孫敏

摘要： 近年來，我國安全生產(chǎn)事件、環(huán)境污染事件、食品藥品安全事件等風(fēng)險事件屢有發(fā)生，一個重要原因在于監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的資源不足。第三方審核介入社會性規(guī)制領(lǐng)域不僅可以利用私人資源彌補政府資源不足，而且還可以充分發(fā)揮第三方審核的專業(yè)能力和優(yōu)勢，搜集龐大而復(fù)雜的規(guī)制信息，提高規(guī)制遵從率。但要實現(xiàn)這一目的，政府必須通過制定和實施有關(guān)審核者認(rèn)證、利益沖突回避、信息披露以及監(jiān)督機制等相關(guān)規(guī)則，承擔(dān)起“審核審核者”的職責(zé)，加強對第三方審核活動的規(guī)制。

關(guān)鍵詞： 社會性規(guī)制；規(guī)制失靈；第三方審核

中圖分類號：F20 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、問題的提出

近年來，安全生產(chǎn)事件、環(huán)境污染事件、食品藥品安全事件等各種風(fēng)險事件在我國頻頻上演，表明社會性規(guī)制（social regulation）常常失靈。社會性規(guī)制為何失靈？人們通常的解釋是規(guī)制機構(gòu)缺乏貫徹執(zhí)行法律制度的足夠能力，而其中最根本的問題又在于規(guī)制機構(gòu)沒有足夠的檢查員和資源來發(fā)現(xiàn)違法行為[1]。

第三方審核（third-party verification）的規(guī)制方法正好適應(yīng)社會性規(guī)制需求增加、而政府資源相對不足的現(xiàn)實境況，已被歐美發(fā)達(dá)國家引入氣候變化和食品安全規(guī)制框架，并不斷擴展到其他社會性規(guī)制領(lǐng)域。近年來，中國也試圖將第三方審核制度引入環(huán)境、食品等社會性規(guī)制領(lǐng)域。毋庸置疑，隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變步伐的加快，第三方審核將會越來越廣泛地、深入地介入社會性規(guī)制的各個領(lǐng)域。第三方審核的介入不僅可以使這些規(guī)制領(lǐng)域受益于更加可靠的信息，獲得更高的遵從率，而且能夠激發(fā)政府規(guī)制模式的創(chuàng)新，提高規(guī)制效率和質(zhì)量，進(jìn)而避免規(guī)制失靈。但與此同時，第三方審核介入社會性規(guī)制領(lǐng)域意味著某些公共職能的私有化，私人部門將在本屬于政府管理的領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，這將有可能引發(fā)人們對公共職能私有化可能危及公共目標(biāo)實現(xiàn)、甚至削弱國家治理能力的擔(dān)憂。

在我國的實踐中，由于第三方審核存在自身能力不強、獨立性較差以及缺乏第三方責(zé)任追究機制和實施成本較高等問題，該制度的實施效果不盡如人意。如何規(guī)制第三方審核機構(gòu)及其審核活動，形成良性的政府與第三方相互合作、相互制約的制度和行動體系是當(dāng)前急需思考的問題。

二、第三方審核介入社會性規(guī)制的正當(dāng)性和優(yōu)勢

“第三方”是指獨立于被規(guī)制者和政府之外的審核者或?qū)徍藱C構(gòu)①。相應(yīng)地，“第三方審核”是指政府依靠第三方來核實規(guī)制遵從情況的一種制度安排。在這種制度安排下，要求審核者或?qū)徍藱C構(gòu)與被規(guī)制者簽訂契約，對被規(guī)制者的規(guī)制遵從情況進(jìn)行評估，甚至代替政府直接監(jiān)督被規(guī)制者的遵從行為。審核機構(gòu)一般是政府認(rèn)可的公立認(rèn)證機構(gòu)，或者是獲得批準(zhǔn)或認(rèn)證的私人單位。

（一）第三方審核介入社會性規(guī)制的正當(dāng)性

社會性規(guī)制領(lǐng)域與公共物品密切相關(guān)，如健康、安全與環(huán)保，都具有較強的純公共物品屬性。由此，政府成為這些領(lǐng)域的主要規(guī)制者，但是這并不意味著政府是唯一的規(guī)制者。實際上，政府即便使用全部資源和精力，也不可能包攬所有規(guī)制工作，尤其是難以確保規(guī)制被執(zhí)行和遵從，這需要其他非政府組織或私人部門的配合與協(xié)助。公私伙伴關(guān)系或“公共治理”是政府與社會力量通過合作方式共同管理社會問題的一種制度安排[2]。選擇治理而非統(tǒng)治，目的就在于強調(diào)公共問題要依賴于與政府之外的第三方的廣泛合作[3]。盡管政府規(guī)制常被認(rèn)為是從規(guī)制者到被規(guī)制者自上而下的強制行為，但規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行過程通常都融入了公私伙伴關(guān)系。在發(fā)達(dá)國家，一些私人組織長期參與商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定[4]。這些私人制定的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為政府的依靠，并引入公共法律之中[5]。

第三方審核可以被簡單地看成公共部門與私人部門共同努力實現(xiàn)公共目標(biāo)諸多方式中的一種。在第三方審核制度框架下，第三方審核機構(gòu)（私人部門）代理政府機構(gòu)，履行檢查和判定規(guī)制遵從的職責(zé)。相應(yīng)地，政府機構(gòu)則擔(dān)任新的職責(zé)：協(xié)調(diào)和監(jiān)督這些私人部門。本質(zhì)上，第三方審核是一種公私伙伴關(guān)系治理模式，它對改進(jìn)社會規(guī)制績效帶有不容置疑的正當(dāng)性。

（二）第三方審核介入社會性規(guī)制的優(yōu)勢

我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種社會問題集中爆發(fā)，尤其是環(huán)境污染、食品藥品安全等社會問題非常突出，需要大量資源加以規(guī)制，僅僅依靠政府單槍匹馬、孤軍作戰(zhàn)，必然存在規(guī)制難點和規(guī)制盲區(qū)。第三方審核的規(guī)制方法正好可以利用其獨特優(yōu)勢，化解規(guī)制需求持續(xù)增加而政府資源相對不足的矛盾。

首先，第三方審核為全面遵從提供了一種路徑。傳統(tǒng)的政府規(guī)制主要是以威懾理論為基礎(chǔ)，假定被規(guī)制者在違規(guī)成本超過違規(guī)收益時會遵守法律。對于被規(guī)制者而言，違規(guī)成本是一種“期望成本”，即違規(guī)的被規(guī)制者并不會百分之百地承擔(dān)違規(guī)成本。因為缺乏人力、資源進(jìn)行足夠頻繁的檢查，規(guī)制檢查是零星的，通常幾個月甚至幾年才進(jìn)行一次，違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)的概率遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1，即便被發(fā)現(xiàn)，由于處罰不夠重，威懾力也會被削弱或完全失效，致使被規(guī)制者難以全面遵從。而第三方審核往往可以比政府開展更為頻繁、廣泛的檢查活動，覆蓋到所有被規(guī)制者的所有時段的遵從數(shù)據(jù)。當(dāng)被規(guī)制者意識到個人或團(tuán)體的行為無時無刻不受到局外人觀察和研究時，必然會主動改變其行為方式。

其次，第三方審核適應(yīng)新規(guī)制活動要求。隨著規(guī)制活動范圍日益延伸，需要的規(guī)制數(shù)據(jù)越來越復(fù)雜和龐大。例如，可能引起傷害的玩具、衣服、食品、藥品以及其他產(chǎn)品，現(xiàn)在都是由全球經(jīng)濟(jì)體生產(chǎn)的，對它們的規(guī)制，需要將規(guī)制活動延伸到國外，需要搜集有關(guān)產(chǎn)品制造國對產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境、工藝、標(biāo)準(zhǔn)等眾多信息，而政府規(guī)制者不可能擁有資源和權(quán)力搜集如此多的信息。第三方審核機構(gòu)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)通常覆蓋全球，非常有利于完成此項工作。同時，使用市場規(guī)制工具也需要更多的數(shù)據(jù)作支撐。例如，一項排污權(quán)交易制度需要完整地核算排放量，而規(guī)制機構(gòu)可能沒有能力完整地、準(zhǔn)確地核算排放量，但第三方審核機構(gòu)卻具備這方面的專業(yè)人才和能力。

最后，第三方審核轉(zhuǎn)嫁規(guī)制成本。在傳統(tǒng)的社會性規(guī)制里，規(guī)制機構(gòu)往往試圖通過管理費來轉(zhuǎn)移規(guī)制成本，即規(guī)制機構(gòu)向被規(guī)制者征收管理費，用于支付相關(guān)規(guī)制活動開支。更常見的形式是許可或許可證費用。盡管這一費用通常由政府規(guī)制機構(gòu)估算，但是它往往不能覆蓋規(guī)制機構(gòu)監(jiān)督和執(zhí)行規(guī)制所需的全部費用。被規(guī)制者也可能抵制過分索要此種費用。政治和行政因素也會妨礙此種費用更新到足夠支持規(guī)制活動的水平?？紤]到這些因素，目前規(guī)制成本的轉(zhuǎn)移通常以零星的、非制度化的方式進(jìn)行。而第三方審核則可以以連貫的、制度化的方式轉(zhuǎn)移相關(guān)規(guī)制成本。當(dāng)然，監(jiān)督第三方審核活動也需要政府資源，但第三方審核的制度安排能夠讓規(guī)制機構(gòu)將資源和精力集中在數(shù)量相對較小的審核機構(gòu)，而非龐大的被規(guī)制者。規(guī)制機構(gòu)可以建立審核的相關(guān)規(guī)則，并將執(zhí)行資源直接放在確保這些規(guī)則的遵守之上。

可見，第三方審核介入社會性規(guī)制有其自身獨特優(yōu)勢，社會性規(guī)制在國家與社會之間的權(quán)力分配應(yīng)遵從有利于規(guī)制效益的原則，通過合適的權(quán)力配置，實現(xiàn)社會性規(guī)制效益的最大化。

三、第三方審核介入社會性規(guī)制的困境

雖然第三方審核介入社會性規(guī)制有利于促進(jìn)社會性規(guī)制績效的改進(jìn)，但不可否認(rèn)的是，第三方審核介入我國社會性規(guī)制也面臨諸多現(xiàn)實問題的困擾。

（一）審核者能力問題

審核者的能力是審核質(zhì)量得以保障的關(guān)鍵因素。政府能把部分社會審核工作轉(zhuǎn)移給第三方審核機構(gòu)的前提是第三方審核者要比政府官員具備更多專業(yè)技能和更強的專業(yè)判斷，至少其業(yè)務(wù)能力可以堪比政府機構(gòu)行政人員的業(yè)務(wù)能力。發(fā)達(dá)國家通常通過設(shè)立各種準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，確保審核者具備相關(guān)專業(yè)技能和知識，例如對審核者實行認(rèn)證制度，對審核者申請人進(jìn)行必要的資格篩查，要求其滿足審核工作所需的學(xué)歷、工作經(jīng)驗等相關(guān)規(guī)定，并定期進(jìn)行再認(rèn)證；同時加強對審核者行為的日常監(jiān)督，對于表現(xiàn)不好的審核者，撤銷其認(rèn)證。

但是富有爭議的問題是，一般的會計師技能在何種程度上適用于社會性規(guī)制審核領(lǐng)域？雖然會計師認(rèn)為財務(wù)審計和環(huán)境審核都試圖核實標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則遵從與否，采用的方法和技術(shù)極其相似[6]，但是財務(wù)會計師通常缺乏環(huán)境科學(xué)、食品科學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，并且如果第三方審核被簡化為機械地使用像財務(wù)會計審計采用的那種核查表，那么就不能捕捉到被規(guī)制者真實的遵從情況。因為在采用核查表的審核方式中，審核者根據(jù)正式的核查表逐點進(jìn)行審核，這雖然有利于保證審核程序的標(biāo)準(zhǔn)化和一致性，但是它對不同部門和不同設(shè)備的特殊性關(guān)注度不夠。根據(jù)實際情況定制的、更加靈活的方式是基于風(fēng)險的審核，這種審核方法讓審計者判定哪種被審核的活動呈現(xiàn)出最大的失誤和欺詐風(fēng)險，然后將其主要精力集中在這些活動之上[7]。

除了審核專業(yè)技能缺乏外，我國審核者的能力不足還表現(xiàn)在審核機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量管理體系不準(zhǔn)確、審核人員的責(zé)任心不強，導(dǎo)致審核者通常不履行必要的現(xiàn)場檢查程序，審核過程短暫、草率，以至于無法識別某些類型的嚴(yán)重違規(guī)。例如，在有機蔬菜認(rèn)證過程中，一些認(rèn)證機構(gòu)缺乏專業(yè)技術(shù)人員，沒有能力對申證企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場檢查，導(dǎo)致某些獲證企業(yè)根本就不具備其所申報的生產(chǎn)基地或申報的生產(chǎn)基地不符合有機農(nóng)業(yè)操作規(guī)范。

（二）審核者獨立性問題

獨立性是審核者客觀評價被規(guī)制者遵從情況的重要保證。盡管要求第三方審核者屬于被審核者的外部單位確實可以保證審核者在形式上獨立于被審核者，但形式上的獨立并不必然保證客觀上的獨立。由于審核費用由接受審核的企業(yè)承擔(dān)，被審核企業(yè)實際上是審核機構(gòu)賴以生存和發(fā)展的客戶資源，極易影響審核機構(gòu)的行為。尋求正面審核報告的企業(yè)有動機向?qū)徍苏咛峁└鞣N形式的收益。而且，在一個競爭性的審核服務(wù)市場，企業(yè)有極大的機會尋找一個維護(hù)其利益的審核者，向其施壓，迫使它們給出有利于企業(yè)利益的審核結(jié)果。目前，我國的審核行業(yè)競爭非常激烈，有數(shù)量眾多的外資審核機構(gòu)與本土審核機構(gòu)。外資審核機構(gòu)一般歷史悠久、聲譽良好，在競爭中具有較大優(yōu)勢。而本土審核機構(gòu)通常成立時間短、規(guī)模小、影響力有限，很難獲得市場認(rèn)可，為獲得市場，不惜迎合被審核企業(yè)的“違規(guī)服務(wù)”需求。在某些情況下，審核機構(gòu)急切服務(wù)于它們的客戶，幫助其進(jìn)行“遵從創(chuàng)新”，尋找形式上遵守規(guī)則的方法。我國在第三方環(huán)境審核方面頻頻出現(xiàn)的第三方機構(gòu)幫助企業(yè)修改在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的現(xiàn)象就是佐證。

當(dāng)審核機構(gòu)為其客戶提供額外的非審核業(yè)務(wù)，如咨詢、培訓(xùn)服務(wù)時，審核獨立性問題就更加嚴(yán)重。作為這些服務(wù)的提供者，審核機構(gòu)更可能把自身利益與客戶利益等同起來。因為如果客戶對審核者給出的規(guī)制遵從審核結(jié)果不滿意，它失去的可能就不僅僅是審核業(yè)務(wù)，還有其他業(yè)務(wù)。除非嚴(yán)格禁止，否則審核者就可能從其客戶那里尋求非審核業(yè)務(wù)，導(dǎo)致利益沖突。

（三）審核者問責(zé)問題

問責(zé)是伙伴關(guān)系治理模式中的一個關(guān)鍵問題。Schedler（1999）把問責(zé)定義為參與者應(yīng)負(fù)責(zé)任和受到制裁的程度[8]。在傳統(tǒng)的社會性規(guī)制里，規(guī)制機構(gòu)官員以各種方式承擔(dān)責(zé)任和接受制裁，如司法訴訟要求他們負(fù)法律責(zé)任，繼任、升遷或引咎辭職要求他們負(fù)政治責(zé)任。此外，行政法還引入一些非正式機制，要求政府官員承擔(dān)更多責(zé)任，如行政訴訟程序等。但是，這些在傳統(tǒng)社會性規(guī)制中行之有效的問責(zé)機制，卻不太適用于公私伙伴關(guān)系治理模式。因為即便公共部門仍然以同樣的方式擔(dān)責(zé)，但由于伙伴關(guān)系治理模式產(chǎn)生多元權(quán)力節(jié)點，在辨別哪個部門應(yīng)對特定領(lǐng)域的決策或行動負(fù)責(zé)時非常困難，導(dǎo)致私人部門不會受到同等的限制或約束。

（四）審核成本效益問題

盡管第三方審核可能會把政府承擔(dān)的部分規(guī)制成本轉(zhuǎn)嫁給被規(guī)制者，但是政府機構(gòu)仍然會承擔(dān)各種各樣的成本，尤其是監(jiān)督第三方審核會產(chǎn)生巨大的成本。更為關(guān)鍵的問題在于私人規(guī)制檢查服務(wù)的成本往往非常之高，可能給被規(guī)制企業(yè)帶來過重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。尤其是這些施加給被規(guī)制者的額外成本會潛在地、不成比例地影響著小企業(yè)，因為小企業(yè)通常沒有大企業(yè)那么多的資源來回應(yīng)第三方審核要求。例如，在第三方審核的自愿標(biāo)識計劃中，小型農(nóng)戶可能認(rèn)為進(jìn)行有機認(rèn)證太貴，而不愿意參與認(rèn)證。對此，Gardner（2003）提出建立小企業(yè)第三方審核費用補助機制[9]，但這又反過來增加了政府的成本。因而，第三方審核可能不具有成本效益。規(guī)制的成本效益是指政府機構(gòu)和被規(guī)制者以最低的成本產(chǎn)生一個給定水平的收益，或者期望的規(guī)制結(jié)果。政府職能私有化的合理性通常都是以成本效益為基準(zhǔn)，然而第三方審核似乎并不比傳統(tǒng)的社會性規(guī)制方式更具有成本效益優(yōu)勢。事實上，第三方審核可能比政府官員檢查和判斷遵從的成本更高。但是，如果第三方審核比政府規(guī)制產(chǎn)生一個更高水平的收益，并且這些收益也是社會所期望的，那么它就是具有成本效益的。

四、對第三方審核者及其活動的規(guī)制

（一）強化準(zhǔn)入規(guī)制，增強審核者的能力

為了保證審核者具備能力審核被規(guī)制者活動的合規(guī)性，歐美國家一般采用認(rèn)證制度實施準(zhǔn)入規(guī)制，即對申請成為審核者的資格進(jìn)行評估，包括評估審核人員的教育背景、專業(yè)知識、相關(guān)工作經(jīng)驗以及審核機構(gòu)的技術(shù)人員、資金規(guī)模等相關(guān)因素，直接回應(yīng)審核者能力不足的問題。實施認(rèn)證制度的關(guān)鍵是確定由誰來認(rèn)證審核者?？梢杂烧畽C構(gòu)直接認(rèn)證，也可以由政府機構(gòu)批準(zhǔn)或認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)認(rèn)證。我國通常由相關(guān)政府部門直接批準(zhǔn)，例如，有關(guān)有機產(chǎn)品認(rèn)證機構(gòu)②的要求規(guī)定，認(rèn)證機構(gòu)必須獲得國家認(rèn)監(jiān)委的批準(zhǔn)；第三方節(jié)能量審核機構(gòu)由財政部、國家發(fā)展改革委審批。但是，由于審批程序不公開、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不明確、相關(guān)信息不透明以及存在權(quán)錢交易、后續(xù)監(jiān)督不力等問題，導(dǎo)致第三方審核行業(yè)魚龍混雜、良莠不齊，一些審核機構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足，審核人員業(yè)務(wù)能力較差，無法勝任審核任務(wù)。根據(jù)我國認(rèn)證領(lǐng)域的實際情況，規(guī)制機構(gòu)應(yīng)制定更嚴(yán)格的認(rèn)證人員和認(rèn)證機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，把認(rèn)證審核者的業(yè)務(wù)外包給專業(yè)的私人機構(gòu)。規(guī)制機構(gòu)則負(fù)責(zé)制定審核者和審核機構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、以及關(guān)鍵審核領(lǐng)域的審核標(biāo)準(zhǔn)和審核程序，并負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和程序的執(zhí)行到位，監(jiān)督認(rèn)證機構(gòu)和審核者的公正性和客觀性。在需要政府直接審批的領(lǐng)域，政府應(yīng)及時公開相關(guān)審批信息，接受公眾監(jiān)督。

（二）制定利益沖突規(guī)避制度，確保審核者的獨立性

利益沖突是妨礙審核者進(jìn)行客觀審核的主要因素，引入第三方審核必須制定利益沖突回避制度以確保審核者的獨立性?？梢越梃b美國加州空氣資源委員會的成功做法：一是要求審核者在審核前提交一份潛在利益沖突的自我評價表，披露審核機構(gòu)和審核小組中每一位成員此前向被規(guī)制者提供的任何服務(wù)的性質(zhì)，以及任何其他潛在地涉及過去、現(xiàn)在或未來的真實關(guān)系。二是禁止審核者在審核期間向被審核者提供諸如咨詢等非審核服務(wù)，只能提供審查遵從信息的服務(wù)。并明令禁止審核者至少5年之內(nèi)不得進(jìn)入他們曾經(jīng)審核的企業(yè)工作。三是制定審核者強制輪流規(guī)則，要求審核機構(gòu)與被審核企業(yè)簽訂的契約期限應(yīng)該是有限的，合同到期之后，禁止續(xù)聘同一家審核機構(gòu)，以避免長期業(yè)務(wù)關(guān)系引起的利益沖突。但同時應(yīng)要求審核機構(gòu)與被審核企業(yè)簽訂的契約應(yīng)該是固定的，在契約執(zhí)行期限內(nèi)不得被終止，合約條款不得更改，以避免出現(xiàn)被規(guī)制者對審核者的審核結(jié)果不滿意而隨意解聘審核者的事情發(fā)生。

（三）制定報告和信息披露規(guī)則，加強公眾監(jiān)督和政府執(zhí)法

如何問責(zé)第三方審核機構(gòu)，必須超越傳統(tǒng)方式。Freeman（2003）認(rèn)為問責(zé)不僅應(yīng)考慮來自立法機關(guān)、執(zhí)法機構(gòu)和法院自上而下的監(jiān)督，還應(yīng)考慮其他參與者（如公眾）的監(jiān)督[10]。這就需要精心設(shè)計報告和信息披露規(guī)則，加強公眾監(jiān)督和政府執(zhí)法。首先，要求審核機構(gòu)提交審核過程的書面報告，報告內(nèi)容包括潛在利益沖突自我評價、審核的具體時間安排、具體的審核內(nèi)容、審核決策以及支持審核決策的相關(guān)信息等所有內(nèi)容；相應(yīng)地要求認(rèn)證機構(gòu)做好有關(guān)審核者認(rèn)證資質(zhì)、人員、資金、誠信等方面的報告，并要求這些報告內(nèi)容以數(shù)字格式提交，實時在線發(fā)布，生成面向公眾的在線實時報告。其次，要求規(guī)制機構(gòu)可以不定期地抽查審核者活動，審查審核報告、抽樣計劃以及審核者的現(xiàn)場報告，驗證審核者的審核結(jié)果是否嚴(yán)格、屬實，確保審核機構(gòu)為政府和公眾負(fù)責(zé)；規(guī)制機構(gòu)也可以把某些方面的監(jiān)督權(quán)委托給認(rèn)證機構(gòu)，要求認(rèn)證機構(gòu)必須對獲其認(rèn)證的審核機構(gòu)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。例如，美國國家環(huán)保局要求對產(chǎn)品進(jìn)行能源之星標(biāo)識認(rèn)證的認(rèn)證機構(gòu)，必須每年對其認(rèn)證產(chǎn)品的至少10%進(jìn)行檢測，以確保它們持續(xù)滿足標(biāo)準(zhǔn)[11]。相應(yīng)地，為了接受規(guī)制機構(gòu)的監(jiān)督，認(rèn)證機構(gòu)還必須做好報告和記錄，允許規(guī)制機構(gòu)自主審查認(rèn)證和審核活動。政府監(jiān)督的重心應(yīng)該放在可能的創(chuàng)造性遵從方面，努力識別和封鎖認(rèn)證、審核程序中存在的任何漏洞。政府機構(gòu)應(yīng)保留獨立的執(zhí)法權(quán)，在必要時實施強制制裁來應(yīng)對違規(guī)行為。原則上，傳統(tǒng)社會規(guī)制采用的執(zhí)法策略和工具，也適用于第三方審核制度。例如，政府應(yīng)增加對違規(guī)審核機構(gòu)和認(rèn)證機構(gòu)的罰款或其他制裁權(quán)力。美國針對虛假陳述的第三方認(rèn)證機構(gòu)或認(rèn)證人員，可以處以罰金，可以撤銷資質(zhì)，甚至處以5年以下監(jiān)禁的刑罰[12]。

（四）促進(jìn)審核行業(yè)有序競爭，降低審核服務(wù)成本

第三方審核不可能在所有的社會性規(guī)制中都體現(xiàn)出成本效益的優(yōu)勢。在政府不具備搜集規(guī)制制度運行所需的遵從信息的領(lǐng)域，第三方審核帶來的收益可能會超過其耗費的成本，具有成本效益優(yōu)勢，如進(jìn)口食品、溫室氣體等新規(guī)制領(lǐng)域，以及諸如水污染、工人健康和安全的傳統(tǒng)規(guī)制領(lǐng)域。一旦決定引入第三方審核的規(guī)制方式，就需考慮降低其成本的方法和途徑。降低成本的一個重要因素是促進(jìn)審核服務(wù)市場的有序競爭。一方面，要以法律和制度的形式，擴展第三方審核服務(wù)范圍，給審核者創(chuàng)造足夠吸引力的市場機會，鼓勵私人部門開展第三方審核服務(wù)；另一方面，要加強制度、法規(guī)建設(shè)，以法律、制度加強對第三方審核行業(yè)的管理，形成健康、有序的行業(yè)競爭秩序。在保證審核質(zhì)量的前提下，讓被規(guī)制者以合理的成本獲得審核服務(wù)。

五、結(jié)語

當(dāng)前，我國處于各種社會矛盾集中爆發(fā)的轉(zhuǎn)型期，大量公共事務(wù)讓政府部門應(yīng)接不暇，而由行政權(quán)力去從事專業(yè)性較強的事務(wù)，又不能使社會資源得到最優(yōu)配置。在此背景下，政府可以充分利用私人資源，通過行政契約將部分職能，尤其是規(guī)制審查和監(jiān)督等職能外包給第三方審核機構(gòu)，發(fā)揮第三方審核的專業(yè)能力和優(yōu)勢，提高規(guī)制遵從率，保護(hù)和促進(jìn)社會公共目標(biāo)。但需認(rèn)識到，盡管我國已經(jīng)在部分社會性規(guī)制領(lǐng)域引入第三方審核制度，但規(guī)范管理第三方審核活動還需要一個很長的過程，需要建立明確且可行的政府規(guī)則，包括審核者認(rèn)證規(guī)則、審核利益沖突規(guī)則、審核信息報告和披露規(guī)則、審核成本效益規(guī)則，以促進(jìn)第三方審核制度體系的健康有序發(fā)展，進(jìn)而改進(jìn)社會性規(guī)制效率和效果。

注釋：

① 在現(xiàn)有的規(guī)制文獻(xiàn)中，“審核機構(gòu)”通常指一家公司或一個組織，而審核者則指一個人。本文對此不加區(qū)分，交替使用這兩個術(shù)語。

② 認(rèn)證機構(gòu)在對被認(rèn)證單位進(jìn)行認(rèn)證的過程中，需要對認(rèn)證企業(yè)的各種材料、數(shù)據(jù)、活動、產(chǎn)品進(jìn)行審查，包括現(xiàn)場檢查，確保符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。因此，認(rèn)證制度實質(zhì)上是第三方審核的一種具體形式。

參考文獻(xiàn)：

[1] Clifford Rechtschaffen. Enforcing the Clean Water Act in the Twenty-First Century： Harnessing the Power of the Public Spotlight[J].Alabama Law Review，2004，55（3）：76-775.

[2] Orly Lobel. The Renew Deal： The Fall of Regulation and the Rise of Governance in Contemporary Legal Thought[J].Minnesota Law Review，2004，89（12）：44-343.

[3] Lester M. Salamon. The New Governance and the Tools of Public Action： An Introduction，in The Tools of Government[J].Fordham URB.L.J.，2000，28（5）：1611.

[4] Ross E. Cheit. Setting Safety Standards： Regulation in the Public and Private Sectors[M].California： University of California Press，1990：5-6.

[5] Jody Freeman.The Private Role in Public Governance[J].N.Y.U. Law Review，2000，75（6）：40-639.

[6] Michael Power. Expertise and the Construction of Relevance： Accountants and Environmental Audit[J].Accounting，Organizations and Society，1997，22（2）：134.

[7] Philippe De Moor and Ignace De Beelde. Environmental Auditing and the Role of the Accountancy Profession： A Literature Review[J].Environ Manage，2005，36（2）：205，207.

[8] Andreas Schedler. Conceptualizing Accountability，in The Self-Restraining State： Power and Accountability in New Democracies，Andreas Schedler et al.eds.，Lynne Rienner Publishers，1999：13-14.

[9] Allison F. Gardner，Beyond Compliance： Regulatory Incentives to Implement Environmental Management Systems，N.Y.U. Envtl. L.J.，2003，11：701-702.

[10] Jody Freeman. Extending Public Law Norms through Privatization[J].Harvard Law Review，2003，116（3）：1327.

[11] Lesley K. McAllister. Regulation by Third-party Verification[J].Boston College Law Review，2012，53（1）：61.

[12] 蘇苗罕.美國食品安全監(jiān)管的第三方審核機制研究[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2012（3）：22.

Third-Party Verification Getting Involved in Social Regulation： Predicament

and Regulation

SUN Min

（City Affair Research Center，The Party School of Dalian City，Dalian 116013，China ）

Abstract： In recent years， safety production event， environmental pollution event， drug and food safety event and other risk events frequently occur. One important reason is that governments lack resources to monitor and detect noncompliance. Third-party verification gets involved in social regulation， which not only makes up the lack of government resources， but also makes full use of the third-party verification professional ability and advantage to collect enormous and complex information to enhance regulatory compliance. To achieve this end， government must assume the role of “auditing the auditors” and strengthen the regulation of third-party verifications activities through making and enforcing rules that accredit verifier， perform verifications，information disclosure and government oversight， and so on.

Key words： social regulation；regulation failure；third-party verifications

（責(zé)任編輯：張曦）