劉雨佳

摘 要：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在西方已有五十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其對(duì)減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量與效率產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。通過(guò)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)基本理論的介紹，比較英美兩國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的歷史發(fā)展過(guò)程及特點(diǎn)，簡(jiǎn)要地歸納出我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的未來(lái)發(fā)展方向，以期優(yōu)化我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量，提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效率。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi)；公共服務(wù)；啟示

中圖分類(lèi)號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）07-0183-02

一、新公共管理理論下形成穩(wěn)定統(tǒng)一的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式

有關(guān)“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”的研究從西方國(guó)家延伸到中國(guó)，已有一段歷史。20世紀(jì)70年代末，隨著政府在當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展，政府需向社會(huì)服務(wù)方面提供財(cái)政支出的不斷增加、政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政緊張，導(dǎo)致政府從事社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量下降，為了改善社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)減少政府的壓力，“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”作為一種政府職能的改革創(chuàng)新，得到了蓬勃的發(fā)展。

新公共服務(wù)理論是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要支撐理論，是著名公共管理學(xué)家羅伯特·丹哈特作為公共管理學(xué)者的一部分代表通過(guò)對(duì)公共管理理論的反思，特別是針對(duì)作為新公共管理理論中政府理論缺陷的批判而建立起來(lái)的新公共服務(wù)理論，新公共服務(wù)理論的重點(diǎn)在于“服務(wù)”。原有的公共管理認(rèn)為，政府的作用在于“管理”及“控制”。即政府是管理者、控制者，主要掌管公共事業(yè)的發(fā)展。而新的理論則認(rèn)為，政府的作用在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。政府是服務(wù)部門(mén)，強(qiáng)調(diào)了公民的重要性，而不能只看所做的“事”?？梢哉f(shuō)，新公共服務(wù)理論吸收了傳統(tǒng)公共行政的合理內(nèi)容，摒棄了其固有缺陷，對(duì)傳統(tǒng)的公共行政理論有某種創(chuàng)新和替代的作用，有助于建立一種以公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)行政。

二、公共服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制不斷發(fā)展，合同外包等方式應(yīng)用廣泛

由于財(cái)政危機(jī)、信用危機(jī)和服務(wù)危機(jī)，許多政府開(kāi)始將采購(gòu)的形式向企業(yè)或非政府組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，出現(xiàn)了福利多元化的趨勢(shì)。他們將公共服務(wù)市場(chǎng)化細(xì)分為公司合作、私有化或民營(yíng)化、使用者付費(fèi)制、政府部門(mén)建立與私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系等等。其中，合同處組織是最主要的形式。美國(guó)民營(yíng)化大師薩瓦斯在《民營(yíng)化與公司部門(mén)的伙伴關(guān)系》（2002）中將合同外包置于民營(yíng)化的框架之下，從物品與服務(wù)的基本特征、提供物品和服務(wù)的不同機(jī)制出發(fā)，認(rèn)為服務(wù)提供貨安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別十分重要。美國(guó)著名政治學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家文森特·奧斯特羅姆等學(xué)者區(qū)分了公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)兩個(gè)概念，進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)分闡述。

政府部門(mén)與私人部門(mén)關(guān)系的改變，是國(guó)外學(xué)者對(duì)政府部門(mén)的職能定位提出了新的解釋和界定。美國(guó)學(xué)者唐納德·凱特爾在《權(quán)利共享：公共治理與私人市場(chǎng)》（2009）中認(rèn)為，非營(yíng)利組織在社會(huì)服務(wù)供給中功能的發(fā)揮離不開(kāi)政府部門(mén)創(chuàng)造的寬松環(huán)境。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所賀巧知在《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》（2014）中認(rèn)為，西方小橫幅強(qiáng)調(diào)合同管理，合同承包是國(guó)外政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的最主要的方式。政府與確定的公共服務(wù)承接著簽訂承包合同，在合同中明確公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及購(gòu)買(mǎi)金額、支付方式等，由承接方提供所要求的公共服務(wù)。

三、美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的歷史發(fā)展

約翰遜總統(tǒng)在20世紀(jì)60年代提出的“同貧困的戰(zhàn)爭(zhēng)”運(yùn)動(dòng)，預(yù)示著美國(guó)政府的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的開(kāi)始，同時(shí)期，美國(guó)社會(huì)也出現(xiàn)了一系列的浪潮。這些浪潮直接導(dǎo)致美國(guó)社會(huì)對(duì)社會(huì)福利項(xiàng)目的服務(wù)的急增。在沒(méi)有政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基礎(chǔ)下，美國(guó)政府需要對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行數(shù)額巨大的補(bǔ)貼，財(cái)政負(fù)擔(dān)十分沉重。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的出現(xiàn)作為一種創(chuàng)新解決方法，正好解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)問(wèn)題。美國(guó)政府為了支持和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共服務(wù)外包中來(lái)，采取了多種方式，其中包括直接的補(bǔ)貼和合同、課稅扣除、服務(wù)費(fèi)、納稅減免條約等等。這里主要介紹一下其中兩種方式：補(bǔ)貼和服務(wù)外包的費(fèi)用。

總的來(lái)說(shuō)，美國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展歷史十分悠久，社會(huì)組織為文化教育、養(yǎng)老等多個(gè)公共服務(wù)方面都提供了資金的捐助和人員上的幫助。在美國(guó)，非政府組織于政府機(jī)構(gòu)一起為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，大部分提供公共服務(wù)的社會(huì)組織都是非營(yíng)利性組織。提供公共服務(wù)的內(nèi)容包括衛(wèi)生保健、養(yǎng)老服務(wù)、對(duì)低收入人群以及特殊人群的照顧等等。目前，美國(guó)的養(yǎng)老模式主要采取的是合同外包模式。由聯(lián)邦政府、州和地方各級(jí)政府來(lái)執(zhí)行，針對(duì)老年人的醫(yī)療保險(xiǎn)以及低收入家庭提供的醫(yī)療補(bǔ)助，并給予提供醫(yī)療服務(wù)的社會(huì)組織一定額度的補(bǔ)助。雙方采取合同制的方式，按照合同來(lái)落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)，并提供不同形式的資金上的援助。

美國(guó)政府在社會(huì)組織的監(jiān)管方面，美國(guó)政府主張與社會(huì)相互家督，相互督促。政府按照科學(xué)、專(zhuān)業(yè)化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)組織所提供的服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，定期組織對(duì)社會(huì)組織的考核。根據(jù)考核的結(jié)果對(duì)沒(méi)有達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的懲罰；政府同時(shí)接受社會(huì)的監(jiān)督，鼓勵(lì)廣大群眾監(jiān)督政府的行為，對(duì)社會(huì)組織的資金進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)社會(huì)組織所提供服務(wù)的質(zhì)量和效率進(jìn)行滿(mǎn)意度調(diào)查。

四、英國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的歷史發(fā)展過(guò)程

英國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的歷史比美國(guó)稍短一些。20世紀(jì)70年代末，英國(guó)政府提出以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)和效率為目標(biāo)，率先在公共部門(mén)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

強(qiáng)制實(shí)行非壟斷化是英國(guó)政府實(shí)行購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要方式。此時(shí)，改革的目標(biāo)是更注重提高“顧客滿(mǎn)意度”以及公共服務(wù)質(zhì)量，為了促成這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，英國(guó)政府實(shí)行了“公民憲法運(yùn)動(dòng)”和“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”。

市場(chǎng)檢驗(yàn)需要確認(rèn)公共服務(wù)提供的范圍和性質(zhì)及其他相關(guān)信息；監(jiān)督、評(píng)估服務(wù)結(jié)果并及時(shí)反饋，以便及時(shí)應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題以及為下一次政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)做準(zhǔn)備。

英國(guó)政府采取了一系列的措施來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到社會(huì)服務(wù)外包中，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的能力建設(shè)，側(cè)重能力構(gòu)建者，未來(lái)構(gòu)建者和基層資助三種不同的項(xiàng)目來(lái)有意識(shí)地引導(dǎo)社會(huì)組織，提高社會(huì)組織提供相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)的能力，來(lái)實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的。

社會(huì)組織必須通過(guò)與其他社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，政府按照已有的標(biāo)準(zhǔn)篩選出最具有資質(zhì)且性?xún)r(jià)比最高的社會(huì)組織承接其項(xiàng)目。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是將服務(wù)下放、但是責(zé)任保留的一種方式。需要在社會(huì)組織提供服務(wù)的過(guò)程中，定期地檢查監(jiān)督組織的運(yùn)營(yíng)過(guò)程，檢驗(yàn)服務(wù)的質(zhì)量，由于社會(huì)組織的資金是政府提供的，所以社會(huì)組織的資金與需要定期的檢查，包括收入、支出、使用效率等問(wèn)題。使其嚴(yán)格按照事先簽好的合同履行法律責(zé)任，完成相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)。

相比較我國(guó)，英國(guó)政府有專(zhuān)門(mén)監(jiān)督公共服務(wù)的社會(huì)組織來(lái)幫助政府機(jī)構(gòu)對(duì)提供服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)督和評(píng)估。英國(guó)政府安排監(jiān)督的社會(huì)組織會(huì)按照提供服務(wù)的社會(huì)組織的規(guī)模大小、提供資金的多少，成一定比例地安排人員的數(shù)量。同時(shí)，讓服務(wù)對(duì)象參與到監(jiān)督中。如果提供社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的結(jié)果，相應(yīng)的較為完善的問(wèn)責(zé)制度也是英國(guó)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的主要特征。

五、西方國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)我國(guó)的啟示

以上國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論和實(shí)踐為世界各國(guó)包括我國(guó)政府公共管理改革提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)，有利于提高我國(guó)的公共服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)供給的效率，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)政府制度的改革。小結(jié)如下：

1.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中政府占有主導(dǎo)地位。我們政府現(xiàn)在從全責(zé)政府走向中立政府，政府在權(quán)利下放的過(guò)程中，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)扮演什么樣的角色？多元化的服務(wù)供給其實(shí)含義非常廣泛，政府向社會(huì)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)也絕非只是將公共服務(wù)推向社會(huì)那么簡(jiǎn)單。政府把提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)讓給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)作為公共服務(wù)的提供者，但不表明政府在此當(dāng)中不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，要正確把握政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，政府的作用首先要確定公共服務(wù)的目標(biāo)，政府要為公共服務(wù)埋單，同時(shí)做好監(jiān)督人的角色。

2.政府要制定明確的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)已有的經(jīng)驗(yàn)表明，如果政府要將公共服務(wù)的生產(chǎn)職責(zé)交給社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，那么首先自身要有明確且能接受并達(dá)到的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，明確在提供公共服務(wù)當(dāng)中每個(gè)角色的定位及其職責(zé)，并在具體實(shí)踐中貫徹執(zhí)行。政府還要在已定好的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)管。英國(guó)及美國(guó)政府都有相應(yīng)的法律針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行為以及服務(wù)提供應(yīng)達(dá)到的效果做了明確的規(guī)定。

本文選取了英國(guó)、美國(guó)，對(duì)其政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行為進(jìn)行了一次簡(jiǎn)要的分析，并從中總結(jié)出相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，即政府要明確其在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的職責(zé)和地位；要制定明確的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織的作用，供給服務(wù)要多元化。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]