徐衛(wèi)周 張文政

摘 要：城鎮(zhèn)化建設是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是當前我國擴大內需、推動經濟社會發(fā)展的強大引擎。城鎮(zhèn)化的發(fā)展應充分以城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展為視角，否則會嚴重影響城鎮(zhèn)化的質量和效果。以蘭州市城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀為分析樣本，著重分析當前蘭州市城鎮(zhèn)化建設中存在的突出問題，以及如何來更好地推進城鎮(zhèn)化建設，為城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展提供相應措施和建議。

關鍵詞：蘭州市；城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體化；市民化

Abstract： Urbanization is the only way to achieve modernization， is currently the country to expand domestic demand， promote a powerful engine for economic and social development. Development of urbanization should be fully integrated and coordinated development of urban and rural perspective， otherwise it will seriously affect the quality and effect of urbanization. In this paper， the status quo of urbanization in Lanzhou City for the analysis of samples， analyzes the current outstanding problems in Lanzhou City Urbanization exist， and how to better promote urbanization， and provide recommendations for the integration of appropriate measures to coordinate urban and rural development.

Key words：Lanzhou ； urbanization ； urban and rural integration ； citizenship

中圖分類號： C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-05-24（4）

1 引言

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是黨的十八大提出的“新四化”之一，是保持經濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，也是拉動就業(yè)的巨大推動力，對擴大內需和促進產業(yè)升級、推動區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展、全面建成小康社會具有重大意義。同時，城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調發(fā)展也是解決我國“三農”問題的重要途徑與有效舉措。

城鎮(zhèn)化是一個農業(yè)人口不斷減少、城鎮(zhèn)人口不斷增加的動態(tài)過程，其具體表現(xiàn)形式通常有兩種：一是農村人口不斷向既有城鎮(zhèn)的積聚，即人口在市場力量推動下的自然遷移；二是農村人口的就地城鎮(zhèn)化，即由政策拉動的結果。

針對城鄉(xiāng)二元結構矛盾問題，黨的十七大報告就明確提出要建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展與推進城鎮(zhèn)化結合起來。改革開放30多年來的實踐也一再證明，城鄉(xiāng)一體化是解決“三農”問題，加快農業(yè)、農村現(xiàn)代化的有效途徑，也是加快城鎮(zhèn)化的一個重要環(huán)節(jié)。

2 蘭州市城鎮(zhèn)化建設的基本概況分析

2.1 區(qū)域概況

蘭州，作為甘肅省的省會城市，是其政治、文化、經濟和科教中心，也是西北地區(qū)的第二大城市，市區(qū)南北群山環(huán)抱，東西黃河穿城而過，蜿蜒百余里。蘭州市現(xiàn)轄城關、七里河、西固、安寧、紅古5個區(qū)和永登、榆中、皋蘭3個縣以及國家級蘭州新區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)，共81個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，734個行政村（其中涉農行政村715個），自然村3742個（其中涉農自然村3702個），市域總面積1.31萬Km2。截止2015年末，全市常住人口達369.31萬人，其中城鎮(zhèn)人口298.96萬人，共有漢、回、滿、藏、東鄉(xiāng)、裕固等36個民族。

2.2 蘭州市城鎮(zhèn)化取得的成就

近年，特別是自2009年蘭州市被甘肅省列入城鄉(xiāng)一體化試點城市以來，蘭州市堅持“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的方針，以破除城鄉(xiāng)二元結構為核心，以創(chuàng)新體制機制為關鍵，以優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源為重點，著力推動“規(guī)劃布局、產業(yè)和經濟發(fā)展、基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設、社會保障和公共服務、城鄉(xiāng)社會管理”5個一體化，形成了城鄉(xiāng)基本協(xié)調發(fā)展、共同進步的良好局面，探索出了一條具有蘭州特色的在“大城市大農村”中推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子。推進試點工作7年以來，全市城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了深刻變化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢日益明顯，農民群眾切身感受到了試點帶來的新變化和新實惠。城鎮(zhèn)化水平從2009年的64%上升為2015年的80.95%，無論是按照美國城市學者諾瑟姆的經典城市化三階段理論（1979），還是按照中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的報告認為的，從國際經驗看，判斷一個國家或地區(qū)是否進入城市型社會，主要有城鎮(zhèn)人口、空間形態(tài)、生活方式、社會文化和城鄉(xiāng)關系5個標準，按人口城鎮(zhèn)化率進行階段劃分，城鎮(zhèn)化率51%～60%為初級城市型社會，61%～75%為中級城市型社會，76%～90%為高級城市型社會，大于90%為完全城市型社會，那么蘭州市目前的城鎮(zhèn)化水平已經進入高級階段或者稱之為高級城市型社會。

3 蘭州市城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的突出問題

如上所述，蘭州市當前的城鎮(zhèn)化水平確實取得了較大進步，但是每年《中國經濟周刊》與中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所聯(lián)合發(fā)布的《中國城鎮(zhèn)化質量報告》，對中國286個地級以上城市城鎮(zhèn)化質量進行排名，蘭州市雖然在城鎮(zhèn)化率的排名較靠前，但在城鎮(zhèn)化質量排名上卻不盡人意，遠滯后于城鎮(zhèn)化率。在深入考察蘭州市城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程中，筆者認為，蘭州市當期在推進城鎮(zhèn)化建設中，存在以下突出問題。

3.1 “大城市”與“大農村”并存，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡

蘭州市除主城5區(qū)之外，還包括相對偏遠的永登縣、皋蘭縣和榆中縣，相比前者，這3個遠郊縣，經濟社會發(fā)展相對滯后，農村人口占比數(shù)量較大且相對集中。據(jù)甘肅省統(tǒng)計局2015年底發(fā)布的《蘭州市城鎮(zhèn)化建設中的就業(yè)現(xiàn)狀分析與研究》指出，蘭州市三縣五區(qū)的城鎮(zhèn)化水平差異較大，呈現(xiàn)出不均衡的局面。數(shù)據(jù)顯示，2014年蘭州市安寧區(qū)、城關區(qū)、西固區(qū)城鎮(zhèn)化率率先突破90%，進入完全城市型社會階段，七里河區(qū)和紅古區(qū)邁入高級城市型社會階段，而皋蘭縣、永登縣、榆中縣3個遠郊縣則還處在初級城市型社會（城鎮(zhèn)化率在51%至60%之間）以下，鄉(xiāng)村人口比重大于城鎮(zhèn)人口[1]。所以，蘭州市的城鎮(zhèn)化建設面臨著“大城市”與“大農村”并存的困境，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展極不均衡。

3.2 “半城市化”與“被城市化”現(xiàn)象嚴重

在當前城鎮(zhèn)化建設中，“半城市化”與“被城市化”現(xiàn)象相當普遍，筆者認為，這是各種主客觀因素共同作用的結果?！鞍氤鞘谢保催M城務工的農民及其隨遷家屬雖然進入了城市，并且工作、生活在城市，卻在制度體制、社會生活和社會心理上被城市與市民所排斥，當這種排斥長期不能得到改善時就會使“半城市化”結構進一步固化并不斷自我復制[2]，他們因為城鄉(xiāng)二元戶籍制度，往往在就業(yè)、住房、教育、社會保障等方面與當?shù)貞艏用裼休^大的差距，在大城市內部形成了典型的新二元社會結構[3]。同時，“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象也存在，即農民因地方政府政策規(guī)劃被就地城鎮(zhèn)化或者因土地征用被迫進入城市，但相應的政策措施、制度建設、基礎設施等卻沒有及時跟進。

3.3 城鄉(xiāng)基礎設施參差不齊，基本公共服務差距大且對接滯后

由中國社會科學院發(fā)布的2015年《公共服務藍皮書》，對全國38個主要城市的基本公共服務滿意度排名，蘭州市排名第36位，明顯滯后于其他城市。究其原因，就是蘭州市三縣五區(qū)的城鄉(xiāng)分隔明顯，基礎設施參差不齊，基本公共服務差距較大。此外，農業(yè)轉移人口進入城市以后，尤其是在基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等公共服務的對接機制不健全，嚴重滯后于城鎮(zhèn)化水平。

3.4 進城農業(yè)轉移人口就業(yè)形勢嚴峻

城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，而對于農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)的首要目標則是尋求就業(yè)機會，這是以人為本的核心，但就業(yè)形勢卻不容樂觀，主要受以下幾個元素影響：

一是供大于求且自身技能缺乏。隨著當前城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉移就業(yè)，而且這些農村勞動力在文化素質和技能水平方面，普遍較低，缺乏競爭優(yōu)勢，增加了就業(yè)難度。二是就業(yè)結構滯后于產業(yè)結構。數(shù)據(jù)顯示，2014年蘭州市三次產業(yè)在GDP中的結構為2.80：43.34：53.86，而三次產業(yè)的從業(yè)人員結構則為19.27：26.2：54.53，這意味著蘭州市有19.27%的就業(yè)人口在從事最基礎的農業(yè)生產勞動，就業(yè)結構明顯滯后于產業(yè)結構，未來幾年農村仍有相當一部分剩余勞動力會向二三產業(yè)轉移。三是隨著國家經濟邁入新常態(tài)，總體經濟增速放緩，產業(yè)結構需要調整重組，就業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)，在大趨勢的影響下，蘭州市的就業(yè)需求會有一定回落。

4 蘭州市推進城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展的對策思考

城鎮(zhèn)化的建設和城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展是相輔相成、互相促進的，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化的核心內容和關鍵環(huán)節(jié)[4]，城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段，是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農業(yè)、城鎮(zhèn)居民與農村居民融為一體的過程。要加快城市發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平，就必須把農村和城市作為一個有機整體，通過統(tǒng)一規(guī)劃、管理、建設，強化頂層設計，使城鄉(xiāng)發(fā)展互相銜接、互相促進，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經濟社會結構。

蘭州市應根據(jù)市域內不同區(qū)縣的實際條件，重點發(fā)展縣城和基礎條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮奶厣?zhèn)，推動城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務設施向鄉(xiāng)村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

4.1 加快城鎮(zhèn)化步伐，科學規(guī)劃城市結構，把城鎮(zhèn)化建設作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的引擎，并以小城鎮(zhèn)建設為重點

蘭州市受自然地理條件的限制，南北群山環(huán)抱，東西黃河穿城而過，土地資源緊缺，人地供需矛盾十分突出。一方面是土地絕對量不足，另一方面還存在著土地使用不合理、土地資源浪費的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)用地缺乏規(guī)劃和有效管理。

首先應增強城市規(guī)劃的科學性、前瞻性、權威性和公開性，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，根據(jù)實際情況，充分調動各方積極性，共同為蘭州市的整體布局出謀劃策。其次，要從實際出發(fā)，在全力抓好老城區(qū)改造提升的同時，大力推進新區(qū)開發(fā)建設和高新區(qū)、兩個國家級經濟區(qū)開發(fā)區(qū)的增容擴區(qū)，拓展城市發(fā)展空間，培育新的經濟增長極，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展打造廣闊平臺。尤其要在城鎮(zhèn)化水平滯后的永登縣、皋蘭縣和榆中縣依托當?shù)靥厣?，挖掘和發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，依托小城鎮(zhèn)建設來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，破解“大城市大農村”并存的局面。如對青城、什川、連城、苦水、阿干鎮(zhèn)等重點小城鎮(zhèn)，打好“歷史文化名鎮(zhèn)”、“國家級特色景觀旅游名鎮(zhèn)”、“生態(tài)古鎮(zhèn)”、“精品農家樂”等金字招牌，深入挖掘本土建筑、民俗和飲食文化，打造一批具有地域魅力的文化、生態(tài)、觀光與休閑旅游的村鎮(zhèn)，增強其吸納能力，使其容納更多的農民就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，讓他們掙錢顧家兩不誤。

4.2 繼續(xù)深化農村改革發(fā)展，以新農村建設為支撐，大力推進農業(yè)現(xiàn)代化

農業(yè)是全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，必須加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，著力構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，提高農業(yè)質量效益和競爭力，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現(xiàn)代化道路，要加大供給側結構性改革。創(chuàng)新經營方式，鼓勵農戶依法自愿有償流轉承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管等，積極培育新型農業(yè)經營主體；大力培養(yǎng)新型職業(yè)農民，打造高素質現(xiàn)代農業(yè)生產經營者隊伍，使懂農業(yè)、會經營、有想法的農民留在農村做強做大農業(yè)；積極從城鎮(zhèn)引入先進技術、高素質人才并推動金融資源向農村流動，促進城鄉(xiāng)互動發(fā)展。

4.3 有序推進農業(yè)轉移人口市民化，做好相應配套安排

有序推進農業(yè)轉移人口市民化，這是以人為本的城鎮(zhèn)化建設最核心的內容，也是在五大發(fā)展理念下推進城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的應有之義。做好這項任務，要實現(xiàn)好農民身份轉變、生產方式轉變和社會方式轉變等“三個轉變”[5]，因此不但要改革相關障礙制度，還要跟進相關基礎設施的配套與完善以及城鄉(xiāng)基本公共服務的對接等，充分解決“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

首先要改革現(xiàn)有戶籍制度，打破和取消限制人口和勞動力流動、影響人力資源合理配置的政策性、體制性障礙，將符合落戶條件的農業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利和義務，落實和細化用居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革思路，保障居住證持有人在居住地享有義務教育、公共就業(yè)服務、公共衛(wèi)生服務等國家規(guī)定的基本公共服務，縮小與城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇差距。其次，要恰當處理進城務工農民戶口變動與“三權”（土地承包經營權或林權草權、宅基地使用權和集體收益分配權）的關系，不得以退出“三權”作為農業(yè)轉移人口進城落戶的條件，并切實保障好他們的應有權益，解決后顧之憂，讓農民愿意且敢于進城。最后，要做好進城務工農民及其隨遷親屬在福利待遇上的有效對接，如“新農?！迸c城居保的對接、“新農合”與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的對接、農村低保與城鎮(zhèn)低保的對接等。

4.4 加強城鄉(xiāng)基本公共服務均等化體制機制的建設與完善

要改善當前蘭州市城鄉(xiāng)基本公共服務差距大的現(xiàn)狀，提高人們對公共服務的滿意度，解決農業(yè)轉移人口的后顧之憂，讓他們敢進城、愿意進城。依照基本公共服務均等化原則，推動城鎮(zhèn)公共服務向農村延伸，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，加大財政對農村的投入力度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度并軌、標準統(tǒng)一，建立城鄉(xiāng)共享的公共服務體系，并不斷提高公共服務水平。在推進公共服務均等化舉措上，應積極探索戶籍制度創(chuàng)新改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保、文化等方面的“同權共享”，加強對進城務工農民進行職業(yè)技能培訓，把進城務工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育等，讓城鄉(xiāng)群眾共同享受到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成果。

5 結語

雖然蘭州市在推進城鎮(zhèn)化建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中面臨著諸多客觀障礙和困難，但做到科學規(guī)劃布局和相關配套制度的改善，達到《蘭州市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》的既定目標，力爭到2020年，蘭州市人口達500萬人，其中城鎮(zhèn)人口達425萬人，城鎮(zhèn)化水平達到85%，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局全面形成，城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提高，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯縮小，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互助共融、協(xié)調發(fā)展，走向高質量的城鎮(zhèn)化，讓蘭州市域內人民共享改革發(fā)展成果、共享現(xiàn)代文明生活，城鎮(zhèn)化的建設和城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展、齊頭并進，才能形成對經濟社會發(fā)展穩(wěn)定而持久的內需支撐，從而更好的實現(xiàn)高質量的城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

參考文獻：

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責任編輯：張吉明