文 《法人》記者 王磊磊

南京江寧：跨區(qū)執(zhí)法強(qiáng)拆爭(zhēng)議

文 《法人》記者 王磊磊

一家地處偏遠(yuǎn)、所有審批手續(xù)均在南京市溧水縣辦理的養(yǎng)殖基地，何以被南京江寧區(qū)祿口街道以及城管局冠以“違建”的名義強(qiáng)拆？這場(chǎng)充滿爭(zhēng)議的跨區(qū)執(zhí)法事件無(wú)疑將拷問(wèn)基層行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的合法性

3年前的10月29號(hào)，改變了楊和平的人生。那天以前，他勤勤懇懇經(jīng)營(yíng)著自己的養(yǎng)殖場(chǎng)，生活富足，家庭和睦，那天以后，他一貧如洗，整日奔波在司法機(jī)關(guān)或是上訪的路上，那一天遺留下來(lái)的恐懼和無(wú)助，至今仍在折磨著早已年過(guò)半百的他。

那一天，南京市江寧區(qū)祿口街道和城管局，動(dòng)用兩百多名城管和警力，將楊和平所經(jīng)營(yíng)的溧水縣曹村生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社一舉拆除，讓楊和平覺(jué)得尤為無(wú)助的，除了來(lái)勢(shì)洶洶的執(zhí)法人員，更因?yàn)樗麄儽澈蟪镀鸬拇笃?，“南京市委督查辦領(lǐng)導(dǎo)組”、“依照南京市委楊書(shū)記（時(shí)任）的指示”?！耙患倚⌒〉酿B(yǎng)殖合作社，怎么會(huì)引出這么大的動(dòng)靜，直到現(xiàn)在我仍沒(méi)有想明白。”再次談起此事，楊和平仍然不明所以。

拆違，是城管和街道的職責(zé)所系，然而，一家地處偏遠(yuǎn)，所有手續(xù)均在南京市溧水縣辦理的養(yǎng)殖基地，緣何被江寧區(qū)祿口街道和城管局強(qiáng)拆？

投資被毀分文未得

楊和平辦的養(yǎng)殖合作社位于南京市溧水縣石湫鎮(zhèn)上方行政村（該地塊歸屬有爭(zhēng)議，后文具體闡述），原該地塊屬于夏復(fù)根承包地。

2012年1月，夏復(fù)根與上方村村委會(huì)和村民簽訂土地流轉(zhuǎn)租賃協(xié)議，共十五份，租賃年限30年，租賃費(fèi)為每年每畝400元。2012年8月，楊和平又與夏復(fù)根簽訂協(xié)議，約定將地塊內(nèi)山地水田、水塘大約面積100畝左右，轉(zhuǎn)租給楊和平用于養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，租賃期限暫定十年。此后，養(yǎng)殖專業(yè)合作又與村委會(huì)及20余名村民簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，并在農(nóng)業(yè)部門(mén)辦理了相關(guān)手續(xù)。

2012年11月，夏復(fù)根在溧水縣工商行政管理局申請(qǐng)注冊(cè)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，名稱為“溧水縣曹村生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社”。溧水縣委農(nóng)村工作委員會(huì)出具證明，證明合作社位于石湫鎮(zhèn)上方村，出資額250萬(wàn)元。

辦理完手續(xù)后，楊和平開(kāi)始陸續(xù)投資了數(shù)百萬(wàn)元，支付租金修建場(chǎng)地并購(gòu)買(mǎi)生豬，初步建成了擁有上千頭生豬的養(yǎng)殖基地。

這塊備受爭(zhēng)議的土地，直至2015才立起界碑，然而這距離楊和平興辦的養(yǎng)殖場(chǎng)被拆已經(jīng)過(guò)去了兩年時(shí)間

然而災(zāi)難接踵而至。2013年10月21日，南京市江寧區(qū)城市管理行政執(zhí)法局突然下發(fā)了《限期拆除告知書(shū)》，該告知書(shū)中寫(xiě)道，“我江寧區(qū)城市管理行政執(zhí)法局接到上級(jí)督辦單，反映祿口街道曹村社區(qū)生豬養(yǎng)殖場(chǎng)有違建，經(jīng)我局執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，該處建筑為溧水縣曹村生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社所建，在建設(shè)前未領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證，上述建筑屬于違法建設(shè)，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，責(zé)令你單位與2013年10月25日前自行拆除?！?/p>

收到該份告知書(shū)后，養(yǎng)殖合作社到城管局申請(qǐng)行政復(fù)議，后被維持。

10月25日，江寧區(qū)城管局又下發(fā)了強(qiáng)制拆除決定書(shū)，還沒(méi)等養(yǎng)殖合作社提起復(fù)議，四天后，200多人的城管和警力便到達(dá)了現(xiàn)場(chǎng)，摧枯拉朽的一場(chǎng)強(qiáng)拆后，楊和平辛苦投資的養(yǎng)殖合作社被夷為平地。

而這一切發(fā)生的前后過(guò)程，一共只有八天時(shí)間。

規(guī)劃部門(mén)被指越俎代庖

眼見(jiàn)自己辛苦經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)被毀于一旦，無(wú)奈之下，楊和平走上了漫長(zhǎng)的訴訟和上訪之路。

在調(diào)取有關(guān)材料時(shí)，楊和平發(fā)現(xiàn)，江寧區(qū)城管局下發(fā)行政告知書(shū)的依據(jù)在于2013年10月20日——江寧區(qū)規(guī)劃局出具的《關(guān)于對(duì)溧水縣曹村生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社違法建設(shè)的認(rèn)定》，認(rèn)定該養(yǎng)殖場(chǎng)未經(jīng)南京市江寧區(qū)規(guī)劃局審批。

這讓楊和平覺(jué)得根本無(wú)法理解，“我在溧水投資建項(xiàng)目，而且根據(jù)農(nóng)業(yè)用地的流程在溧水辦理了所有手續(xù)，打破頭也想不到要到江寧區(qū)的規(guī)劃局辦手續(xù)，而且根本沒(méi)有給我任何的申辯空間。”

而事實(shí)上，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收，國(guó)家政策層面長(zhǎng)期以來(lái)一直鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)用地集約發(fā)展，在規(guī)范用地手續(xù)的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行養(yǎng)殖業(yè)等更高效的利用。

記者通過(guò)查閱有關(guān)文件了解到，對(duì)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)手續(xù)問(wèn)題，在多個(gè)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、或是省市級(jí)政府文件中均有提及。2010年國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的國(guó)土資發(fā){2010}155號(hào)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中明確提出，涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)先依法先行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)，縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)和國(guó)土資源部部門(mén)進(jìn)行審核等。

在江蘇省和南京市有關(guān)設(shè)施農(nóng)用地管理工作的有關(guān)文件中，也做出了上述規(guī)定，但無(wú)論是國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、還是省市一級(jí)文件，均未提及辦理農(nóng)用地審批手續(xù)和建設(shè)，需要報(bào)批規(guī)劃部門(mén)。

土地究竟歸哪管

被強(qiáng)制拆除后，為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，楊和平走上了漫長(zhǎng)的行政訴訟之路。而行政訴訟的焦點(diǎn)便在于，江寧區(qū)規(guī)劃部門(mén)是否能夠認(rèn)定溧水縣的養(yǎng)殖合作社系“違建”。

對(duì)此，江寧區(qū)有關(guān)部門(mén)的說(shuō)法是，涉案地塊屬于江寧區(qū)祿口街道曹村范圍，依據(jù)系南京市國(guó)土資源局江寧分局向江寧區(qū)城管局出具的《關(guān)于對(duì)祿口街道曹村社區(qū)溧水縣曹村生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社土地權(quán)屬的認(rèn)定》，該份認(rèn)定書(shū)的主要內(nèi)容是：經(jīng)曹村村民圖上指認(rèn)，并核對(duì)經(jīng)過(guò)省市驗(yàn)收的江寧區(qū)2002年度更新調(diào)查結(jié)果和全區(qū)第二次土地調(diào)查成果，該地塊位于江寧區(qū)祿口街道曹村社區(qū)。

但記者注意到，這份認(rèn)定書(shū)的形成時(shí)間系2013年11月14日，尚在強(qiáng)拆養(yǎng)殖合作社之后。究竟涉案地塊歸溧水縣還是江寧區(qū)？

此前，曹村社區(qū)還在2013年7月作出書(shū)面聲明，該份說(shuō)明中寫(xiě)道，涉案地塊系夏復(fù)根向溧水縣石湫鎮(zhèn)上方村村委會(huì)和村民租賃而來(lái)，并支付了租金，后夏復(fù)根又將該處田地轉(zhuǎn)給生豬養(yǎng)殖戶楊和平使用，楊和平在該處新建飼養(yǎng)量為4000頭豬的豬室，養(yǎng)殖合作社每年上繳管理費(fèi)給上方村，所有手續(xù)和協(xié)議都可以證明該處田地屬于溧水縣上方村，與江寧市祿口街道曹村社區(qū)并無(wú)關(guān)系。

在楊和平提供的和曹村書(shū)記的錄音中，該書(shū)記明確表示，楊和平所簽訂的合同系與溧水縣上方村，與曹村并無(wú)關(guān)系，后經(jīng)國(guó)土局裁定才確定該地塊屬于曹村范圍，他同時(shí)表示，溧水縣的村民對(duì)此并不認(rèn)可。

對(duì)此，溧水縣上方村的村名也表示不認(rèn)可，在接受采訪時(shí)，上方村的多名村民均表示，“一直以來(lái)，我們都是溧水人，不能政府說(shuō)這塊地說(shuō)是江寧的就是江寧的?，F(xiàn)在的情況就是我們所有的戶籍和手續(xù)都屬于溧水，但田地卻給了江寧。”

在被拆養(yǎng)殖場(chǎng)附近，記者找到了江寧區(qū)和溧水縣的界碑，但立碑時(shí)間系2015年，與強(qiáng)拆發(fā)生的時(shí)間相去甚遠(yuǎn)。

涉事部門(mén)相互推諉

為了核實(shí)有關(guān)情況，記者先來(lái)到了祿口街道，一位要求匿名的官員告訴記者，該地塊的歸屬問(wèn)題，此前一直沒(méi)有定論，江寧和溧水的交界地情況很復(fù)雜，此前也聽(tīng)說(shuō)過(guò)一些情況，聽(tīng)說(shuō)是因?yàn)轲B(yǎng)殖合作社對(duì)下游水體和環(huán)境有污染，經(jīng)常被舉報(bào)，所以才導(dǎo)致被強(qiáng)拆，但隨即記者便提出，如果是環(huán)保問(wèn)題，應(yīng)該由環(huán)保部門(mén)處罰或者責(zé)令整頓，和城管局拆違并無(wú)關(guān)系，他對(duì)此未做回應(yīng)。

這位基層官員還表示，拆除該養(yǎng)殖合作社，是市委市政府的指令，祿口街道只是具體執(zhí)行，“當(dāng)時(shí)由楊書(shū)記牽頭領(lǐng)導(dǎo)小組決定的，目的是為了彼時(shí)即將召開(kāi)的青奧會(huì)做環(huán)境整治?！?/p>

然而，記者現(xiàn)場(chǎng)采訪時(shí)就注意到，該養(yǎng)殖合作社位于江寧和溧水交接的山地內(nèi)，位置極其偏僻，且溧水和江寧周邊還有多家養(yǎng)殖場(chǎng)，而被強(qiáng)拆的卻僅有楊和平的養(yǎng)殖合作社。

對(duì)于記者繼續(xù)提出的強(qiáng)拆是否合法，規(guī)劃認(rèn)定農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是否不妥等問(wèn)題，祿口街道宣傳辦公室一位焦姓的負(fù)責(zé)人表示，因?yàn)榇耸乱呀?jīng)過(guò)去多年，現(xiàn)在分管這部分的人員不了解情況，此前對(duì)情況比較了解的一位街道領(lǐng)導(dǎo)不在，無(wú)法接受采訪，建議記者去城管局了解情況。

而城管局的辦公室負(fù)責(zé)人則告訴記者，根據(jù)文件規(guī)定，城管部門(mén)只是配合街道工作，具體的認(rèn)定還有拆除工作都是由街道作出，城管部門(mén)一方面根據(jù)街道的認(rèn)定下發(fā)行政告知書(shū)，另一方面配合街道工作，但并非由城管主導(dǎo)，具體情況還是要到街道了解。

目前，有關(guān)養(yǎng)殖合作社的行政訴訟正在申訴過(guò)程中，本刊將繼續(xù)關(guān)注。