付榮輝

摘 要：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在保障農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面的作用日益重要，但由于各種原因，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各項(xiàng)內(nèi)容沒有完善，尤其是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償方面的欠缺，因此難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。基于糧食安全，需要重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠償機(jī)制的有效建立，以發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)“社會(huì)穩(wěn)定器”的作用。

關(guān)鍵詞：糧食安全；北方糧食主產(chǎn)區(qū)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；賠償機(jī)制

中圖分類號(hào)：F326.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）05-0148-02

2013年3月1日，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施，但從中可以看到，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)期限等并沒有做實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。2014年1月19日中央一號(hào)文件發(fā)布，這份題為《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》的文件將糧食安全列為首位，實(shí)施以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。基于國(guó)家糧食安全，立足于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，結(jié)合國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)研究我國(guó)北方糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償機(jī)制，不傷農(nóng)時(shí)，不負(fù)農(nóng)民，不誤農(nóng)業(yè)。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償機(jī)制的必要性分析

（一）發(fā)揮糧食安全的生存之本作用

糧食安全是我們的生存之本，需從多角度、全方位地進(jìn)行研究。農(nóng)時(shí)涵蓋四季，春耕夏鋤秋藏冬儲(chǔ)，需要充分給予保障，才能使其基礎(chǔ)作用得以發(fā)揮。從某種角度說，這個(gè)問題關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，再怎么強(qiáng)調(diào)都是不過分的。中央一號(hào)文件曾連續(xù)多年聚焦“三農(nóng)”問題，可見這個(gè)問題已經(jīng)是在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層達(dá)成共識(shí)的基本內(nèi)容之一。有專家學(xué)者研究區(qū)域農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度，指出由于區(qū)域發(fā)展的不均衡，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法制建設(shè)也應(yīng)具有區(qū)域性，這樣才能充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)糧食安全的保障作用。建議從立法途徑、政府責(zé)任、機(jī)構(gòu)拓展、配套政策等方面入手，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)糧食安全的保障作用。還有專家學(xué)者認(rèn)為，要根據(jù)不同地域、不同時(shí)期、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定發(fā)展目標(biāo)，并考察農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)情況，建立適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式，以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障作用，保障我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食安全。

（二）充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)功能的核心

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)營(yíng)過程中應(yīng)具有轉(zhuǎn)移分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，分?jǐn)傓r(nóng)民經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的功能，以充分發(fā)揮保障糧食安全的宏觀作用。同時(shí)還應(yīng)該具有增強(qiáng)農(nóng)業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力，保障與提高農(nóng)民收入的穩(wěn)定，從而有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。四川省糧食局考察團(tuán)2012年對(duì)澳新兩國(guó)糧食問題進(jìn)行考察，澳大利亞在糧食政策上采取價(jià)格調(diào)控、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、出口鼓勵(lì)、法律體系支持等，充分發(fā)揮政府在糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)管理中的重要作用，保證糧食增產(chǎn)增效，促進(jìn)種糧農(nóng)民增產(chǎn)增收，支持做大糧食市場(chǎng)，做強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)，而在這個(gè)過程中，政府支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用不可忽視。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身的屬性要求

與一般商業(yè)保險(xiǎn)相比較，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有地域性、季節(jié)性、連續(xù)性、法律政策性等特性，同時(shí)具有分散性、高風(fēng)險(xiǎn)性、保險(xiǎn)金額難于確定、保險(xiǎn)費(fèi)率難于厘定、難于評(píng)定災(zāi)后經(jīng)濟(jì)損失、理賠工作難度大、保費(fèi)來源多渠道性等特點(diǎn)。這是從技術(shù)角度揭示農(nóng)業(yè)保障對(duì)保障糧食安全的重要作用。而在理賠過程中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受自然因素影響極大，這些在保險(xiǎn)人定損時(shí)體現(xiàn)為考慮因素根本無法周全。

（四）以我國(guó)北方糧食主產(chǎn)區(qū)為核心進(jìn)行區(qū)域研究，需要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極作用

我國(guó)北方糧食主產(chǎn)區(qū)包括內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江等省份。有學(xué)者研究了內(nèi)蒙古的糧食生產(chǎn)與安全問題，指出內(nèi)蒙古糧食安全總體上處于絕對(duì)安全狀態(tài)，但需加強(qiáng)保障力度，如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用的充分發(fā)揮。還有學(xué)者研究了玉米加工業(yè)對(duì)吉林省糧食安全的影響，認(rèn)為玉米加工業(yè)發(fā)展改變糧食生產(chǎn)與流通格局，其對(duì)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)具有積極影響。還有學(xué)者研究了糧食安全戰(zhàn)略下東北商品糧基地布局，指出要依靠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的示范和引導(dǎo)逐步建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。還有學(xué)者對(duì)黑龍江省政策保險(xiǎn)進(jìn)行研究，從金融支持、加強(qiáng)補(bǔ)貼等角度提出完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方法，以提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)糧食安全的保障作用。

二、目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)“三農(nóng)”保障不足的問題所在

（一）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償機(jī)制不合理

2013年春，《央視春耕調(diào)查：雪壓玉米的黑土地》中講述2012年11月份黑龍江大部分地區(qū)遭遇雪災(zāi)，冰雪覆蓋農(nóng)田，農(nóng)民糧食難收，保險(xiǎn)不賠償，面臨著巨大生存問題。保險(xiǎn)公司解釋說保險(xiǎn)只保在生長(zhǎng)期也就是從作物播種到成熟這個(gè)期間，到成熟期后不在理賠范圍，農(nóng)民沒能從保險(xiǎn)公司拿到一分理賠金。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行的賠償處理機(jī)制不能從根本上達(dá)到涵蓋農(nóng)時(shí)的完全保障作用。

（二）缺乏必要的理論支持

國(guó)內(nèi)外學(xué)者在研究糧食安全時(shí)，從耕地保護(hù)紅線、可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、勞動(dòng)力安置、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度、國(guó)家儲(chǔ)備政策、財(cái)政稅收政策、增產(chǎn)穩(wěn)定促高產(chǎn)等方面進(jìn)行了廣泛的研究，而從損失賠償保障安全的角度，論述的不多。從損失賠償保障安全的角度，論述農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償機(jī)制對(duì)我國(guó)北方糧食主產(chǎn)區(qū)重要的保障作用，力爭(zhēng)保護(hù)我國(guó)重要的商品糧基地，為我國(guó)糧食安全的理論研究與實(shí)踐進(jìn)行新的探索。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)難于控制

隨著對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的購(gòu)買，對(duì)土地的投入傾向于減少，呈現(xiàn)出一定道德風(fēng)險(xiǎn)，影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率精算。被保險(xiǎn)人的道德風(fēng)險(xiǎn)弱化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)可行性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)道德風(fēng)險(xiǎn)很難避免，保障作用發(fā)揮條件不充分，更不用說保障糧食安全。道德風(fēng)險(xiǎn)多存在于作物歉收年份，好的年景幾乎不存在道德風(fēng)險(xiǎn)，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擇時(shí)而作，對(duì)保障糧食安全大有作為。針對(duì)低收入，國(guó)家解決逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新，如可以采用指數(shù)保險(xiǎn)方式，充分利用資本市場(chǎng)做空做多機(jī)制，減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)波動(dòng)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)糧食安全的保障作用。

（四）政府支持的方法值得商榷

按照我國(guó)目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)助制度，在順序上，按照要求是由下而上的，即縣級(jí)補(bǔ)助到位后，省級(jí)補(bǔ)助和中央補(bǔ)助才能到位。這樣，有些縣級(jí)財(cái)政特別困難地方的保險(xiǎn)公司為了不影響業(yè)務(wù)的開展，只能讓這些縣級(jí)補(bǔ)助先欠賬。而有些貧困縣則根本無力辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，失去了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的本質(zhì)保障內(nèi)涵。

三、怎樣建立合適的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償機(jī)制

（一）政府支持的核心作用需要加強(qiáng)

1.從法律、政策等層面發(fā)揮政府作用

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的天然特性對(duì)保險(xiǎn)業(yè)或者財(cái)政部門來說有點(diǎn)像“雞肋”，政府出錢不一定落好，商業(yè)保險(xiǎn)公司出力也不一定落好。美國(guó)通過半個(gè)世紀(jì)的認(rèn)真探索，最終形成了由商業(yè)保險(xiǎn)公司在政府政策性保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的框架下來經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的做法。2000 年，美國(guó)總統(tǒng)簽署了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》，該法進(jìn)一步提高了農(nóng)作物保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼比例。與日本農(nóng)業(yè)個(gè)體農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，日本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取的是民間非盈利團(tuán)體——互助保險(xiǎn)合作社經(jīng)營(yíng)、政府提供補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)支持的模式。日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是基于其農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度來實(shí)施的，該制度被定性為國(guó)家實(shí)施的應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的一種經(jīng)濟(jì)政策性保險(xiǎn)。2008年巴西政府保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)到1.58億雷亞爾，大部分用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。俄羅斯則把作物保險(xiǎn)土地面積占全國(guó)耕地面積從2006年18%提高至2012年的40%。

2.因地制宜地執(zhí)行國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面

按照我國(guó)目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)助額度，縣一級(jí)財(cái)政承擔(dān)的補(bǔ)助額度是每畝3元，這樣，某個(gè)縣參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的耕地越多，縣級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)就越大。而且，在補(bǔ)助順序上，按照要求是由下而上的，即縣級(jí)補(bǔ)助到位后，省級(jí)補(bǔ)助和中央補(bǔ)助才能到位，這樣，有些縣級(jí)財(cái)政特別困難地方的保險(xiǎn)公司為了不影響業(yè)務(wù)的開展，只能讓這些縣級(jí)補(bǔ)助先欠賬。如某地區(qū)有3個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣、3個(gè)省級(jí)貧困縣，對(duì)這些縣來說，開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)幾乎沒有財(cái)力支持，因此應(yīng)該因地制宜地開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)這些貧困縣應(yīng)該給予一些特殊的政策，應(yīng)該減少甚至免除其補(bǔ)貼額度，否則這些縣級(jí)政府是沒有興趣、更主要是沒有能力進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的。

（二）建立有效的賠償機(jī)制創(chuàng)新，核心在于完善現(xiàn)有的賠償方式和創(chuàng)新的定損方式

完善現(xiàn)有的賠償方式，可以考慮在限額賠償方式中，形成示范性的浮動(dòng)機(jī)制。創(chuàng)新的定損方式，核心在于形成定損的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，即農(nóng)民人才庫(kù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償機(jī)制不健全，本質(zhì)是就在于對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)注、設(shè)計(jì)和開發(fā)程度不夠。很多保險(xiǎn)公司通過自己的理賠員去定損，農(nóng)戶肯定不滿意；有些保險(xiǎn)公司雖然聘請(qǐng)一些業(yè)內(nèi)人士來定損，但通常也是代表了保險(xiǎn)公司的利益，缺乏農(nóng)民利益的代表。農(nóng)民人才庫(kù)的選拔建議從各個(gè)村屯中選取一些有豐富農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)真正的農(nóng)民組成。在進(jìn)行定損時(shí)異地抽取人才庫(kù)人員組成定損小組。這里的異地不一定要跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際上很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄面積甚大，從北方的村屯抽取的人員完全可以去南方的村屯定損。這是由于平原地區(qū)的種植業(yè)具有極大的相似性，隔上十?dāng)?shù)公里誰(shuí)也無法辨清是誰(shuí)的土地。

（三）改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)限額賠償方式，形成示范性的浮動(dòng)機(jī)制

浮動(dòng)幅度事先向農(nóng)民公布，并派專人進(jìn)行講解，使每個(gè)參保農(nóng)戶可以清楚地知道自己將來遭受損失如何索賠，維護(hù)自己權(quán)益。初始可以允許農(nóng)民選擇收成不好地塊投保，如果認(rèn)定為絕產(chǎn)最高每畝可賠到150元，產(chǎn)生良好的宣傳示范效應(yīng)。經(jīng)過一兩年的發(fā)展，大部分農(nóng)民就都會(huì)參加保險(xiǎn)，也為政府減輕負(fù)擔(dān)。

（四）建立涵蓋四季農(nóng)時(shí)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行兩種賠償處理機(jī)制，一是限額賠償制度，二是估賠法，而這兩種方法都不能從根本上達(dá)到涵蓋農(nóng)時(shí)的完全保障作用。農(nóng)作物從入土、發(fā)芽、分蘗、掛漿、成熟、收獲，哪一個(gè)環(huán)節(jié)都有風(fēng)險(xiǎn)，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如果不能保障四季農(nóng)時(shí)，則失去了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的本質(zhì)功能。糧食安全的重要性不言而喻，而在保障糧食安全的過程中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這個(gè)“社會(huì)穩(wěn)定器”功能是否得到充分發(fā)揮則具有不可替代的地位。我國(guó)第一個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相互公司在黑龍江省建立，充分說明了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)“三農(nóng)”、對(duì)糧食安全，已經(jīng)引起了中央層面的注意，因此這個(gè)問題具有重要的研究意義。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]