張紅霞

摘 要：陜南移民，是2011年陜西省省委、省政府從全局和陜南實(shí)際出發(fā)綜合考慮實(shí)施的一項(xiàng)重大民生工程。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政策實(shí)施幾年來(lái)的相關(guān)研究雖然尚處于初級(jí)階段，但也取得了一定的研究成果。因此，在介紹陜南移民概況的基礎(chǔ)上對(duì)已有文獻(xiàn)從移民搬遷過(guò)程中存在的問(wèn)題、應(yīng)對(duì)措施和建議進(jìn)行梳理、評(píng)述，并對(duì)以后應(yīng)進(jìn)一步研究的方向和內(nèi)容進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：陜南；移民；現(xiàn)狀；展望

中圖分類號(hào)：F328 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）05-0041-03

引言

陜南移民最早可追溯到清代。當(dāng)時(shí)，大量外來(lái)移民遷入后對(duì)山區(qū)進(jìn)行開(kāi)墾，使得耕地面積大幅增加，明顯加快了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的速度，在客觀上促進(jìn)了陜南移民遷入?yún)^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[1]?，F(xiàn)階段的陜南移民搬遷工程，是2011年陜西省省委、省政府從全局和陜南發(fā)展實(shí)際出發(fā)實(shí)施的從根本上解決陜南貧困地區(qū)民生問(wèn)題的一項(xiàng)重大惠民工程和民生工程，也是迄今為止中國(guó)最大的移民搬遷工程。

搬遷是避災(zāi)、生態(tài)、致富、城鎮(zhèn)化的需要。此次國(guó)內(nèi)有史以來(lái)規(guī)模最大的移民搬遷工程啟動(dòng)以來(lái)，相關(guān)學(xué)者就圍繞著這一重大舉措開(kāi)展了相關(guān)的初步研究。本文旨在對(duì)已有研究文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，并明確今后應(yīng)進(jìn)一步深入研究的方向及內(nèi)容，為后續(xù)研究提供些許思路。

一、陜南移民搬遷概況

陜南是指陜西南部地區(qū)，位于東經(jīng) 105°30'—110°1'，北緯31°42'—34°24'之間，從西往東依次包括漢中、安康、商洛3個(gè)市，共轄28個(gè)縣（區(qū)）。土地總面積約占全陜西省土地總面積的34.13%，人口占全陜西省總?cè)丝诘?4.10%。2013年，陜南地區(qū)生產(chǎn)總值為1 997.2億元，占全省生產(chǎn)總值的12.48%。財(cái)政總收入達(dá)到182.05億元，僅占全省財(cái)政總收入的6.06%。在陜南三市的28個(gè)縣中，21個(gè)縣（區(qū)）屬于國(guó)家或省級(jí)貧困縣。2001—2010年的十年間，陜南山區(qū)發(fā)生各類地質(zhì)災(zāi)害約2 000多起，造成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)460多億元。為了有效解決陜南頻發(fā)的自然災(zāi)害和長(zhǎng)期困擾地區(qū)發(fā)展的貧困問(wèn)題，2010年陜西省委、省政府作出了陜南移民搬遷的重大舉措，并及時(shí)通過(guò)和發(fā)布了《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），這標(biāo)志著陜南地區(qū)移民搬遷安置重大工程正式啟動(dòng)。

根據(jù)該《規(guī)劃》的安排，十年期間將累計(jì)搬遷居民64萬(wàn)戶、240萬(wàn)人，約占陜西移民搬遷總數(shù)299萬(wàn)人的 80%，占陜南總?cè)丝诘?5%左右。其中，涉及安康市22萬(wàn)戶、88萬(wàn)人，商洛市18萬(wàn)戶、71.8萬(wàn)人，漢中市24萬(wàn)戶、85萬(wàn)人。計(jì)劃所需總投資高達(dá)1 109.4億元。此次移民搬遷工程和以往的移民搬遷比較，具有搬遷規(guī)模宏大（240萬(wàn)人）、移民類型多樣（5種）、搬遷周期較長(zhǎng)（10年）、計(jì)劃投資高昂（1 109.4億元）四個(gè)顯著的特點(diǎn)[2]。從具體實(shí)施移民搬遷的情況來(lái)看，有災(zāi)貧共濟(jì)、全面推動(dòng)，統(tǒng)籌安置、分層扶持，分步實(shí)施、階段推進(jìn)等鮮明特點(diǎn)[3]。從2011—2013年，陜南三市共完成移民搬遷20萬(wàn)戶約76.3萬(wàn)人，占“十二五”移民搬遷規(guī)劃總?cè)藬?shù)的53%，占10年總體規(guī)劃的32%。從而使得陜南地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害傷亡率下降80%，洪澇災(zāi)害傷亡率下降70%，促使安康城鎮(zhèn)化率提高4.7%、商洛城鎮(zhèn)化率提高2%、漢中城鎮(zhèn)化率提高1.7%。移民生活實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村向城鎮(zhèn)突破、由貧窮向小康的邁進(jìn)。移民生產(chǎn)方式也由單純依靠第一產(chǎn)業(yè)生存向務(wù)工和發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)方面轉(zhuǎn)變[4]。像這樣既在農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)上班，又守住老家田地的“兩棲”型農(nóng)民，2015年省、市下達(dá)該縣陜南移民搬遷任務(wù)2 400戶，截至目前，14個(gè)集中安置點(diǎn)全部啟動(dòng)，主體完工796套、在建1 442套?？傊?，目前陜南移民搬遷政策整體有序按計(jì)劃推進(jìn)，實(shí)施幾年來(lái)在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面已初見(jiàn)成效。

二、移民搬遷過(guò)程中存在的問(wèn)題

陜南移民搬遷安置工作實(shí)施幾年來(lái)已初步取得了一些階段性成果和積極的變化，如思想認(rèn)識(shí)逐步深化、各項(xiàng)政策逐步完善、工作機(jī)制逐步建立、工作力度不斷加大[5] 。但不可否認(rèn)，在政策實(shí)施的過(guò)程中還存在諸多不容忽視的相關(guān)問(wèn)題。例如，思想認(rèn)識(shí)上存在畏難心理、觀望心理、等靠心理和貪功心理[6]；政策宣傳不到位、工程進(jìn)度緩慢、安置率較低、地形制約山區(qū)選址難度大、配套資金不足、就業(yè)問(wèn)題、后續(xù)產(chǎn)業(yè)薄弱、安置模式單一等方面的問(wèn)題也非常突出[7]；搬遷縣（區(qū)）存在規(guī)劃編制水平不高、工作進(jìn)展不平衡、配套設(shè)施建設(shè)滯后、入住率普遍較低、對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠等突出問(wèn)題；思想認(rèn)識(shí)仍有差距、拼搶機(jī)遇的意識(shí)仍有差距、工作推進(jìn)的力度仍有差距，特別是搬富不搬窮、搬易不搬難、搬少不搬老“三搬三不搬”的問(wèn)題特別突出[8]。陜南移民搬遷工程的基本要求是“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。倘若移民的第一階段存在的這些突出問(wèn)題不能得到及時(shí)解決，將直接影響到移民的日后生計(jì)，也將影響到移民搬遷的成敗。

三、順利實(shí)施陜南移民搬遷的對(duì)策和建議

（一）統(tǒng)一思想提高認(rèn)識(shí)

陜南移民搬遷是陜西省委、省政府高瞻遠(yuǎn)矚戰(zhàn)略決策的具體實(shí)踐。因此，要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)陜南移民搬遷工作在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中具有綜合性、引領(lǐng)性、根本性特征，就要強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部作為陜南發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的主要抓手，形成集中財(cái)力辦大事、惠民生的創(chuàng)新舉措的共識(shí)[9]。

（二）拓寬資金籌集渠道

建議將陜西省各部門(mén)支配的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金等適當(dāng)向陜南地區(qū)傾斜，進(jìn)一步完善資金管理使用辦法和相關(guān)規(guī)定，力爭(zhēng)管好、用好有限的建設(shè)資金以提高資金的使用效益。將搬遷配套資金納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中，通過(guò)土地增值和市場(chǎng)運(yùn)作等方式多方籌措資金。對(duì)于在移民搬遷工程中提供信貸資金支持的金融機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)制訂相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。另外，通過(guò)財(cái)政貼息的方式鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放移民搬遷貸款。與此同時(shí)，可以考慮由政府出資成立風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)移民搬遷貸款提供相應(yīng)擔(dān)保，以便在貸款不能按時(shí)收回時(shí)可用風(fēng)險(xiǎn)基金對(duì)貸款機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。同時(shí)，要通過(guò)積極引導(dǎo)政策性銀行提供生活設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)支持，引導(dǎo)大型銀行通過(guò)支持縣、鎮(zhèn)小微企業(yè)發(fā)展，為搬遷農(nóng)戶提供就業(yè)機(jī)會(huì)；引導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)積極投放小額農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，支持搬遷后的農(nóng)戶開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，旨在幫助移民戶尋找致富之路。另外，還可嘗試工商企業(yè)墊資建設(shè)、本地能人帶頭建設(shè)、村組干部示范建設(shè)、搬遷群眾自主建設(shè)的四種建設(shè)模式[10]。

（三）因地制宜合理選址

《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃》中明確指出，移民搬遷要密切結(jié)合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)行。而此次大規(guī)模的移民搬遷工程，使得土地供求矛盾進(jìn)一步惡化，因此，移民選址變得十分艱難。吳國(guó)新認(rèn)為，要堅(jiān)持有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、有利于搬遷群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)、有利于基礎(chǔ)設(shè)施的“三個(gè)有利于”原則，科學(xué)合理地進(jìn)行選址布點(diǎn)。馮明放研究認(rèn)為，“座山臨水”的居住方式是陜南應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的現(xiàn)實(shí)選擇，也是一種比較理性的選擇[11]。

（四）安置模式靈活多樣

在安置方式方面，應(yīng)堅(jiān)持以集中安置為主，并將陜南移民搬遷安置工作與當(dāng)前的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化緊密結(jié)合起來(lái)。移民大多數(shù)為就近安置，比如吸納移民進(jìn)入城鎮(zhèn)、統(tǒng)一建設(shè)的移民新村、小村并大村、自主分散安置等等[12]。陜南移民搬遷自實(shí)施以來(lái)，集中安置成為越來(lái)越主要的安置方式。2014年，陜西省再次提出集中安置率不低于搬遷規(guī)模 80%的目標(biāo)任務(wù)。幾年來(lái)，陜南三市集中安置率已由 75.6%提升至 91.2%[13]。在集中安置模式的基礎(chǔ)上，不同的搬遷地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇靈活多樣的安置模式。安康市按照集中安置為主和“三靠近”原則，即靠近城鎮(zhèn)、靠近園區(qū)、靠近中心村進(jìn)行移民安置，使得集中安置率達(dá)到了84%，搬遷了6.5萬(wàn)戶30余萬(wàn)人；漢中市探索出了采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的方式，通過(guò)建設(shè)大型樓房化集中安置點(diǎn)為發(fā)展模式；商洛市移民搬遷安置方式應(yīng)采取分散安置與集中安置相結(jié)合，以集中安置為主、無(wú)土安置與有業(yè)安置相結(jié)合，以有業(yè)安置為主和市內(nèi)安置與市外安置相結(jié)合，以市內(nèi)安置為主的多樣形式。

（五）發(fā)展特色后續(xù)產(chǎn)業(yè)

要實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)要求，后續(xù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)非常重要。后續(xù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)從移民當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源、經(jīng)濟(jì)技術(shù)和移民的自身?xiàng)l件，因地制宜，多渠道、多形式、多途徑地開(kāi)展，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，堅(jiān)決不能一刀切[14]。漢中市應(yīng)以“油菜花節(jié)”、“柑橘園”等為契機(jī)，進(jìn)一步拓展旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間從而讓移民落戶新建旅游景區(qū)。安康市以充分發(fā)揮特色種植基地如茶葉、山菌、中草藥的優(yōu)勢(shì)，將移民安置于中心村和新建集鎮(zhèn)。商洛市以支柱產(chǎn)業(yè)，如現(xiàn)代中藥、綠色食品、礦產(chǎn)建材、生態(tài)旅游為主導(dǎo)的四大產(chǎn)業(yè)和新礦區(qū)建設(shè)為手段，安排移民集中落戶城鎮(zhèn)，不僅解決企業(yè)用工不足，還解決移民就業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定增收[15]。

四、目前研究存在的問(wèn)題

目前，廣大政策研究者和學(xué)者對(duì)于如此重大的區(qū)域性移民搬遷活動(dòng)及其可能產(chǎn)生的政策效果給予了很大的關(guān)注。但是，通過(guò)對(duì)陜南移民研究的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行檢索和梳理不難發(fā)現(xiàn)，已有研究成果大都是具有官方背景或政策性研究，其所關(guān)注的議題主要集中在陜南避災(zāi)移民搬遷的政策背景、搬遷對(duì)象的類型、存在的主要問(wèn)題以及如何完善移民搬遷等對(duì)策建議等方面，很少有學(xué)者涉及到農(nóng)村的地方性文化制度對(duì)移民搬遷政策實(shí)施的間接影響，因此容易忽視搬遷引發(fā)的社會(huì)效果[16]。目前，研究者通過(guò)實(shí)地調(diào)查取得資料進(jìn)行研究的較少，而所獲取的主要是官方統(tǒng)計(jì)資料。因此，在移民政策實(shí)施初期研究的廣度和深度略顯不足。鑒于政策實(shí)施和研究時(shí)期較短，從研究的階段性成果形式來(lái)看，主要是一些零散的期刊和報(bào)紙登載的論文，專著或碩士、博士論文較少，系統(tǒng)性總結(jié)的文章也較少。

五、進(jìn)一步研究方向

（一）對(duì)陜南移民政策實(shí)施前、后移民戶的生產(chǎn)、生活、收入、消費(fèi)等方面進(jìn)行縱向?qū)Ρ?/p>

陜南移民政策實(shí)施已有幾年，占十年移民總體規(guī)劃的近三分之一，那么移民戶在移民前后生產(chǎn)、生活方式有無(wú)改變、家庭總收入是否增加、消費(fèi)水平有無(wú)提高等方面的政策效果需要展開(kāi)研究，以便為后續(xù)政策的微調(diào)提供一定的參考。

（二）對(duì)陜南移民搬遷和陜北移民搬遷進(jìn)行橫向比較研究，同時(shí)在陜南三市內(nèi)部開(kāi)展橫向?qū)Ρ?/p>

陜西移民包括陜南移民搬遷和陜北（其中，白于山區(qū)39.2萬(wàn)人，黃河沿岸19.8萬(wàn)人）扶貧移民搬遷，分別涉及搬遷居民 240萬(wàn)人和 59萬(wàn)人，共計(jì)近300萬(wàn)人。很顯然，此次移民的重點(diǎn)在陜南地區(qū)。陜南和陜北在移民的戶數(shù)、人數(shù)、類型、模式等諸多方面存在顯著不同，即使在陜南三市內(nèi)部移民安置模式、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面也存在著較大差異，因此，開(kāi)展陜南與陜北、陜南三市內(nèi)部的橫向比較研究是非常有必要的。

（三）將陜南生態(tài)移民與發(fā)展陜南循環(huán)經(jīng)濟(jì)結(jié)合進(jìn)行研究

2011年9月17日發(fā)布的《陜西省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)陜南循環(huán)發(fā)展的若干意見(jiàn)》中指出，要著力打造生態(tài)、秀美、富裕、安全的新陜南。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)加快實(shí)施陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃，建設(shè)一批規(guī)劃科學(xué)、設(shè)施到位、功能完善、保障有力的移民新區(qū)（村），一定程度上要確保搬遷移民搬得出、穩(wěn)得住、能致富，最終促進(jìn)搬遷地生態(tài)環(huán)境盡快得以恢復(fù)。2011年12月1日起施行的全國(guó)省級(jí)第一部促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)——《陜西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》中突出了 “減量化、再利用、資源化”的原則，為加快陜西省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)產(chǎn)生極大的推動(dòng)作用。因此，以發(fā)展陜南循環(huán)經(jīng)濟(jì)為背景開(kāi)展陜南生態(tài)移民研究具有較大的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（四）開(kāi)展陜南移民搬遷資金籌集、管理、使用研究

本次長(zhǎng)達(dá)十年的陜南移民計(jì)劃總投資將達(dá)到1109.4億元。陜西省政府辦公廳于2011年11月8日下發(fā)了《陜南地區(qū)移民搬遷安置建房資金籌措方案》，明確了各專項(xiàng)資金整合的來(lái)源、管理使用要求，具體由陜西陜南移民搬遷工程有限公司、中景陜南移民專業(yè)策劃團(tuán)隊(duì)、陜西宏途投資管理（陜南移民私募基金）有限公司、陜西融僑移民搬遷投資公司等四家有代表性的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。但在工程具體實(shí)施過(guò)程中存在財(cái)政資金缺口較大、市縣配套落實(shí)困難、沒(méi)有?？顚Ｓ?、專項(xiàng)管理、單獨(dú)核算甚至截留、擠占、挪用的問(wèn)題，因此，研究如何拓寬籌資渠道（比如引入民間資本進(jìn)入陜南移民搬遷），規(guī)范資金管理，有效提高資金的使用效益以保證移民的順利推進(jìn)尤為重要。

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[責(zé)任編輯 李 楠]