李振

摘要：2015年新預(yù)算法的實施給予了地方政府在國務(wù)院允許額度內(nèi)自行發(fā)債的權(quán)利，同年中央政府提出以低成本長期限的地方政府債務(wù)置換原有的存量政府債務(wù)的地方債務(wù)置換思路，并多次提升2015年度債務(wù)置換額度至320萬億元。債務(wù)置換的推出直接導(dǎo)致了我國地方政府債券市場的爆發(fā)式增長，截至2015年底，地方債券余額達到483萬億元，相比于2014年末的116萬億元，猛增了4倍。如此大規(guī)模的地方政府債務(wù)置換，尤其是在經(jīng)濟進入新常態(tài)的條件下，將給我國財政體系與金融市場帶來巨大的影響。地方債務(wù)置換在完成多個重要歷史使命，實現(xiàn)諸多制度改進的同時，也存在著一定的實施風(fēng)險，本文將重點討論我國地方債務(wù)置換的實施風(fēng)險，并提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；新預(yù)算法；土地財政

中圖分類號：F8127文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2016）06007906

一、引言

2015年以前，根據(jù)我國舊預(yù)算法的規(guī)定，只有在國務(wù)院另行規(guī)定的條件下我國地方政府才能發(fā)行政府債券。2009年以來，我國地方政府債券經(jīng)歷了5年的試點發(fā)行，經(jīng)過代發(fā)代還、自發(fā)代還與自發(fā)自還三個階段，截至2014年末發(fā)行余額共計116萬億元，僅占我國債券市場全部債券余額的323%。2015年1月1日，我國新預(yù)算法正式施行，新規(guī)允許地方政府在國務(wù)院批準的額度內(nèi)，以自發(fā)自還模式發(fā)行地方政府債券。同年，中央政府提出地方債務(wù)置換計劃，允許地方政府發(fā)行債券置換原有的存量地方政府債務(wù)，以降低融資成本、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、理順債務(wù)關(guān)系。由于債務(wù)置換僅僅是將地方債務(wù)從傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畟鶆?wù)模式，并不增加債務(wù)規(guī)模，因而債務(wù)置換本身在形式上并不增加地方負債率水平。2015年我國地方政府債務(wù)置換規(guī)模從最初的1萬億元逐步增加到320萬億元，發(fā)行規(guī)模遠超市場預(yù)期。截至2015年底，經(jīng)過一年的債務(wù)置換，我國地方政府債券從年初的不足100只猛增到超過1 000只，債務(wù)余額也從年初的116萬億元猛增到483萬億元，增加了4倍。如此大規(guī)模的地方政府債務(wù)置換，尤其是在經(jīng)濟進入新常態(tài)的條件下，將給我國財政體系與金融市場都帶來巨大的影響。地方政府債務(wù)置換在完成多個重要歷史使命，實現(xiàn)諸多制度改進的同時，也存在著一定的實施風(fēng)險，本文將重點討論我國地方政府債務(wù)置換的實施風(fēng)險，并提出相應(yīng)的對策建議。

二、文獻述評

1新預(yù)算法對于融資平臺的影響

新預(yù)算法以及相關(guān)配套法律的頒布對我國地方政府融資平臺產(chǎn)生了巨大的影響，對于融資平臺模式的發(fā)展趨勢以及相關(guān)債務(wù)的風(fēng)險變化，業(yè)界與學(xué)界展開了激烈的討論。如劉劍文[1]與孫磊[2]討論了新舊預(yù)算法的核心差異，李經(jīng)緯[3]認為上述政策對于地方政府融資平臺的沖擊是有限的，主要因為我國地方政府債券的發(fā)行規(guī)模將遠小于城投債規(guī)模，所以并不可能替代原有的城投融資模式。

筆者認為，我國地方政府融資平臺模式存在諸多內(nèi)在問題，但否定其存在必要性的關(guān)鍵在于找到更為合適的替代模式。從目前的法律框架來看，替代模式只有地方政府債券和PPP融資。大部分學(xué)者都和李經(jīng)緯觀點一樣，認為兩種模式都不具有可行性。地方政府債券的規(guī)模由中央政府控制，如果中央決策層充分認識到了地方政府債券的價值，并大力支持用地方政府債券來替代城投模式，新預(yù)算法實施對于融資平臺模式的影響或許要大于目前大部分學(xué)者的觀點。2015年我國地方政府債務(wù)置換共計達320萬億元，超過了大部分學(xué)者的預(yù)期，其對于融資平臺的影響或超預(yù)期。

2我國土地財政模式的討論

范子英[4]認為財政部部長往往會為其生活經(jīng)歷和工作經(jīng)歷相關(guān)的地方政府增加轉(zhuǎn)移支付，短時期內(nèi)降低其財政壓力，其以此做為窗口，研究了相應(yīng)的財政收入壓力的降低是否會導(dǎo)致土地出讓行為的下降。研究表明，財政收入壓力的減小并不能降低土地財政的水平，因而土地財政的動因在于投資驅(qū)動而非收入壓力。趙文哲和楊繼東[5]考慮了地方國有企業(yè)在土地財政模式中所扮演的重要作用，即地方政府土地出讓的對象包括大量地方政府下屬國有企業(yè)，而地方政府與下屬國有企業(yè)的關(guān)系緊密，土地使用權(quán)看似轉(zhuǎn)移但實際上仍在政府的掌控之中，因而相應(yīng)的土地出讓價格也失去了市場化的意義。地方政府往往通過較低價格將土地出讓給國有企業(yè)，其在損失土地出讓金的同時，增加了下屬國有企業(yè)的利潤水平，地方政府總體收益并未發(fā)生變化。

筆者認為，分稅制改革導(dǎo)致提高營業(yè)稅以及土地出讓金等預(yù)算外收入對于地方政府更具吸引力，導(dǎo)致地方政府選擇重點支持土地相關(guān)行業(yè)，從而使得地方財政對于土地依賴度極高，出現(xiàn)了明顯的土地財政。伴隨著土地財政模式的開展，土地價值凸顯，成為金融機構(gòu)普遍認可的地質(zhì)押物，從而為地方政府大規(guī)模舉債奠定了基礎(chǔ)。因此，以土地進行抵押貸款，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市吸引力，增加土地價值再進行更多的抵押貸款的循環(huán)成為了地方政府城市經(jīng)營的核心邏輯。在這一循環(huán)中，地方政府存在明顯的推動房價上漲的動機，但土地出讓金規(guī)模與房價之間的矛盾也在一定程度上阻止了政府意圖的實現(xiàn)，因而地方政府是否具有推動房地產(chǎn)價格上漲的工具和手段，尚未獲得證明。此外，在土地財政模式下，大部分學(xué)者認為地方政府會過度增加土地供應(yīng)，但到底什么樣的土地供應(yīng)水平以及怎樣的參照標準才是合理的，目前也尚無定論。

3我國地方政府債務(wù)模式下地方政府的行為分析

華國慶[6]分析了在地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機時中央政府是否應(yīng)當予以救助的問題，認為在目前，中央政府具有救助的必要性。陳菁和李建發(fā)[7]指出財政分權(quán)與晉升激勵對于地方政府債務(wù)規(guī)模具有正面的影響。潘俊等[8]通過實證分析指出提升金融生態(tài)環(huán)境，有利于降低城投債融資成本。

筆者認為華國慶的分析較為合理，從目前市場情況來看，中央政府的隱性擔(dān)保依然是各方共識。首先，我國地方政府并不具有真正的財權(quán)與事權(quán)，如中央政府可以單方面改變稅收分配方式，可以命令地方政府進行相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在這種情況下，如果要求地方政府獨立應(yīng)對債務(wù)，并不合理。其次，我國雖然實行人民代表大會制度，但與西方的議會制不同，地方政府的債務(wù)融資并未真正經(jīng)過當?shù)厝嗣竦膶徸h，如果中央政府不予救助，地方政府必須通過提高稅費或降低公共服務(wù)水平的方式來償債，對于當?shù)鼐用駚碚f也不公平。最后，我國目前沒有地方政府破產(chǎn)的相關(guān)制度安排，如果中央政府選擇不予救助，那完全沒有制度可以遵循，實際上也不具有可操作性。但陳菁和李建發(fā)[7]的研究結(jié)論存在一定不確定性，因為影響我國城投債發(fā)行規(guī)模的因素很多，而上述兩個指標的構(gòu)建也存在一定牽強之處。潘俊等[8]的研究由于指標本身相對模糊，因而文獻研究的結(jié)論并不能區(qū)分金融生態(tài)環(huán)境對于收益率的影響，還是地區(qū)金融水平對于收益率的影響，因此，研究結(jié)論尚有待商榷。

4我國地方政府債務(wù)置換分析

王宇和楊娉[9]認為地方政府債務(wù)置換的問題主要表現(xiàn)在，一方面，地方政府債券發(fā)行價格與國債基本一致，并未體現(xiàn)出兩者的差異；另一方面，債務(wù)置換安排導(dǎo)致了地方政府的融資困境。黃育華等[10]認為債務(wù)置換的主要問題是可能給市場帶來流動性沖擊。

筆者認為，現(xiàn)有研究提出的問題并非我國地方政府債務(wù)置換中的根本性問題，債務(wù)置換初期的非市場化定價問題會隨著發(fā)行規(guī)模的擴大而逐漸緩解，定價將最終反映風(fēng)險溢價、流動性溢價以及監(jiān)管資本溢價等幾個主要方面。導(dǎo)致地方政府融資困境的原因在于國發(fā)〔2014〕43號文件以及相關(guān)配套制度的執(zhí)行力不足，地方政府債務(wù)置換本身則是對于融資困境的化解；地方政府債務(wù)置換所帶來的流動性沖擊是發(fā)行階段的暫時性沖擊，隨著對舊債務(wù)的置換完成，流動性沖擊必將完成，如果債務(wù)并無實質(zhì)性置換，而是成為了實質(zhì)性的增發(fā)，則將導(dǎo)致市場的流動性降低，但這與地方政府債務(wù)置換本身并無太多關(guān)聯(lián)。從2015年我國金融市場的運轉(zhuǎn)情況來看，央行配合債務(wù)置換化解了流動性沖擊。本文旨在相對深入地探討我國地方政府債務(wù)置換中的相關(guān)問題，并嘗試提出對策建議。

三、我國地方政府債發(fā)行情況回顧

1舊預(yù)算法下我國地方政府債發(fā)行小規(guī)模試點

我國地方政府債發(fā)行大致經(jīng)歷了三個階段，分別為代發(fā)代還、自發(fā)代還以及自發(fā)自還階段。由于代發(fā)代還的地方債性質(zhì)更加接近于國債轉(zhuǎn)貸，因而我們廣義地將我國地方債發(fā)行演變?yōu)樗膫€階段，分別為：國債轉(zhuǎn)貸階段（1998—2009年）、代發(fā)代還階段（2009—2011年）、自發(fā)代還階段（2011—2014年）以及自發(fā)自還階段（2014年）。其重要的節(jié)點分別是：1998 年8 月財政部發(fā)布《國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》；2009年2月28日財政部印發(fā)《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》；2011年10月財政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》；2014年5月財政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》。

在舊預(yù)算法下，我國地方債上述四個發(fā)展階段表現(xiàn)出以下四個特點：第一，發(fā)行總量相對有限，尚在試點探索之中。截至2014年末我國地方政府債的發(fā)行規(guī)模相對有限，雖然逐步上升，但其占利率債的比重始終沒有超過10%，在我國整個債券市場中屬于規(guī)模較小的一種產(chǎn)品。此外，國務(wù)院的相關(guān)政策均為探索試點，限定了試點省份，并未全面鋪開。第二，自發(fā)與代發(fā)相交錯，代發(fā)為主自發(fā)為輔。2011年推出自發(fā)代還以來，我國地方政府債券的方式并未全面轉(zhuǎn)為自發(fā)代還，而是自發(fā)與代發(fā)并行。從發(fā)行規(guī)模上來看，代發(fā)占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，自發(fā)處于輔助位置。2014年推出自發(fā)自還以后，財政部代發(fā)模式也依然沒有全面停止，地方政府債券的發(fā)行則處于自發(fā)與代發(fā)交錯發(fā)展的階段。第三，自發(fā)僅限發(fā)行程序，不能決定發(fā)行規(guī)模。2009—2014年我國地方政府債發(fā)行制度改革的核心在于從代發(fā)向自發(fā)的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在交易要素上則是發(fā)行人和償債主體從財政部轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?。但上述改革并不涉及發(fā)行規(guī)模等核心內(nèi)容，發(fā)行規(guī)模仍由國務(wù)院確定。地方政府所謂自發(fā)，僅限于對于發(fā)行程序的自行組織，因而改革更多的是形式上的，而非實質(zhì)上的，對于整體地方債發(fā)行體系、發(fā)行規(guī)模以及風(fēng)險狀況均未造成明顯的影響。第四，中央政府隱性擔(dān)保，形式弱化實質(zhì)為變。2009年我國正式允許地方政府發(fā)債以來，中央政府均未給予明確的擔(dān)保，但是隱性擔(dān)保意識極為強烈。從市場價格來看，投資人也基本認為中央政府存在明顯的隱性擔(dān)保。我國地方政府債發(fā)行方式由代發(fā)轉(zhuǎn)為自發(fā)以后，中央政府的隱性擔(dān)保形式產(chǎn)生了一定的變化，存在一定的弱化，但中央政府的隱性擔(dān)保并未出現(xiàn)實質(zhì)性變化。

2新預(yù)算法下我國地方債務(wù)置換規(guī)模遠超預(yù)期

2014年8月末第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議表決通過了修改預(yù)算法的決定，并公告了關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定全文。新預(yù)算法于2015 年1月1日實施，明確了省級政府可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)舉債，但要求融資只能用于公益性資本支出。另外地方政府需建立相應(yīng)的地方政府債務(wù)風(fēng)險評估、預(yù)警、處置和問責(zé)制度，重申地方政府不得對外擔(dān)保。新預(yù)算法理順了地方政府的法定負債主體和償債主體地位，有利于解決城投債違約無法向地方政府追溯償債責(zé)任的問題，賦予政府有約束的持續(xù)融資渠道，有助于緩解地方政府的融資壓力。截至2014年底，我國存量地方政府債共計97只，占我國全部債券數(shù)量的085%，債券余額116萬億元，占我國全部債券余額的323%；2015年，我國推出了規(guī)模高達320萬億元的地方政府債務(wù)置換計劃，截至2015年底，我國存量地方政府債共計1 123只，是2014年末的12倍；債券余額483萬億元，是2014年末的4倍?？梢姡胤絺鶆?wù)置換導(dǎo)致我國地方政府債券規(guī)模大幅提升，對金融市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大影響。

三、我國地方政府債務(wù)置換中存在的風(fēng)險分析

1地方政府存量債務(wù)認定標準含糊，嚴守相應(yīng)指標存在制度扭曲的可能性

由于地方政府存量債務(wù)認定標準相對含糊，且各地存量債務(wù)數(shù)據(jù)以地方自行上報為主，因而地方政府出于不同考慮也存在一定的漏報動機。本文以城投債作為切入點，研究審計中我國地方政府漏報債務(wù)的情況。由于城投是地方政府最為重要的融資主體，且目前我國各地主要的融資平臺公司均發(fā)行了城投債，由于債務(wù)融資的信息披露要求，發(fā)行城投債的公司均披露了經(jīng)審計的財務(wù)報告，其中的債務(wù)數(shù)據(jù)相對難以造假，因而通過對相關(guān)融資平臺公司財務(wù)報表的分析，能夠較好地分析我國地方政府債務(wù)情況。

Wind數(shù)據(jù)庫通過人工篩選的方式確定每一只債券是否屬于城投債，目前其認定的城投債受到市場的普遍認可，這一點從定價上可以較好地獲得證明，因而Wind數(shù)據(jù)庫城投債清單可以作為市場認可的城投債范圍，相對于銀監(jiān)會清單或?qū)徲嬍鹎鍐慰赡芨N近實際。如圖2所示，根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)，截至2013年6月30日我國共有2 393支城投債上市流通。按理說這2 393支城投債應(yīng)當與審計署公布的11 82089億元城投債總規(guī)?；疚呛?，但從Wind數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)中我們可以發(fā)現(xiàn)，截至2013年6月30日，全國城投債規(guī)模合計為30 38580億元，為審計署公布的納入地方政府債務(wù)的城投債規(guī)模的3倍。

本文搜集了在2013年6月60日之前發(fā)行過債券且被Wind數(shù)據(jù)庫歸為城投債的所有企業(yè)，共計1 642家。這些企業(yè)是在我國地方政府融資平臺上發(fā)行過債券的部分，而在2013年6月30日之前尚未發(fā)行過債券的公司并不在此范圍之內(nèi)。本文搜集了上述1 642家企業(yè)2013年年度審計報告，并根據(jù)審計報告中的數(shù)據(jù)進行了研究。研究結(jié)果表明，截至2013年末上述1 642家城投公司的債券融資規(guī)模期望值為35 44053億元；銀行貸款規(guī)模約為126 60384億元；有息債務(wù)為所有債券與銀行貸款之和為162 04437 億元；如果以負債合計與預(yù)收賬款之差作為總債務(wù)，可以獲得較為廣義的城投公司債務(wù)融資規(guī)模的估計值，即總債務(wù)規(guī)模為231 90131億元。

綜上所述，只有少部分地方政府債務(wù)被認定為政府性債務(wù)，354萬億元城投債中有118萬億元被認定，1266萬億元城投貸款中有422萬億元被認定，699萬億元城投其他債務(wù)中有157億元被認定。各省對于政府債務(wù)的認定存在較大差異，天津僅有8%的城投債被認定，而海南則有91%的城投債被認定。因此，審計認定的地方政府債務(wù)存在一定的隨意性，以此作為未來幾年相關(guān)政策的實施基礎(chǔ)，存在一定的制度扭曲風(fēng)險。

2形式上的地方政府債務(wù)置換帶來實質(zhì)性的債務(wù)增發(fā)，地方債風(fēng)險進一步加大

地方政府債務(wù)置換的核心是在控制住債務(wù)規(guī)模的前提下改變負債模式，債務(wù)置換以后，原有的債務(wù)應(yīng)當出現(xiàn)大幅度的下降。而如果地方政府通過地方債務(wù)置換出城投債，而城投公司又通過發(fā)行城投債或獲取銀行貸款等形式將被置換出的債務(wù)予以填補，地方政府債務(wù)置換則成為了實際上的債務(wù)增發(fā)。2015年伴隨著地方政府債務(wù)置換的進行，國發(fā)〔2014〕43號文逐步被廢止，城投公司通過銀行或企業(yè)債市場獲得資金的途徑重新被打開。而無論是銀監(jiān)會層面亦或發(fā)改委層面，對于城投融資的額度限制主要集中在利潤、凈資產(chǎn)和負債率等幾個傳統(tǒng)指標上，并未考慮債務(wù)置換，因而平臺公司經(jīng)債務(wù)置換釋放出來的額度理論上可以通過新增債務(wù)進行填補。

從圖1中可以明顯看出地方政府債務(wù)置換中的這種明顯的悖論。2010年，四萬億刺激政策的負面效應(yīng)開始顯現(xiàn)，此時中央相關(guān)文件均對融資平臺債務(wù)嚴格控制。在具體執(zhí)行過程中，政策時松時緊，導(dǎo)致融資平臺的融資規(guī)模大幅波動，但總體上呈現(xiàn)了高速增長的趨勢，遏制融資平臺債務(wù)的意圖未能實現(xiàn)。

2014年地方政府債務(wù)置換尚未開始，但由于中央政府嚴控平臺融資，融資平臺凈融資額大幅下降；2015年隨著債務(wù)置換的展開，融資平臺凈融資額不但沒有縮減，反而出現(xiàn)了大幅反彈。除了被置換的城投債被重新填補以外，被置換的銀行貸款也存在類似的填補痕跡。截至2015年年末，已有557家城投公司發(fā)布了三季報，本文提取了其中的長期借款科目進行分析，研究發(fā)現(xiàn)，與2014年同期相比，有340家城投公司的長期借款出現(xiàn)增長，有7家城投公司的長期借款科目保持不變，僅有210家城投公司的長期借款出現(xiàn)負增長。

綜上所述，無論是從債券角度，還是從銀行貸款角度，融資平臺的債務(wù)都未因地方政府債務(wù)置換而降低，置換出來的額度已經(jīng)快速被填補，因而地方政府債務(wù)置換實質(zhì)性增加了地方債規(guī)模，進而增加了地方政府債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險。

3穩(wěn)增長目標壓倒系統(tǒng)性風(fēng)險釋放目標，地方債改革路線可能被暫時性中斷

由于2015年我國經(jīng)濟增長中樞下行速度超過了2014年的政府預(yù)期，因而國家不斷放松貨幣政策，擴張財政，并明確表示將穩(wěn)增長作為2016年經(jīng)濟發(fā)展的核心目標。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，城市化率處于50%—70%的國家，其城市化進程將保持較高速度，并對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出較高要求，而我國城市化水平依然相對落后，因而擴張的財政政策目前依然可以發(fā)揮重要的穩(wěn)增長作用。

從我國地方債改革的整體思路來看，控制債務(wù)規(guī)模是頂層目標，地方政府債務(wù)置換是配合動作。如果總體目標發(fā)生變化，地方政府債務(wù)置換模式也將出現(xiàn)諸多困境。從我國目前的政策調(diào)整來看，穩(wěn)增長目標已經(jīng)明顯壓倒系統(tǒng)性風(fēng)險釋放目標，地方債改革路線實際上被暫時性中斷。在此背景下，地方政府債務(wù)置換計劃便失去了相應(yīng)的政策配套，而孤立無援的地方政府債務(wù)置換計劃并不能承擔(dān)地方債體制改革重擔(dān)。

4房市拐點與營改增導(dǎo)致土地財政難以維系，地方政府經(jīng)營的邏輯起點被打破

土地財政是我國地方政府承債模式最為核心的邏輯起點，土地財政主要來源于城市做大帶來的建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅、所得稅的提升以及土地出讓金為主的預(yù)算外收入的增加這兩個部分。高房價城市的土地相關(guān)收入以土地出讓金為主，低房價城市的土地相關(guān)收入以營業(yè)稅、增值稅等房地產(chǎn)開放建設(shè)稅收為主。

一般而言，人口、庫存與政策是決定房地產(chǎn)市場走向最為重要的因素。從人口角度來看，無論是我國的總?cè)丝谶€是不同年齡段的人口結(jié)構(gòu)，都不利于房地產(chǎn)市場的回暖。從庫存角度來看，根據(jù)郭仁厚的研究，全國新城區(qū)規(guī)劃人口高達34億人[11]；根據(jù)安信證券的統(tǒng)計，當前全國房地產(chǎn)庫存接近9830億平方米，其中共由三部分構(gòu)成，即全國商品房待售面積686億平方米、尚未開工的企業(yè)拿地面積4230億平方米、在建商品房庫存約4910億平方米，去化周期接近10年[12]。雖然隨著各種政府救市政策的出現(xiàn)，2016年一線城市的房地產(chǎn)市場有可能出現(xiàn)短期回暖，但全國房地產(chǎn)市場的拐點已經(jīng)來臨。而地方政府相應(yīng)的土地財政收入已經(jīng)出現(xiàn)大幅下跌，從圖2中可以看出，我國地方本級國有土地使用權(quán)出讓收入已從2014年的426萬億元下跌至2015年的325萬億元，其占地方本級預(yù)算收入的比重已由2014年的58%下降至2015年的41%。

分稅制改革后營業(yè)稅主要為地方稅，增值稅主要為中央稅，建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)征收營業(yè)稅，這也是土地財政得以發(fā)展的重要原因之一。根據(jù)目前我國稅收改革的計劃，建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)計劃于2016年5月實施營改增，屆時土地財政中地方政府財政收入的稅收基礎(chǔ)將被打破，從而對地方政府維系土地財政模式的動力帶來巨大影響。

土地財政模式的弱化會危及地方政府的償債能力以及地方政府經(jīng)營模式的合理性。由于債務(wù)置換實質(zhì)性增加了地方政府的隱性債務(wù)，土地財政模式的弱化將進一步加大地方債務(wù)風(fēng)險，可見，營改增對未來債務(wù)置換完成后的地方政府債務(wù)模式選擇提出了挑戰(zhàn)，也給未來地方債的改革增加了難度。

四、減少我國地方政府債務(wù)的對策建議

本部分將針對上文分析的我國地方債務(wù)置換中存在的問題，提出相關(guān)建議，旨在為相關(guān)研究與決策提供參考。

1引入適當?shù)倪`約機制，使地方政府債務(wù)與中央債務(wù)相分離

目前中央政府對于地方政府債務(wù)存在較強的隱性擔(dān)保，因而地方政府債務(wù)相對于國債并未出現(xiàn)明顯的信用風(fēng)險溢價，價格差異主要來源于流動性以及監(jiān)管資本要求。如果不打破此種隱性擔(dān)保，多年來逐步嘗試并推進的地方政府債務(wù)試點與改革不如回到1998—2009年施行的國債轉(zhuǎn)貸模式，既能方便控制債務(wù)規(guī)模又能省去不必要的交易費用，而如要去除中央政府的隱性擔(dān)保，則必須建立地方債的違約機制。在我國現(xiàn)行的政治體制下，地方政府違約并無法律基礎(chǔ)。筆者認為，美國的地方政府破產(chǎn)制度可以予以借鑒，雖然美國為聯(lián)邦政體，我國為集權(quán)政體，但是在我國的現(xiàn)行制度下并非不可以引入地方政府違約制度。美國《聯(lián)邦破產(chǎn)法》規(guī)定，地方政府申請破產(chǎn)保護需要提交已經(jīng)獲得半數(shù)以上債權(quán)人同意的債務(wù)調(diào)整計劃書，破產(chǎn)申請獲得批準以后，資產(chǎn)便獲得保全，法院將召開聽證會，最終將基于債權(quán)人利益最優(yōu)保障的原則，確定最終的債務(wù)調(diào)整計劃書。地方政府的破產(chǎn)是地方政府經(jīng)營部分的破產(chǎn)，而非其政府職能的破產(chǎn)。為了保證政府職能的繼續(xù)履行，在破產(chǎn)保護期間，在其他債務(wù)責(zé)任履行之前，地方政府有權(quán)繼續(xù)將資產(chǎn)運用于政府的日常運作中。美國地方政府破產(chǎn)制度的建立有利于約束地方政府的融資行為，提高投資人的風(fēng)險意識，并反過來促進地方政府債務(wù)預(yù)警與風(fēng)險防范制度的建立。在地方政府破產(chǎn)實際發(fā)生時，美國地方政府破產(chǎn)制度將保障地方政府的財政可持續(xù)性，保證其行政部分的正常運作，同時推動債權(quán)人與債務(wù)人實現(xiàn)債務(wù)重組，從而保障債權(quán)人的利益最大化。

2弱化政府債務(wù)總量管控，強化平臺債務(wù)規(guī)模約束

2013年地方政府債務(wù)審計時，尚未公布國發(fā)〔2014〕43號文，地方政府尚不了解審計的目的，因而傾向于少報數(shù)據(jù)，導(dǎo)致了最初公布的審計基數(shù)較低，暫時帶來了皆大歡喜的結(jié)果。國發(fā)〔2014〕43號文出臺后，地方政府和相關(guān)單位明白了中央政府的意圖，補報的意愿增強。但由于2013年審計結(jié)果已經(jīng)公布，補報的部分體現(xiàn)在短短一年半的增速內(nèi)無法合理解釋，為了保證數(shù)據(jù)的嚴肅性，中央政府只能控制此后的糾偏規(guī)模。因此，目前我國所認定的地方政府債務(wù)規(guī)模并不是真實債務(wù)規(guī)模的合理估計，而是地方政府與中央政府在信息不對稱條件下博弈的結(jié)果。本文認為，以該政府債務(wù)數(shù)據(jù)作為總量控制的基礎(chǔ)存在諸多不合理之處，建議逐步弱化這一概念，同樣也逐步弱化地方政府債務(wù)置換這一概念。而地方債中未被認定為政府債務(wù)的部分，主要為融資平臺債務(wù)，其實與被認定的部分本無明顯差異，但在目前的政策框架下則失去了必要的規(guī)模管控要求。尤其是2015年國家發(fā)改委發(fā)布企業(yè)債新規(guī)以后，對于地方融資平臺發(fā)債的監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)化為類似于企業(yè)債務(wù)兌付風(fēng)險的考量，而不再進行地方政府債務(wù)規(guī)模的管控，不再限制地市級平臺的數(shù)目，同時高信用等級的融資平臺也不再受地方政府債務(wù)規(guī)模的控制。其中的邏輯在于，既然此類債務(wù)已經(jīng)被認定為非政府債務(wù)，則地方政府無需承擔(dān)救助，從而應(yīng)當作為普通企業(yè)債進行管理，但此種約束機制存在自欺欺人的缺陷，并不能反映市場對地方政府救助義務(wù)的預(yù)期。筆者建議，依然應(yīng)對各地融資平臺公司的債務(wù)總量進行管控，并以地方債的思路看待形式上被否認為地方債的融資平臺債務(wù)。

3綜合考慮政府債務(wù)與非政府債務(wù)，制定合理的債務(wù)率目標

由于國發(fā)〔2014〕43號文以及相關(guān)文件未能有效實施，債務(wù)甄別以及地方政府債務(wù)置換失去了必要的政策配套，因而政府債務(wù)與非政府債務(wù)的區(qū)分意義相對有限，不應(yīng)過分依賴。而目前嚴格限制政府債務(wù)卻忽視非政府債務(wù)的做法不能與現(xiàn)實條件相匹配。筆者建議，應(yīng)綜合考慮政府債務(wù)與非政府債務(wù)，統(tǒng)籌考慮債務(wù)率目標。一方面，不能放縱非政府債務(wù)的過度擴張，導(dǎo)致融資平臺的第二次四萬億，可以考慮對非政府債務(wù)也設(shè)置相應(yīng)的債務(wù)率指標，進行剛性控制；另一方面，不必過于教條地強調(diào)政府債務(wù)與非政府債務(wù)之間的差別，可以適當允許將部分非政府債務(wù)額度轉(zhuǎn)移給政府債務(wù)，以更好地發(fā)揮新預(yù)算法賦予地方政府的債務(wù)權(quán)利。

4推動局部債務(wù)風(fēng)險盡快釋放，破除市場剛性兌付預(yù)期

由于對經(jīng)濟“硬著陸”的過分畏懼，我國政府長期以來持續(xù)運用經(jīng)濟刺激政策，從而導(dǎo)致大量的貨幣供應(yīng)以及高速增長的地方政府債務(wù)。此種模式的持續(xù)或?qū)?dǎo)致股票市場、房地產(chǎn)市場或其他資本市場爆發(fā)金融風(fēng)險，也會進一步推升政府的杠桿率水平，并將社會信用越來越多地集中于政府之上，從而帶來巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險。綜合評判我國經(jīng)濟面臨的諸多困境，傳統(tǒng)意義上的“軟著陸”已相對困難，筆者建議，應(yīng)刺破部分地方政府債務(wù)，適當釋放系統(tǒng)性風(fēng)險，破除市場對于剛性兌付的一致預(yù)期，允許局部性適當?shù)慕鹑谖C爆發(fā)，由此可打破政策一步步加碼的惡性循環(huán)，并在一定程度上降低系統(tǒng)性經(jīng)濟風(fēng)險。

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