“國(guó)家治理”系列之國(guó)家治理必須依法治國(guó)

卓澤淵中共中央黨校政法部主任、教授

就國(guó)家治理與法律之間的關(guān)系，在總體上可以說(shuō)，國(guó)家治理是法律的重要目的，法律是國(guó)家治理的重要手段。依照法律來(lái)治理國(guó)家，讓法律在國(guó)家治國(guó)中發(fā)揮最大的權(quán)威性作用，確保法律至上，也就是人們所說(shuō)的依法治國(guó)。依法治國(guó)也就是國(guó)家治理意義上的法治。在現(xiàn)代，國(guó)家治理必須也只能選擇法治。依法治國(guó)是通向國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。

法律是伴隨國(guó)家治理的需要而產(chǎn)生的。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理是法律的重要目的。法律從其產(chǎn)生開(kāi)始就與國(guó)家不可分離，甚至就是國(guó)家起源時(shí)代與國(guó)家同步衍生的產(chǎn)物，也是適應(yīng)國(guó)家的形成和發(fā)展需要而產(chǎn)生的。法律伴隨著國(guó)家的出現(xiàn)而出現(xiàn)。國(guó)家的形成過(guò)程就是政治公共權(quán)力的形成過(guò)程。原始人類的共同事務(wù)是由氏族、部落來(lái)處理的。隨著部落、部落聯(lián)盟的出現(xiàn)，乃至需要運(yùn)用一種具有強(qiáng)制的公共權(quán)力而處理公共事務(wù)的時(shí)候，國(guó)家也就產(chǎn)生了。在國(guó)家產(chǎn)生的同時(shí)，國(guó)家這種公共權(quán)力用于處理公共事務(wù)的規(guī)則——法律也就產(chǎn)生了。從這一產(chǎn)生過(guò)程可以看到，法律是適應(yīng)國(guó)家的治理而產(chǎn)生的。

法律隨著國(guó)家治理的發(fā)展而發(fā)展。法律與國(guó)家的不可分離，決定了法律與國(guó)家治理的不可分離，國(guó)家治理的內(nèi)容，隨著時(shí)間流逝與實(shí)踐發(fā)展而不斷豐富。國(guó)家治理的變化對(duì)法律的作用提出了新的要求。國(guó)家治理的出現(xiàn)與發(fā)展導(dǎo)致了立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和發(fā)展，也許早期的這三類機(jī)關(guān)其界限還十分模糊，在特定的時(shí)期甚至還“和三而一”，只是到了后來(lái)才有了“一分為三”。為了適應(yīng)國(guó)家治理的發(fā)展，法律的內(nèi)容愈益豐富，法律的機(jī)構(gòu)也日益完善乃至專門(mén)化。法律的制度與機(jī)構(gòu)都需要伴隨著國(guó)家治理的發(fā)展而發(fā)展。

法律是國(guó)家機(jī)構(gòu)及其官員的行為準(zhǔn)則。法律是國(guó)家治理的規(guī)則，國(guó)家的構(gòu)成分子——臣民乃至公民當(dāng)然需要守法。其國(guó)家機(jī)構(gòu)必須守法——依法行權(quán)，在民主體制下，國(guó)家機(jī)關(guān)的依法行權(quán)，是其忠于人民的表現(xiàn)，這是民主體制與機(jī)制的要求。其實(shí)在專制體制和機(jī)制中，法律也依然是國(guó)家治理的工具。在專制的體制機(jī)制中，法律依然是存在的，甚至還可能有比較完備的法律制度。可以認(rèn)為，在民主制度之下，由于法律是人民意志的體現(xiàn)，國(guó)家機(jī)構(gòu)及其官員是否守法，是檢驗(yàn)其是否尊重民主、服務(wù)人民的準(zhǔn)則。在專制制度之下，由于法律是專制極權(quán)者意志的體現(xiàn)，國(guó)家機(jī)構(gòu)及其官員是否守法，是檢驗(yàn)其是否尊重王權(quán)、效忠王權(quán)的準(zhǔn)則。

法律機(jī)構(gòu)就是國(guó)家機(jī)構(gòu)，國(guó)家治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展就是法律機(jī)構(gòu)的發(fā)展。歷史經(jīng)驗(yàn)與客觀現(xiàn)實(shí)都告訴我們，法律機(jī)構(gòu)就是國(guó)家機(jī)構(gòu)，或者完全可以顛倒過(guò)來(lái)說(shuō)，國(guó)家機(jī)構(gòu)就是法律機(jī)構(gòu)。我們現(xiàn)在的法律機(jī)關(guān)無(wú)非是立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。我們的國(guó)家機(jī)構(gòu)呢？也無(wú)非是立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。在這里，法律機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了完全的統(tǒng)一乃至同一。將這些機(jī)構(gòu)稱為法律機(jī)構(gòu)還是稱為國(guó)家機(jī)構(gòu)，只是視角的差異，沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。如果說(shuō)，國(guó)家治理是由國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行的，也完全可以說(shuō)，國(guó)家治理是由法律機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行的。

法律與國(guó)家之間的密切聯(lián)系與互動(dòng)關(guān)系，決定了國(guó)家的依法治理——依法治國(guó)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的唯一路徑和根本方式。