郭亮

[提要] 住房市場(chǎng)化以來，我國房地產(chǎn)政策幾經(jīng)變遷，政府綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段。透過種種房地產(chǎn)政策，不難發(fā)現(xiàn)其中有急劇的逆轉(zhuǎn)，但更多是一種間斷性的漸進(jìn)。本文借助林德布羅姆提出的漸進(jìn)決策理論，對(duì)我國房地產(chǎn)政策進(jìn)行分析，以探討漸進(jìn)決策模式在公共政策制定中的應(yīng)用，發(fā)現(xiàn)其有效性與不足之處。

關(guān)鍵詞：漸進(jìn)決策；公共政策；房地產(chǎn)；決策模式

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2015年12月24日

一、公共決策的漸進(jìn)決策模式

在西方公共決策的理論研究中，理性決策模式長期以來占據(jù)主導(dǎo)地位，其主要觀點(diǎn)是決策者掌握公共決策所要求的一切信息并在此基礎(chǔ)上做出完全理性的決策。而后，“理性決策模式受到了另外兩種決策模式的挑戰(zhàn)：一是著名行政學(xué)家赫伯特·西蒙的‘有限理性決策模式；二是林德布洛姆的‘漸進(jìn)決策模式”。西蒙的有限理性決策，其主張是由于完全理性的不存在，所作的決策往往只能是滿意的決策而非最佳的。西蒙的有限理性決策模式是對(duì)傳統(tǒng)完全理性模式的改進(jìn)，并未能打破理性決策模式的框架。

林德布洛姆的漸進(jìn)決策模式則并不是從理性角度來探討政治與行政的決策，而是在全面批判的基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的決策模式。所謂漸進(jìn)決策，“就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)”。漸進(jìn)決策需要遵循三項(xiàng)基本原則：一是按部就班原則，其本意是將決策過程看成是一個(gè)連續(xù)性的過程，并不是孤立間斷的；二是積小變大原則，林德布洛姆認(rèn)為，漸進(jìn)決策的過程通常是由微小的積累形成較大的變化，由量的積累升華到質(zhì)的蛻變。通過微小的變化，達(dá)成根本變革的目的，也即解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)并促進(jìn)公共利益；三是穩(wěn)中求變?cè)瓌t，在林德布洛姆看來，社會(huì)的發(fā)展、公共目標(biāo)和利益的實(shí)現(xiàn)賴于社會(huì)的穩(wěn)定，因此公共政策不宜大起大落，同時(shí)由于當(dāng)下政治、技術(shù)及現(xiàn)行計(jì)劃的約束，只有通過保證決策過程的穩(wěn)定性，以小變促就大變的目的。

二、中國房地產(chǎn)政策的演變與漸進(jìn)決策分析

建國以來，中國的房地產(chǎn)政策可以劃分為三個(gè)時(shí)期：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期住房制度時(shí)期（1949～1978年），是一種以國家統(tǒng)包、低租金、無償分配、無限期使用為特點(diǎn)的實(shí)物福利性制度；二是住房制度改革時(shí)期（1979～1998年），可分為試點(diǎn)售房、提租補(bǔ)貼、以售代租、全面房改和國有單位住房分配貨幣化、住房購銷市場(chǎng)化五階段；三是住房制度市場(chǎng)化時(shí)期（1998年至今），即將城鎮(zhèn)住房推向市場(chǎng)，通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整住房的供求。由于三個(gè)時(shí)期具有本質(zhì)上的不同，本文主要探討住房制度市場(chǎng)化時(shí)期的房地產(chǎn)政策。

（一）住房市場(chǎng)化階段的主要房地產(chǎn)相關(guān)政策。本文主要將我國1998～2015年房地產(chǎn)政策分為三個(gè)階段：一是住房市場(chǎng)化培育階段：這一階段主要是打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期住房分配模式，建立住房市場(chǎng)化相關(guān)制度、法規(guī)。1998年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，全國停止住房分配，實(shí)行住房貨幣化。2000年中央連續(xù)發(fā)出《關(guān)于房地產(chǎn)中介服務(wù)收費(fèi)的通知》、《商品房買賣合同示范文本》和《房產(chǎn)測(cè)量規(guī)范》，并停止全國范圍內(nèi)住房實(shí)物分配，逐步制定市場(chǎng)交易的相關(guān)規(guī)范；二是抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱發(fā)展階段：在這一階段國家根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展所帶來的負(fù)面影響，制定了一系列的抑制政策，并逐漸完善房地產(chǎn)市場(chǎng)的法律法規(guī)。從2005年開始的“國八條”到2013年的“國五條”。國家每年會(huì)根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的不同特點(diǎn)做出階段性的政策調(diào)控，以抑制房?jī)r(jià)過快增長，房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫的風(fēng)險(xiǎn)；三是房地產(chǎn)市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展階段：在這一階段，中央政府為應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)崩盤有可能帶來的系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的情況，在2014年上半年提出了雙向調(diào)控、分類指導(dǎo)、靈活應(yīng)用、放權(quán)地方的政策并在下半年出臺(tái)了“930新政”和不動(dòng)產(chǎn)登記制度。2015年12月18日中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)提出“化解房地產(chǎn)庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)”的指示精神。

（二）房地產(chǎn)政策的漸進(jìn)分析。漸進(jìn)決策，“就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)”。我國房地產(chǎn)政策的發(fā)展演變其實(shí)就是一個(gè)漸進(jìn)決策的過程。

從政府出臺(tái)的諸多政策我們可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：一是政府出臺(tái)相關(guān)政策的元決策目標(biāo)，即旨在通過制度性政策和調(diào)控性政策，使房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展得以規(guī)范化和法制化，同時(shí)使房?jī)r(jià)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)和適應(yīng)；建立健全住房市場(chǎng)化體制和完善政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制；二是為達(dá)成這一元目標(biāo)，政府循序漸進(jìn)地出臺(tái)了諸多的制度性政策與調(diào)控性政策。通過出臺(tái)系列的制度性政策，逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的房地產(chǎn)法律法規(guī)體系，當(dāng)然這一體系仍需進(jìn)一步完善和健全。調(diào)控性政策往往是在一段時(shí)間內(nèi)，針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的新問題新形勢(shì)而采取的措施，這些政策旨在彌補(bǔ)制度性政策的漏洞，解決制度性政策的瑕疵所引發(fā)的市場(chǎng)無序，規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)、交易、管理等行為，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)有序發(fā)展。調(diào)控性政策大多具有時(shí)限性，也即當(dāng)其階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，往往通過新的制度性政策或調(diào)控性政策取而代之。但許多制度性政策往往是以調(diào)控性政策為基礎(chǔ)的，同時(shí)眾多新的調(diào)控性政策也是在總結(jié)之前的政策效果之后加以改進(jìn)的，也即政策之間保持著連續(xù)性和繼承性。

通過政策的漸進(jìn)調(diào)整，以一連串小的或不大的改進(jìn)，逐步達(dá)到政策的短期目標(biāo)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)長期目標(biāo)?？v觀住房市場(chǎng)化階段的房地產(chǎn)政策，總趨勢(shì)是為建立完善住房市場(chǎng)化機(jī)制，而積極地出臺(tái)相關(guān)的制度性政策和調(diào)控性政策，以有效引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)合理健康地發(fā)展；也即政策的出臺(tái)是為了達(dá)成元目標(biāo)，因此用漸進(jìn)決策模式來分析中國房地產(chǎn)政策是有效的。

三、房地產(chǎn)政策漸進(jìn)決策的有限性

諸多房地產(chǎn)政策的出臺(tái)，在保持社會(huì)穩(wěn)定的前提下，對(duì)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)行為、建立健全制度化、法制化的住房市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)揮了重要的作用。但是，筆者在這里不得不指出，房地產(chǎn)政策的漸進(jìn)決策也有一定的有限性。

一是政策的效果有限，房地產(chǎn)政策漸進(jìn)決策頗有“亡羊補(bǔ)牢”的味道。漸進(jìn)決策的方法與試錯(cuò)法有一定的共通之處，均是在信息不對(duì)稱的情況下，為應(yīng)對(duì)各種問題而進(jìn)行“試水”，至少在初期出臺(tái)的政策上表現(xiàn)較為明顯。當(dāng)問題出現(xiàn)之后，由于之前并沒有出現(xiàn)過類似的問題，沒有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以借鑒參考，政府只能“摸著石頭過河”，對(duì)出臺(tái)的政策會(huì)產(chǎn)生什么樣的效果、能不能解決問題不能做出有效地評(píng)估、預(yù)見。自然，初期出臺(tái)的政策大多帶有“試水”的味道，其政策效果自然可想而知，帶有明顯的有限性。

同時(shí)，政策的出臺(tái)往往是在問題產(chǎn)生之后，又決定其帶有滯后性色彩。加之初期政策效果有限，只有通過政策的長期漸進(jìn)改革，漸漸完善，才可能最終解決出現(xiàn)的新問題。于是在中國房地產(chǎn)市場(chǎng)上反復(fù)上演著這樣一幕：一方面政府密集性地出臺(tái)了大量政策，以規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)行為，遏制房?jī)r(jià)上漲過快；另一方面房?jī)r(jià)繼續(xù)飆升，房地產(chǎn)泡沫越來越大。

二是漸進(jìn)決策不能有效應(yīng)對(duì)外在環(huán)境的急速變遷。如果說漸進(jìn)決策對(duì)于解決自身問題還具有一定效果，那么對(duì)于應(yīng)對(duì)外在客觀環(huán)境的急速變動(dòng)則顯得較為無力。當(dāng)2014年末我國房地產(chǎn)市場(chǎng)突然掉頭向下，有可能造成泡沫破裂所帶來的一系列系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府為保持房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，政府放寬調(diào)控，雖然剎住了全面下滑的勢(shì)頭，穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場(chǎng)，但房地產(chǎn)市場(chǎng)一旦略有好轉(zhuǎn)，一線城市房?jī)r(jià)連創(chuàng)新高。外在環(huán)境的急速變遷，一旦與漸進(jìn)決策不一致，必會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的影響。

當(dāng)前所處的是一個(gè)急劇變化的時(shí)代，經(jīng)濟(jì)的全球化和世界的一體化將世界的距離縮短，各國彼此交流融合，客觀上使得面臨的國內(nèi)國際環(huán)境更為復(fù)雜。因此，政府應(yīng)嘗試改進(jìn)決策方式，提高決策的質(zhì)量，以更為積極主動(dòng)地應(yīng)對(duì)外在環(huán)境的急速變遷，而不是形成一種被動(dòng)的思維，待問題出現(xiàn)之后再想政策應(yīng)對(duì)。

三是政治方針政策的變動(dòng)不一致性不利于房地產(chǎn)漸進(jìn)決策作用的全面發(fā)揮。正如范廣垠所說，我國房地產(chǎn)政策時(shí)有政策信號(hào)相互矛盾，權(quán)宜之計(jì)明顯但缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，每個(gè)階段決策都有政策目標(biāo)，或是通過房地產(chǎn)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)政府合法性基礎(chǔ)的“政治的經(jīng)濟(jì)”；或是在房?jī)r(jià)過高引發(fā)社會(huì)積怨時(shí)，積極調(diào)控的“政治的經(jīng)濟(jì)”；或是在房地產(chǎn)引發(fā)更為宏觀的社會(huì)問題時(shí)，將其首先視為政治問題。因此，政治意識(shí)對(duì)房地產(chǎn)政策始終起著指導(dǎo)或直接影響的作用。

由于政治指導(dǎo)思想隨形勢(shì)的不斷調(diào)整變化，政策方針呈現(xiàn)出間斷性的不同，甚至有時(shí)會(huì)相互矛盾，必然影響已經(jīng)實(shí)施的房地產(chǎn)政策；而對(duì)于漸進(jìn)決策模式下延續(xù)的政策，必然影響其政策的執(zhí)行與效果的發(fā)揮。

當(dāng)前，房地產(chǎn)市場(chǎng)在飛速發(fā)展了十多年以后，面臨著泡沫風(fēng)險(xiǎn)，并有可能引發(fā)為系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。一方面房?jī)r(jià)居高不下，剛需緊張；另一方面房地產(chǎn)市場(chǎng)開始出現(xiàn)衰落跡象。房地產(chǎn)市場(chǎng)所引發(fā)的問題已儼然成為一個(gè)宏觀層次的社會(huì)問題。政府應(yīng)結(jié)合所面臨的國際國內(nèi)環(huán)境探索出適合本國具體實(shí)際的決策模式，以不斷提高房地產(chǎn)政策的質(zhì)量，及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)新問題新變化。

主要參考文獻(xiàn)：

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