通過國家行為體代理者或非國家行為體來最大限度發(fā)揮其影響力。IGF建立之初，中國聯(lián)合其他發(fā)展中國家一起推動擴大國家行為體對多利益攸關(guān)方咨詢組（MAG）的控制力，隨后游說其他行為體將全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理囊括在IGF日程當(dāng)中。這兩個舉動的結(jié)合增加了一種可能性：IGF向聯(lián)合國建議ICANN應(yīng)該被取代。然而，當(dāng)IGF沒有提出這樣的建議時，中國明確表示了失望。然而，中國政府繼續(xù)支持、至少是默許中國非政府行為體參與活動。這很可能是因為他們認(rèn)識到自己的行為部分會對中國軟實力造成損害。中國非政府行為體的參與也是一個學(xué)習(xí)過程，中國公民社會呼喚加強國家代表性和中國非國家行為體逐漸擴大在IGF的參與就充分證明了這點。

五、結(jié)論

總體而言，中國對全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理“多利益攸關(guān)方”模式的改革路徑和方向是：期望將現(xiàn)行的私營部門主導(dǎo)的體制改革成一個更加傳統(tǒng)、國家主導(dǎo)的體制。在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的幾個主要機構(gòu)中，中國政府已經(jīng)明確表示不贊同ICANN的私營部門主導(dǎo)的“多利益攸關(guān)方”治理模式，并在信息社會世界高峰會議（WSIS）、互聯(lián)網(wǎng)工作組（WGIG）和互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）中極力倡導(dǎo)更多的政府間權(quán)力介入全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理。它積極主張建立一個新的政府間機構(gòu)來監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)，始終對現(xiàn)存的私營部門和美國政府控制ICANN、非國家行為體在WSIS、WGIG和IGF中占據(jù)突出地位表示不滿。中國的態(tài)度很明確，堅持政府在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中的主要地位，雖然它承認(rèn)私營部門和小部分公民社會也發(fā)揮著重要的作用。本文認(rèn)為，中國對全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的方式最容易從前文提及的中國國內(nèi)的政治體制來理解。中國在此領(lǐng)域的政策立場和行為很可能表達(dá)了兩點：一是源自國家治理的立場（認(rèn)可非國家行為體在某些方面的治理是有價值的）；二是吸引其他利益攸關(guān)方的策略。

然而，盡管非常努力，中國的全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理效果仍有待觀察。這很大程度上歸結(jié)于美國擁有更強大的硬實力。作為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明者，美國政府已經(jīng)能夠建立和鞏固有利于自身以及美國和其他非政府行為體利益的全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理體制；盡管中國政府以國家為中心的改革得到全世界很多其他國家政府大力支持，軟實力也是中國未能在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中確保其作用的重要原因。發(fā)達(dá)民主國家和發(fā)展中國家對非國家行為體參與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理的支持廣泛但態(tài)度分化，這讓中國政府試圖讓非國家行為體在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理組織中邊緣化的努力變得更加復(fù)雜。中國在這些機構(gòu)中追求其議程的主要驅(qū)動力量為中國政府獲取了更大的影響力，包括獲得互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)架構(gòu)中更大的影響力，認(rèn)同中國在互聯(lián)網(wǎng)全球治理中的主權(quán)平等。在信息社會世界高峰會議（WSIS）和互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）成立前，中國政府原本準(zhǔn)備參與ICANN，盡管對私營部門與美國的主導(dǎo)地位持保留態(tài)度，隨后在評估了互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）未能糾正這種失衡后，中國重新參與ICANN，將其作為影響力的次優(yōu)選擇。中國對待非國家行為體參與全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理體制也呈現(xiàn)出明顯的實用主義。

中國政府允許私營部門和公民社會大量參與ICANN、信息社會世界高峰會議（WSIS）和互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF），而且這種參與越來越多。中國默許非國家行為體，主要是公民社會共同促進共享的利益。然而，這并不表明中國非國家行為體必然在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理政策中擁有更多的影響力。中國已經(jīng)能夠分別從其他國家和非國家行為體中獲得支持，支持國家在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中占主導(dǎo)地位、支持消除美國政府單方面對全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理體制的權(quán)威。

本文將討論重點限制在中國政府參與幾個關(guān)鍵的“多利益攸關(guān)方”全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理組織以及其改革現(xiàn)行“多利益攸關(guān)方”治理模式的立場和潛力，應(yīng)該認(rèn)識到中國在全球互聯(lián)網(wǎng)治理以及更廣范圍的相關(guān)問題中的利益和參與的重要性。這種廣泛的參與非常重要，因為它表明，盡管中國政府著重在糾正全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理領(lǐng)域中的權(quán)力失衡，中國在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理中一直是一個相對的建設(shè)者角色。從整體上看，中國行為的驅(qū)動力和它在“多利益攸關(guān)方”全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理體制中面臨的結(jié)構(gòu)限制，共同導(dǎo)致它采取挑戰(zhàn)美國霸權(quán)地位的角色、傳統(tǒng)的威斯特伐利亞主權(quán)的倡導(dǎo)者角色和發(fā)展中國家的利益代表的角色。隨著時間的推移，中國對“多利益攸關(guān)方”治理模式的立場卻幾乎沒有改變。至于中國政府未來在全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理領(lǐng)域的行動，據(jù)預(yù)測，它將繼續(xù)堅持更多的國家參與，同時允許中國的非國家行為體參與“多利益攸關(guān)方”全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理，但很難迫使一個觀念根深蒂固的由美國和其他國家支持的ICANN同意改革。

（責(zé)任編輯：李曉暉）

China and Technical Global Internet Governance: Beijing's Approach to Multi-stakeholder Governance within ICANN, WSIS and the IGF

Tristan GALLOWAY HE Bao-gang①

Since the late nineties, the Chinese government has engaged in a process of attempting to reform the multi-stakeholder, US government and non-state actor dominated, technical global Internet governance regime. This paper aims to contribute to the literature on Beijing's approach to this issue by providing a detailed empirical account of its involvement in a few core regime organisations. It argues that Beijing's reform approach is guided by its domestically-derived preferences for strong state authority and expanding China's global power, but that its reform efforts are unlikely to succeed based to countervailing structural hard and soft power factors.

global Internet governance, Internet regime, multi-stakeholder, Beijing's approach

G203

：A

① Tristan GALLOWAY is now teaching at the School of Humanities and Social Sciences, Deakin University, he can be contacted through [trisgalloway@gmail.com]; and Baogang he is professor at Nanyang Technological University (bghe@ntu.edu.sg).