左婭

2月15日，波斯尼亞和黑塞哥維那正式提交加入歐盟申請，歐盟對此表示歡迎。歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋里尼、歐盟委員會負責(zé)擴大事務(wù)的委員哈恩對此發(fā)表聯(lián)合聲明說，這一天值得所有人慶祝。20多年前，巴爾干地區(qū)內(nèi)戰(zhàn)為歐洲歷史書寫了最為慘痛的一章，今天波黑申請加入歐盟，標志著歐洲大陸向團結(jié)與和平又邁出了一步。

1995年11月21日，原南斯拉夫地區(qū)三方最高領(lǐng)導(dǎo)人——南聯(lián)盟塞爾維亞共和國總統(tǒng)（代表波黑塞爾維亞族）、克羅地亞共和國總統(tǒng)（代表波黑克羅地亞族）和波黑總統(tǒng)（代表波什尼亞克族）在美國代頓草簽了《波黑和平框架協(xié)議》（亦稱《代頓協(xié)議》），從而結(jié)束了長達三年多的波黑戰(zhàn)爭。此后，國際社會大量參與對波黑的戰(zhàn)后治理，從和平鞏固、政治轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟重建等方面予以督導(dǎo)和援助。但20年后的今天，波黑依然未能擺脫“弱國家”、“非完全功能性國家”的標簽，經(jīng)濟水平和民主程度在歐洲都居末位，飽受戰(zhàn)爭摧殘的三個民族仍未實現(xiàn)和解。

《代頓協(xié)議》的功與過

從名稱可見，《代頓協(xié)議》首先是一個和平協(xié)議，其最大的功能和貢獻在于結(jié)束了曠日持久的戰(zhàn)爭，給波黑重新帶來和平，因此《代頓協(xié)議》被認為是波黑歷史上最重要的協(xié)議。不僅如此，《代頓協(xié)議》還通過制定憲法、規(guī)定選舉辦法以及設(shè)立聯(lián)合國高級代表辦公室等一系列憲政安排，為建立一個嶄新的、統(tǒng)一的國家打下了基礎(chǔ)?！洞D協(xié)議》的核心目標是遏制民族分裂趨勢，緩解族群之間的沖突，在其簽署至今的20年間，波黑確實未曾發(fā)生因民族矛盾引發(fā)的大規(guī)模武裝對抗。從這個意義上說，《代頓協(xié)議》在當(dāng)時的國際環(huán)境下起到了不可忽視的積極作用。

但是隨著時代的發(fā)展和國內(nèi)外形勢的改變，波黑面臨的主要任務(wù)也從建國問題轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展問題，此時《代頓協(xié)議》的局限與弊端日益顯現(xiàn)。其一，由《代頓協(xié)議》確定的波黑國家的主要特點是一個國家、兩個實體、三個立憲民族。這一安排導(dǎo)致波黑中央政權(quán)極其虛弱，大量實權(quán)掌握在兩個實體——塞族共和國和波黑聯(lián)邦（為了強調(diào)其民族屬性，我國國內(nèi)也稱作“穆克聯(lián)邦”）手中，其中波黑聯(lián)邦又在波族和克族之間實行分治，因此在國家層面制造出真空狀態(tài)，中央政府制定的具體政策措施難以落實。其二，《代頓協(xié)議》為使三個立憲民族維持均勢，強調(diào)了各民族的權(quán)利而不是民族團結(jié)，使三個民族呈三足鼎立之勢。各民族均以自己的利益為重，使國家機構(gòu)長期陷于癱瘓，同時也加深了民眾間的對立情緒和隔閡狀態(tài)。其三，《代頓協(xié)議》強化了國際社會的監(jiān)管作用，導(dǎo)致波黑難以實現(xiàn)獨立自主。為了監(jiān)督《代頓協(xié)議》的執(zhí)行，聯(lián)合國設(shè)立了駐波黑高級代表一職。高級代表是民事協(xié)議解釋的最終權(quán)威，可以行使臨時立法職能、否決官員的提名、處罰官員和政黨等。因此之后相當(dāng)長的一段時期，當(dāng)涉及中央銀行、統(tǒng)一貨幣、邊境警察和統(tǒng)一駕駛牌照等方面的重要改革無法獲得議會通過時，高級代表就動用“波恩權(quán)力”（即“強行立法權(quán)”）強制實施，這幾乎成為波黑政治發(fā)展的一種模式。波黑官員對此頗有怨言，認為高級代表的存在限制了波黑民選機構(gòu)在政治生活中發(fā)揮作用，使波黑中央政權(quán)軟弱無力、無所作為，喪失了成為“完全功能性”國家的可能。

國際治理的成就

為執(zhí)行《代頓協(xié)議》和重建統(tǒng)一的波黑，聯(lián)合國、歐安組織、歐盟等國際組織和機構(gòu)派出大批人員進駐波黑，參加和主持波黑一系列機構(gòu)的工作，波黑事實上已成為世界級的“保護國”。面對戰(zhàn)火中重生的波黑，國際社會不僅要幫助其完成國家構(gòu)建的任務(wù)，還需要在轉(zhuǎn)型過程中對其予以引導(dǎo)和監(jiān)督。國際社會在對波黑的治理中秉持這樣的理念，即波黑的和平鞏固必須基于強大的外部壓力，而不可能自然而然地自下而上地產(chǎn)生，因此從國際治理在波黑的實踐來看，不論是國際高級代表被賦予“波恩權(quán)力”，還是歐盟通過一體化來塑造波黑的政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，都是以一種強制性的手段實施改革。在這一過程中國際治理的主體和模式都發(fā)生了變化。

參與波黑戰(zhàn)后治理的主要是五大國際組織：聯(lián)合國、世界銀行、北約、歐盟和歐安組織。五大組織分工協(xié)作，聯(lián)合國負責(zé)確立沖突和危機調(diào)解的框架，北約和歐安組織的職責(zé)在于防止沖突、危機處理、監(jiān)督和構(gòu)建安全體系等，世界銀行主要對國家構(gòu)建進行貸款或資金支持，歐盟在一體化框架內(nèi)促進波黑的民主轉(zhuǎn)型以實現(xiàn)長久和平。2000年以后，波黑出現(xiàn)加入歐洲一體化的前景，歐盟逐漸成為波黑治理的主導(dǎo)。歐盟之所以繼聯(lián)合國和北約之后成為波黑國際治理中最重要的行為體，原因有三：首先，波黑問題畢竟屬于歐洲事務(wù)，波黑安全直接關(guān)系到歐洲的穩(wěn)定，相對于美國來說，歐盟作為直接的利益攸關(guān)方，責(zé)無旁貸地對波黑投入更多的關(guān)注。其次，《代頓協(xié)議》簽署后，波黑面臨的主要問題從結(jié)束戰(zhàn)爭、實現(xiàn)和平轉(zhuǎn)為國家重建和民主轉(zhuǎn)型，在這一過程中建立可運行的經(jīng)濟秩序、加強法治、消除貧窮、實現(xiàn)民族和解成為波黑面臨的最大挑戰(zhàn)，這些問題的解決有賴于一個長期的制度和觀念的演變。歐盟認為，它雖然不具備北約那樣強大的軍事力量支持，但自身積累了一整套成熟的價值觀念和民主模式，因此在發(fā)揮榜樣的規(guī)范性影響方面比北約更具優(yōu)勢，更能夠充當(dāng)?shù)貐^(qū)穩(wěn)定的主導(dǎo)力量，正如高級代表克萊因所說，北約確保了波黑的安全，但“在諸如建立國家機構(gòu)這樣的民事事務(wù)方面，我們落后了”。第三，歐盟擁有雄厚的經(jīng)濟實力，可以運用貿(mào)易政策與援助手段幫助波黑重建，并對其施加影響和改造。自2000年以來，歐盟向波黑提供單向貿(mào)易優(yōu)惠政策以及一系列援助和重建計劃，2007年?2013年歐盟僅通過入盟前援助工具對波黑提供的援助資金就高達6.55億歐元，這些援助不僅加強了歐盟與波黑的關(guān)系，而且引導(dǎo)了波黑政治經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。

隨著治理主體的轉(zhuǎn)移，國際社會對波黑治理的手段與模式也隨之改變。波黑戰(zhàn)爭后初期，國際治理以軍事維和為主，向波黑派駐和平協(xié)議執(zhí)行部隊、多國穩(wěn)定部隊、國際警察特遣隊等多種軍事力量，僅多國穩(wěn)定部隊就由來自43個國家的6萬余名軍人組成。波黑局勢趨于穩(wěn)定后，部隊的規(guī)模、組成和任務(wù)已經(jīng)逐漸縮減。2004年歐盟部隊（EUFOR）接替北約負責(zé)波黑維和任務(wù)，至2012年歐盟部隊人數(shù)減至600人，且其工作重點由制止沖突轉(zhuǎn)為幫助波黑武裝部隊的能力建設(shè)及培訓(xùn)。隨著歐盟成為波黑國際治理的主導(dǎo)，軍事行動在其國際治理實踐中成為民事行動的輔助工具，歐盟更愿意在一體化的框架內(nèi)運用條件性約束和規(guī)范性力量對波黑實施治理，在歐盟設(shè)定的針對包括波黑在內(nèi)的西巴爾干國家的入盟標準中，就包括同海牙法庭的合作、區(qū)域合作、難民返回、保護少數(shù)民族權(quán)利等特殊標準，希望通過這樣的“達標”進程實現(xiàn)波黑與歐盟在制度、法律、價值觀上的趨同。

歐盟對波黑的治理為何陷入困境

在《代頓協(xié)議》簽訂之后的頭十年，國際社會對波黑的治理取得了巨大的進展，百萬難民重返家園，建立起了國家基本行政機構(gòu)，并且實現(xiàn)了自由、公正與和平的選舉，極端民族主義者退出政治舞臺，同時在國際社會的資金援助和后勤支持下，波黑完成了重點基礎(chǔ)設(shè)施的重建，并經(jīng)歷了一段高速增長期。到2005年，波黑成為和平建設(shè)取得巨大進展的樣板。但此后十年，波黑局勢的發(fā)展并未達到國際社會的預(yù)期，相互制約的三足鼎立局面使國家機構(gòu)難以有效運轉(zhuǎn)，民族主義論調(diào)甚囂塵上，克族政黨力圖建立第三個實體，波族政黨希望建成一個高度中央集權(quán)國家，塞族共和國尋求更大的自主權(quán)，其總統(tǒng)多次宣稱將就獨立問題舉行公投。經(jīng)濟上，波黑仍是歐洲最窮的國家之一，青年失業(yè)率接近50%，經(jīng)濟規(guī)模仍比1992年戰(zhàn)爭爆發(fā)前小20%，人均GDP僅為歐洲國家人均GDP的33%。如此種種，使得國際社會對波黑前景極度擔(dān)憂。2015年11月，聯(lián)合國再一次延長了歐盟駐波黑多國穩(wěn)定部隊的任期。

那么，歐盟試圖通過一體化手段對波黑的治理為何陷入困境？

首先，歐盟高估了波黑對入盟的渴望。根據(jù)以往歐盟擴大的經(jīng)驗，歐盟認為入盟將成為波黑的優(yōu)先事項，足以支配國內(nèi)政治議程，民族問題便不再凸顯。然而，情況并非如此。從國家歐洲化的接受度來看，三個民族并不愿意過多地犧牲自身的權(quán)力以換取入盟，當(dāng)歐盟一再提出新的條件時，波黑認為條件限制付出要高于成本，因此出現(xiàn)動力缺乏的問題。塞族共和國總統(tǒng)多迪克多次表示，對塞族人來說，波黑的歐盟成員國身份不是主要目標。政治精英如此，民眾對歐盟的認知也非常矛盾。一方面他們確信自己國家的未來存在于歐盟內(nèi)，同時又感到被出賣和刁難，這樣矛盾的情緒影響了歐盟發(fā)揮作用。因此，歐盟預(yù)設(shè)的第一個前提（即候選國為了歐盟成員國身份可以接受國內(nèi)的變化）在波黑被限制了。

其次，歐盟低估了波黑民族分裂的事實。歐盟所要求的改革多數(shù)是把地方和實體的權(quán)力向國家一級轉(zhuǎn)移，這被認為是維護了波族利益但卻威脅到塞族共和國的生存，因而遭到了首先是塞族人、其次是克族人的反對。由于波黑三個民族都對行政和立法的每一個重大決定具有否決權(quán)，因此，大部分為達到入盟標準而進行的改革都無法在三個民族中取得共識，改革便難以推進。

再次，歐盟擴大的公信力不足。近些年關(guān)于歐盟接納新成員國能力的爭論和多數(shù)成員國反對擴大的呼聲日盛，特別是克羅地亞入盟后歐盟對擴大的激情已經(jīng)所剩無幾，容克上臺后明確表示五年內(nèi)不會接納新成員，這使本就對入盟躊躇不前的波黑更加心灰意冷。同時，波黑公民深知本國的結(jié)構(gòu)性問題使其與入盟標準相距甚遠，入盟希望十分渺茫。民意調(diào)查顯示，絕大多數(shù)波黑人（85%的波黑聯(lián)邦居民和67%的塞族共和國居民）認為，他們的國家正在朝著錯誤的方向前進，入盟前景非常悲觀，入盟前景的不確定使波黑缺乏持續(xù)努力的動力和信心。

民族和解：道阻且長

不論是20年前的《代頓協(xié)議》還是波黑戰(zhàn)爭后的國際治理，都把民族和解作為解決波黑問題的核心目標，但事實表明，經(jīng)過了慘烈戰(zhàn)爭的三個民族之間的裂痕至今仍難以彌合，和解之路依舊漫長。

在政治生活中，波黑的民族分裂顯著反映在政黨制度上，幾乎所有的政黨都是按照民族劃分，民族主義政黨都有一批穩(wěn)定而牢靠的擁躉，如波族的民主行動黨、塞族的塞爾維亞民主黨、克族的克羅地亞民主共同體長期把持政壇，他們對待歷史及其遺留問題各執(zhí)一詞，互相抨擊。而民眾在政治家和媒體的煽動下，加之自身對戰(zhàn)爭的痛苦記憶，對異族持有強烈的排斥和仇恨，他們對波黑國家的認同感很差，卻對本民族及其母體表現(xiàn)出強烈的認同。民意調(diào)查顯示，在波黑僅有10%的塞族人和20%的克族人表示對波黑國家的認同，而87%的塞族人和79%的克族人承認對母體塞爾維亞和克羅地亞懷有強烈的歸屬感。盡管戰(zhàn)爭已經(jīng)結(jié)束20年了，但各民族對異族的排斥傾向不但沒有削減，反而趨于加重。在克族和波族聚居的莫斯塔爾至今都能見到“塞族人不得入內(nèi)”的標識，城中的內(nèi)雷特瓦河成為克族和波族之間的天然分界線，兩族互不往來，井水不犯河水，誰能想到這里在戰(zhàn)前曾是波黑跨民族跨宗教婚姻最多的地方。甚至于沒有經(jīng)歷戰(zhàn)火的年輕一代，由于從小受到父輩、社會和學(xué)校潛移默化的灌輸，潛意識中已然植入對異族深深的不信任感和仇恨，在學(xué)校，他們分時上課，學(xué)習(xí)著截然不同的歷史教材；在校外，他們不敢跟異族交朋友，不敢離開自己的社區(qū)，人為造成的疏離加深了彼此間的隔閡，而這種隔閡又帶來更深的恐懼，如此惡性循環(huán)，正如一名波族中學(xué)生所說：“所有的恐懼都源自無知和不了解，仇恨已經(jīng)成為波黑最常見的情緒?！?/p>

國際治理20年下的波黑，盡管已經(jīng)不再劍拔弩張，但三個民族始終小心翼翼地維持著一種緊張的和平，要真正實現(xiàn)寬容與和解還需要幾代人和國際社會的共同努力。