摘要：上海金橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（原上海金橋出口加工區(qū)）經(jīng)過20多年的發(fā)展，迫切需要從出口加工區(qū)為主的開發(fā)區(qū)向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)型過程中，遇到了規(guī)劃和土地政策的瓶頸。通過開發(fā)區(qū)地鐵板塊由二轉(zhuǎn)三的具體案例，來探討和研究工業(yè)區(qū)二次開發(fā)的土地利用政策創(chuàng)新，也為其他同類型項目的轉(zhuǎn)型開發(fā)提供實施路徑。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型，二次開發(fā)，金橋

中圖分類號：F127 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）05-0051-58 收稿日期：2016-04-10

1 研究概況

1.1 宏觀背景

隨著城市的不斷發(fā)展和整體進步，上海面臨著新的國際國內(nèi)形勢，同時也受到了來自城市功能轉(zhuǎn)型、人口持續(xù)增長和資源環(huán)境約束的多重壓力。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，一方面，隨著世界產(chǎn)業(yè)分工體系的變化，中國制造業(yè)正在越來越深刻、越來越廣泛地融入國際分工體系之中，世界產(chǎn)業(yè)的信息化、全球化、環(huán)?；厔輰χ袊a(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了越來越廣泛和深刻的影響，那就必須探索新型工業(yè)化的道路；另一方面，上海由第二、三產(chǎn)業(yè)共同推動經(jīng)濟增長的局面逐步開始步入服務(wù)經(jīng)濟主導(dǎo)的發(fā)展階段，但上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能級與國際大都市發(fā)展目標仍不適應(yīng)，先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力有待提高，產(chǎn)業(yè)用地偏大、布局分散、效率低下。

而我國城市工業(yè)用地的低成本快速擴張，不僅造成了國有土地資產(chǎn)收益的流失，而且導(dǎo)致我國城市工業(yè)用地的產(chǎn)出效率遠低于發(fā)達國家水平。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的工業(yè)園區(qū)逐漸形成規(guī)模，當?shù)胤秸_始著力培育產(chǎn)業(yè)集群，提高土地的產(chǎn)出率，增強園區(qū)的綜合競爭實力時，卻發(fā)現(xiàn)這些園區(qū)的土地經(jīng)過長時期的低成本擴張，可供使用的增量土地已所剩無幾。

上海正處于城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，存量工業(yè)用地是城市轉(zhuǎn)型的重要方面。為了能夠更好地盤活存量工業(yè)用地，促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，應(yīng)積極探索工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的可行方案。

金橋開發(fā)區(qū)原來是以出口加工區(qū)為主的開發(fā)區(qū)，近年來轉(zhuǎn)型升級的步伐加快，提出在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中要實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”：從單純的制造業(yè)向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)并行轉(zhuǎn)變；從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變；從外資為主向內(nèi)外資并舉轉(zhuǎn)變；從出口為主向國內(nèi)市場為主、國際市場為輔轉(zhuǎn)變；從擴張性、粗放型向資源集約利用轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的要求，金橋開發(fā)區(qū)建設(shè)了4個生產(chǎn)性服務(wù)園區(qū)，總建筑面積約150萬平方米。這些原工業(yè)用地迫切需要進行轉(zhuǎn)型，從二產(chǎn)轉(zhuǎn)向2.5產(chǎn)業(yè)或從二產(chǎn)轉(zhuǎn)到三產(chǎn)。

1.2 政策背景

2014年3月，上海市規(guī)劃和國土資源局制定的《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（施行）》經(jīng)市政府批準同意，并以滬府辦〔2014〕25號文（以下簡稱25號文）下發(fā)執(zhí)行。

文中要求規(guī)范并盤活本市存量工業(yè)用地，以提高土地利用質(zhì)量和效益為目標，全面實施“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的基本策略，充分挖掘存量建設(shè)用地資源，完善城市功能，優(yōu)化城市空間，提升城市品質(zhì)，提高土地集約利用水平。

25號文允許部分零星工業(yè)用地進行轉(zhuǎn)型升級，但明確了相關(guān)要求，必須要經(jīng)過評估、政府集體決策、簽訂補充出讓合同補繳土地出讓金后方可進行開發(fā)。比如“應(yīng)向政府無償提供不少于10%比例的建設(shè)用地用于公益性設(shè)施、公共綠化等建設(shè)”，“對轉(zhuǎn)型為商務(wù)辦公用地的，開發(fā)單位須持有60%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)”等。

1.3 研究范圍

根據(jù)項目情況，適當擴大轉(zhuǎn)型規(guī)劃研究范圍至金橋現(xiàn)代服務(wù)園（Ⅱ期）范圍，即東起東陸路，西至金港路、金豫路，南起新金橋路、金湘路，北至金海路，包括金橋出口加工區(qū)的3#、5#、6#、8#地塊。用地以周邊道路中心線和河道中心線為界，總用地面積約為52.54公頃。

轉(zhuǎn)型地塊為金橋開發(fā)區(qū)地鐵板塊，四至范圍為東至東陸路，西至國際紙業(yè)項目邊界，北至金海路，南至金皖路、金滬路，用地面積約為2.72公頃。項目基本面情況符合25號文中關(guān)于零星工業(yè)用地的門檻要求，現(xiàn)對該地塊進行轉(zhuǎn)型規(guī)劃研究，以推動項目通過存量補地價形式獲得土地并進而實施建設(shè)（見圖1）。

1.4 研究思路

本次規(guī)劃研究在現(xiàn)狀地塊情況分析的基礎(chǔ)上，主要針對權(quán)屬關(guān)系、用地情況、現(xiàn)狀交通等，對本次金橋開發(fā)區(qū)地鐵板塊轉(zhuǎn)型意向進行科學(xué)分析，論證轉(zhuǎn)型的必要性和可行性（見圖2）。

2 區(qū)域發(fā)展訴求

根據(jù)《上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編（2011-2020）》，浦東新區(qū)劃分為浦東主城區(qū)、南匯新城和中部城鎮(zhèn)群三大地帶，形成10個綜合片區(qū)（見圖3）。其中，金橋出口加工區(qū)（上海金橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）位于以外環(huán)以內(nèi)的中心城為主體的浦東主城區(qū)，張橋-金橋綜合片區(qū)。

張橋-金橋綜合片區(qū)的功能定位是“國際一流科技園區(qū)和高新技術(shù)轉(zhuǎn)化輻射基地、國際頂端的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚示范區(qū)、創(chuàng)新人才集聚的綜合生活基地”。發(fā)展策略是“重點推進張江高科技園區(qū)創(chuàng)新和金橋出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型，形成科技孵化創(chuàng)業(yè)的服務(wù)承載區(qū)，引導(dǎo)國際制造企業(yè)向商務(wù)、管理、研發(fā)轉(zhuǎn)型。適時推進濱江地區(qū)的城市更新”（見圖4）。

金橋出口加工區(qū)（上海金橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）位于上海市浦東新區(qū)中部，西連陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，北靠外高橋保稅區(qū)，南接張江高科技園區(qū)（見圖5）。距虹橋國際機場25公里、浦東國際機場30公里、外高橋港區(qū)9公里。功能區(qū)用地規(guī)模27.38平方公里，其中北區(qū)19.94平方公里，南區(qū)4.61平方公里。

上海金橋出口加工區(qū)于1990年成立，經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前已形成電子信息整機及配套件制造業(yè)、生物醫(yī)藥及食品制造業(yè)、汽車及零部件制造業(yè)和家用電器及配套件制造等支柱產(chǎn)業(yè)，成為國內(nèi)外大公司的現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)基地。

金橋出口加工區(qū)規(guī)劃分北區(qū)和南區(qū)。

北區(qū)主要分為東、西兩個板塊：西部為金橋國際社區(qū)，是低密度、生態(tài)型、配套設(shè)施齊全、適合國際人士生活的高標準國際社區(qū)；東部主要為新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)和現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)園區(qū)。

南區(qū)為工業(yè)區(qū)和海關(guān)監(jiān)管區(qū)，重點發(fā)展面向出口的零部件加工、利用國內(nèi)元器件組裝出口及來料加工的整機工業(yè)。

目前全市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸從工業(yè)和服務(wù)業(yè)“雙核帶動”發(fā)展為服務(wù)業(yè)為主，創(chuàng)新發(fā)展成為未來上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要目標。金橋出口加工區(qū)也面臨著從“金橋制造”到“金橋創(chuàng)造”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，進一步實施園區(qū)空間創(chuàng)新策略，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，依據(jù)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，以市場為導(dǎo)向，創(chuàng)造包括科技研發(fā)、創(chuàng)意設(shè)計、現(xiàn)代物流、金融保險、商務(wù)中介等內(nèi)容，具有知識型、高附加值、服務(wù)范圍廣、增值潛力大為特點的功能完善、配套齊全、用地集約、環(huán)境一流的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，滿足發(fā)展研發(fā)、營運中心等高端產(chǎn)業(yè)的要求，并與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)互補，促進地區(qū)的整體發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

3 地區(qū)發(fā)展需求

金橋現(xiàn)代服務(wù)園（Ⅱ期）位于金橋技術(shù)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（北區(qū)）的中心位置，這使得服務(wù)園空間成本最低，服務(wù)半徑最大，并能夠?qū)φ麄€金橋開發(fā)區(qū)實現(xiàn)最有效的功能輻射。尤其是在制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融和發(fā)展的大趨勢下，其優(yōu)勢顯得更為明顯。

服務(wù)園道路交通條件十分便利，楊高路、金海路、申江路三條城市主干道在這里交匯，使得園區(qū)與陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、曹路大學(xué)園區(qū)、外高橋保稅區(qū)、張江高科技園區(qū)連通便捷。規(guī)劃中的軌道交通9號線（R4線）及金橋東路站點的設(shè)置，進一步大幅提升了園區(qū)的交通優(yōu)勢和土地經(jīng)濟效益。

服務(wù)園北側(cè)緊鄰金橋集鎮(zhèn)，具有生活配套需求。同時，金橋開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀商辦設(shè)施主要集中在金橋路以西，相對于整個工業(yè)區(qū)來說，位置相對較偏，影響了公共設(shè)施的有效輻射范圍，而且發(fā)展余地不足，不能適應(yīng)未來發(fā)展的需要。金橋現(xiàn)代服務(wù)園（Ⅱ期）的位置可以很好地服務(wù)于工業(yè)區(qū)東部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并提供一部分餐飲、生活服務(wù)等商業(yè)設(shè)施，有力支撐金橋開發(fā)區(qū)未來的整體轉(zhuǎn)型需求（見圖6）。

由此，服務(wù)園定位為公共設(shè)施與居住配套相結(jié)合的核心功能區(qū)，并且通過東側(cè)的曹家溝及兩側(cè)的綠化帶為園區(qū)提供良好的外部生態(tài)景觀環(huán)境。

4 現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢

4.1 國際現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)已成為發(fā)達國家和地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的第一產(chǎn)業(yè)

世界發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)近20年來呈現(xiàn)從“工業(yè)型經(jīng)濟”向“服務(wù)型經(jīng)濟”轉(zhuǎn)移的總趨勢。以2002年為例，美國服務(wù)業(yè)增加值占美國GDP的比重為78%，歐盟為70%，中國香港為87%，上海為51%；同期美國商業(yè)服務(wù)出口占商品出口的比重為39%，英國為44%；同期英國的服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的77%，法國為73%，澳大利亞為75%。新加坡在上世紀80年代之前產(chǎn)業(yè)還是以出口導(dǎo)向型為主，80年代之后逐漸向多元化和知識型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，現(xiàn)階段主要是鼓勵創(chuàng)新與企業(yè)家精神，這也是與新加坡特定地理位置和條件相適應(yīng)的，到2004年，原本作為新加坡主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)在GDP中占的比例約33%，而服務(wù)業(yè)所占比例約50%，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)今后10年仍然是新加坡經(jīng)濟發(fā)展雙引擎，制造業(yè)在今后10年年GDP貢獻率在20%-25%，服務(wù)業(yè)所占比重還會提升。從以上數(shù)據(jù)可以看出現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展趨勢和重要性。

國際現(xiàn)代服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，是在制造業(yè)發(fā)展全球分散化和相對成熟以后發(fā)展起來的。服務(wù)業(yè)正在成為一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動力，成為經(jīng)濟發(fā)展的主要利潤來源。進入新世紀，商務(wù)、信息、金融和創(chuàng)意正成為國際現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)中發(fā)展最快的領(lǐng)域。

4.2 全球現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)中低端加速向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移

發(fā)達國家向低收入國家轉(zhuǎn)移服務(wù)業(yè)工作崗位的速度近年來明顯加快，轉(zhuǎn)移的主要內(nèi)容集中在低附加值領(lǐng)域，如后勤、財務(wù)、尋呼、經(jīng)管、財務(wù)分析、辦公支持和售后服務(wù)等。國際服務(wù)貿(mào)易增長強勁，服務(wù)外包成為大企業(yè)經(jīng)營的主流形式。

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增長的速度和發(fā)展的規(guī)模在發(fā)達國家已經(jīng)超越生活性服務(wù)業(yè)，相當一大部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)隨著跨國公司全球競爭戰(zhàn)略的調(diào)整，逐步進入到發(fā)展中國家，使生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)成為全球投資的方向與熱點，科技和產(chǎn)品的研發(fā)功能輸出是當前的重要特點。

4.3 上海和浦東正成為中國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)高地

上海城市“四個中心”的功能定位，使上海城市國際競爭能力和國際化水平的提高主要取決于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的服務(wù)業(yè)比重。

隨著長江三角洲資本流動的加劇和國際資本向長三角的轉(zhuǎn)移，以跨國公司區(qū)域總部為特征的營運中心、投資中心、市場中心、研發(fā)中心、技術(shù)中心等集聚上海，生產(chǎn)基地移往長三角的分工格局正在形成。上海服務(wù)業(yè)GDP比重2005年重新超過51%，標志著上海服務(wù)業(yè)及其生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)模重新走向快速通道。上?！笆晃濉苯?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中已經(jīng)明確提出將建立20個現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

以金融中心集聚功能深化為重要特點的上海浦東新區(qū)現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)已有了長足的發(fā)展?！?+4+4”（金融+現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、商業(yè)貿(mào)易、會展旅游+文化服務(wù)、房地產(chǎn)、專業(yè)中介、教衛(wèi)體）的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展格局露出端倪。

4.4 現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)服務(wù)園區(qū)一期成功開發(fā)標志著金橋開發(fā)區(qū)將出現(xiàn)第三功能板塊

金橋先進制造業(yè)功能和國際社區(qū)居住功能通過多年開發(fā)不但定型，而且成為上海市的領(lǐng)先功能區(qū)域。金橋OFFICE PARK的成功開發(fā)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，已經(jīng)為金橋出現(xiàn)生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)功能板塊提供了基礎(chǔ)條件。

金橋開發(fā)區(qū)由先進制造業(yè)基地走向先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)并舉的大格局已成趨勢，金橋開發(fā)區(qū)由單一功能的工業(yè)區(qū)向綜合功能的產(chǎn)業(yè)城區(qū)轉(zhuǎn)型已見清晰。

需要特別指出的是，金橋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是圍繞著先進制造業(yè)的發(fā)展而發(fā)展的，其現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的主要構(gòu)成是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

5 補地價方案及途徑

5.1 轉(zhuǎn)型條件

5.1.1 符合發(fā)展要求

通過對地塊現(xiàn)狀和規(guī)劃的梳理，金橋開發(fā)區(qū)地鐵板塊從工業(yè)用地轉(zhuǎn)型成為商業(yè)、辦公類綜合用地不僅符合現(xiàn)有規(guī)劃對該地塊的要求，同時可以為整個服務(wù)園的轉(zhuǎn)型升級提供有效的支撐，是符合片區(qū)發(fā)展的整體發(fā)展利益的。

5.1.2 符合政策要求

地鐵板塊項目屬盤活存量工業(yè)用地中零星用地轉(zhuǎn)型類。

對于零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，25號文中要求應(yīng)滿足以下條件，根據(jù)年度計劃，經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)工作會議集體決策同意后，由原土地權(quán)利人采取存量補地價的方式，按照規(guī)劃用途開發(fā)：（1）規(guī)劃用途為非住宅類的經(jīng)營性用地；（2）未納入舊城改造范圍的；（3）權(quán)利主體單一且周邊無規(guī)劃開發(fā)建設(shè)用地，具備獨立開發(fā)條件的；（4）擬轉(zhuǎn)型發(fā)展的項目，經(jīng)區(qū)縣政府相關(guān)部門評估，具有明確的產(chǎn)業(yè)和功能，并滿足投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保、本地就業(yè)等相關(guān)準入標準。

同時，25號文還要求，轉(zhuǎn)型地塊的開發(fā)主體在轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)向政府無償提供不少于10%比例的建設(shè)用地用于公益性設(shè)施、公共綠地等建設(shè)，具體空間由各區(qū)縣政府按照規(guī)劃，結(jié)合實際情況確定。同時，對轉(zhuǎn)型為商務(wù)辦公用地的，開發(fā)單位須持有60%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)。

5.2 實施途徑

第一，根據(jù)具體的轉(zhuǎn)型地塊，由政府部門編制相關(guān)的轉(zhuǎn)型規(guī)劃。

第二，項目實施單位向規(guī)劃土地管理部門申請補繳土地出讓款。規(guī)劃土地管理部門根據(jù)25號文的相關(guān)規(guī)定，區(qū)縣規(guī)劃土地部門通過委托土地評估機構(gòu)，按照批準時點進行市場評估，經(jīng)區(qū)縣政府集體決策后，由單一主體或聯(lián)合開發(fā)提，按照新土地使用條件下土地使用權(quán)價格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權(quán)價格的差額，補繳出讓價款，并按照規(guī)劃用途取得新的建設(shè)用地使用權(quán)。

第三，應(yīng)根據(jù)上海城市房地產(chǎn)評估有限公司的評估結(jié)果與規(guī)土部門簽訂土地出讓合同的補充合同，并根據(jù)合同補繳土地出讓金。

6 結(jié)束語

金橋未來的發(fā)展要更加注重體制創(chuàng)新、優(yōu)化招商方式、提倡集約利用土地、經(jīng)濟增長方式向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型、加強自主創(chuàng)新、大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。在土地日趨緊張，全市建設(shè)用地減量供應(yīng)的大環(huán)境下，工業(yè)園必須加快實施“二次開發(fā)、跨越發(fā)展”新戰(zhàn)略，努力向世界一流的產(chǎn)業(yè)園區(qū)邁進。在成功實施了二轉(zhuǎn)三項目的政策突破后，站在歷史發(fā)展的轉(zhuǎn)折點上，我們有理由相信金橋開發(fā)區(qū)一定會抓住上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)機遇、提升開發(fā)區(qū)軟件、硬件環(huán)境，勇于挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)型升級，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：

周俊杰，碩士研究生，工程師、經(jīng)濟師，主要研究方向為城市規(guī)劃、土地管理。

Abstract：Shanghai JinQiao Economic and Technological Development Zone （formerly Shanghai JinQiao Export Processing Zone） after more than 20 years of development，the urgent need the change which from mainly the export processing zone to the producer service industry agglomeration area. In the process of transformation，encountered a bottleneck in the planning and land policy.In this paper，through the specific case of the district metro plate from the second industry to the third industry，I want to explore and study the the policy innovation.And it can provide the transformation path for other types of projects.

Keywords：Trasformation，Second development，JinQiao

王春敏/責任編輯