李佐軍

供給側(cè)改革是全面改革的一部分，是全面改革中的“精準(zhǔn)改革”。供給側(cè)改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的簡稱，是指從供給側(cè)入手，針對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的制度性矛盾而推進(jìn)的改革。供給側(cè)改革一定是改制度（廣義制度包括體制、機(jī)制、法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等），而“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”屬于供給管理，“宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)，改革政策要實(shí)，社會政策要托底”屬于與供給側(cè)改革有關(guān)的供給政策。不能將去產(chǎn)能等當(dāng)成了供給側(cè)改革本身，而要重點(diǎn)對造成產(chǎn)能過剩的制度進(jìn)行改革。供給側(cè)改革改什么、如何改，是一個亟待探討的課題。

供給側(cè)改革分為三類

供給側(cè)改革并非是淘汰落后產(chǎn)能、淘汰僵尸企業(yè)、使供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)對稱那樣簡單，而是針對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的深層次制度矛盾而推進(jìn)的全方位改革。從“需求側(cè)”轉(zhuǎn)向“供給側(cè)”相當(dāng)于從“政府調(diào)控側(cè)”轉(zhuǎn)向“全面改革側(cè)”。

供給側(cè)改革的內(nèi)容，可分為針對主體的改革、針對要素的改革和針對結(jié)構(gòu)的改革三類。

首先，針對主體的改革。即針對民眾、企業(yè)和政府等各種主體的權(quán)利進(jìn)行優(yōu)化配置，以調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性。為此要重點(diǎn)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)制度改革、國有企業(yè)改革、壟斷行業(yè)改革、政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革、司法制度改革等。

其次，針對要素的改革。包括針對要素投入的改革和針對要素升級的改革。針對要素投入的改革包括土地制度改革、資源產(chǎn)權(quán)制度改革、金融制度改革、環(huán)境制度改革等。針對要素升級的改革包括科技制度改革、教育人才制度改革、信息管理制度改革等。

再次，針對結(jié)構(gòu)的改革。即針對解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)不合理問題而推進(jìn)的改革，包括價格制度改革、投資制度改革、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)差別福利制度改革、干部考核制度改革等。

供給側(cè)改革“八減八增”

推進(jìn)供給側(cè)改革的正確方向應(yīng)是“八減八增”。

一是減少政府管制，增加市場活力。即通過行政管理制度改革、審批制度改革等，減少行政審批和行政管理，保障企業(yè)和個人的自主權(quán)，激發(fā)市場活力，增加有效供給。

二是減少行政壟斷，增加公平競爭。即通過政府改革、壟斷行業(yè)改革、價格改革等，限制和減少壟斷，打擊特權(quán)，維護(hù)公平，促進(jìn)競爭，實(shí)現(xiàn)市場出清，化解產(chǎn)能過剩等。

三是減少稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)效益。即通過預(yù)算制度改革、稅收制度改革等，減少稅收，清除不合理收費(fèi)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)盈利水平，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四是減少政府機(jī)構(gòu)，增加社會組織。即通過政府機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革等，精簡政府機(jī)構(gòu)，精簡政府人員，放寬社會組織設(shè)立條件，擴(kuò)大政府與市場之間的力量。

五是減少貨幣超發(fā)，增加直接融資。即通過貨幣制度改革、金融制度改革等，控制貨幣發(fā)行和通貨膨脹，穩(wěn)定社會預(yù)期，大力發(fā)展各種層次的資本市場，增加投資渠道，鼓勵創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新。

六是減少政府招商，增加企業(yè)招商。即通過投融資制度改革、政府職能改革、園區(qū)管理體制改革等，轉(zhuǎn)變政府職能，政府主要是創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，發(fā)揮企業(yè)和社會組織等在招商引資中的主導(dǎo)作用。

七是減少資源消耗，增加智力資本。即通過能源管理體制改革、土地制度改革、環(huán)境保護(hù)制度改革、生態(tài)制度改革、科教人才制度改革等，降低資源能源消耗，優(yōu)化資源能源結(jié)構(gòu)，控制環(huán)境污染，提高智力資本比重，減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源環(huán)境的依賴。

八是減少短期政策，增加長期法治。通過宏觀調(diào)控制度改革、司法制度改革等，減少宏觀政策調(diào)控的頻率，保持宏觀政策的相對穩(wěn)定，使社會更多地轉(zhuǎn)向通過法治手段解決各類矛盾和沖突。

當(dāng)前要重點(diǎn)推進(jìn)的六項(xiàng)供給側(cè)改革

按照2015年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，2016年是中國推進(jìn)供給側(cè)改革的攻堅之年，要將推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革與全面深化改革結(jié)合起來，“要加大重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革力度，推出一批具有重大牽引作用的改革舉措”，要重點(diǎn)推進(jìn)如下供給側(cè)改革。

第一，大力推進(jìn)國有企業(yè)改革。與非國企相比，國企更易形成產(chǎn)能過剩和高庫存，更易通過高負(fù)債尋求高速發(fā)展。故解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性問題須大力推進(jìn)國企改革，要加快改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革等。

第二，加快推進(jìn)財稅體制改革。絕大部分經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題都與財稅體制有關(guān)，如僵尸企業(yè)的大量存在就與財稅制度的支持有關(guān)。故要抓住劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任、完善地方稅體系、增強(qiáng)地方發(fā)展能力、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等關(guān)鍵性問題，加快推進(jìn)財稅制度改革。

第三，加快推進(jìn)金融體制改革。很多經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題也與金融體制有關(guān)，如杠桿率高就與金融體制密切相關(guān)。故要抓緊研究提出金融監(jiān)管體制改革方案，加快推進(jìn)銀行體系改革，深化國有商業(yè)銀行改革等。

第四，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革。之所以淘汰落后產(chǎn)能和僵尸企業(yè)很難，一個很重要的原因是職工下崗難，職工下崗難又與養(yǎng)老保險制度不完善有直接關(guān)系。故要加快養(yǎng)老保險制度改革，完善個人賬戶，堅持精算平衡，提高統(tǒng)籌層次。

第五，加快推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛過程中能否維持社會的和諧穩(wěn)定，離不開醫(yī)藥衛(wèi)生體制的保障。故要在保基本、強(qiáng)基層的基礎(chǔ)上，著力建立新的體制機(jī)制，解決好群眾看病難、看病貴問題。

第六，加快推進(jìn)涉外領(lǐng)域改革。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源優(yōu)化配置要從全球市場綜合考慮。為此，要抓好優(yōu)化對外開放區(qū)域布局、推進(jìn)外貿(mào)優(yōu)進(jìn)優(yōu)出、積極利用外資、加強(qiáng)國際產(chǎn)能和裝備制造合作、加快自貿(mào)區(qū)及投資協(xié)定談判、積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理等工作。要改善利用外資環(huán)境，高度重視保護(hù)外資企業(yè)合法權(quán)益，高度重視保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。要抓好“一帶一路”建設(shè)落實(shí)，發(fā)揮好亞投行、絲路基金等機(jī)構(gòu)的融資支撐作用。

通過供給側(cè)改革促進(jìn)“十三五”全面改革

十八屆三中全會后，中國開始進(jìn)入全面改革的新時代。供給側(cè)改革是當(dāng)前迫切需要推進(jìn)的改革，通過供給側(cè)改革可以促進(jìn)全面改革?！笆濉睍r期的全面改革包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的改革，主要包括以下內(nèi)容。

一是政府管理體制改革。改革開放以來雖然已進(jìn)行過多次政府管理體制改革，在機(jī)構(gòu)和人員精簡上取得了一些進(jìn)展，但在政府職能轉(zhuǎn)變等實(shí)質(zhì)性方面沒有取得明顯成效。政府依然是“大政府”和“強(qiáng)政府”，公共服務(wù)薄弱，審批職能過多，政府行為缺乏有效監(jiān)督，權(quán)力“設(shè)租”和“尋租”現(xiàn)象還比較普遍。今后應(yīng)優(yōu)先推進(jìn)政府管理體制改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)和人員，理順各部門的責(zé)權(quán)利關(guān)系，適當(dāng)減少地方政府管理層次，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，減少行政性管制，取消一切不合理的審批等。

二是政治體制改革。政治體制決定著社會各階層的權(quán)利安排，是深化經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、社會體制改革的基礎(chǔ)保障，是一項(xiàng)繞不過去的改革。由于過去主要推行了“經(jīng)濟(jì)改革優(yōu)先”戰(zhàn)略，因而導(dǎo)致政治體制改革嚴(yán)重滯后，由此帶來了一系列問題。推進(jìn)政治體制改革的核心是保障民權(quán)、限制公權(quán)、取消特權(quán)，建設(shè)現(xiàn)代社會，保障居民的產(chǎn)權(quán)、自由選擇權(quán)和平等交易權(quán)等。推進(jìn)政治體制改革的關(guān)鍵是建設(shè)現(xiàn)代法治，用“善法”來平等約束各個主體，樹立憲法的權(quán)威，建立獨(dú)立公正的執(zhí)法和司法體系，切實(shí)解決有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)不公等問題。

三是文化體制改革。這里的文化不是狹義的文化產(chǎn)業(yè)，而是廣義的思想意識。在三十年改革開放中，經(jīng)過多次思想解放，我們已在文化體制改革方面取得了一些成績，但總的來說，文化體制改革仍然嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要。文化體制改革的關(guān)鍵是如何依照憲法保障國民的自由權(quán)利，貫徹“雙百方針”，繁榮社會主義文化。為此，必須進(jìn)一步解放思想，塑造寬容不同思想的文化氛圍，加強(qiáng)社會信用建設(shè)，強(qiáng)化輿論監(jiān)督。同時，建立健全保障公民基本文化權(quán)益的機(jī)制，加大投入力度，扶持公益性文化事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)文化事業(yè)單位改革，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代文化市場體系，創(chuàng)新文化生產(chǎn)方式，完善文化傳播體制。

四是社會管理體制改革。這里的社會管理體制改革不同于教育、就業(yè)、收入分配、福利保障等社會領(lǐng)域的改革，而是指如何在政府與市場之間建立起有效的社會自我管理體制，主要包括社會團(tuán)體和行業(yè)組織等方面的建設(shè)。改革開放以來，在浙江等市場經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，行業(yè)協(xié)會、商會等民間社會組織發(fā)揮了重要作用。在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，我們設(shè)立了一批行業(yè)協(xié)會，同時還成立了很多學(xué)會、研究會等社團(tuán)組織。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的社會團(tuán)體和行業(yè)組織等社會組織建設(shè)還十分薄弱，大部分還是政府的“附庸”，沒有獨(dú)立發(fā)揮作用。今后應(yīng)在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，設(shè)立更多的社會組織，允許各種社會群體成立自己的維權(quán)組織，更好地發(fā)揮各種社會組織的作用，以形成與政府管理體制相得益彰的社會管理體制。

五是福利保障等社會領(lǐng)域的體制改革。社會領(lǐng)域的體制改革包括科技、教育、就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、低保、收入分配、救助、應(yīng)急等多個領(lǐng)域，是一個大家族，屬于民生領(lǐng)域的改革，與老百姓的一系列切身利益緊密相連，為社會所廣泛關(guān)注。這方面的改革過去已做了許多工作，但遠(yuǎn)未到位，改革的任務(wù)仍然十分艱巨。這方面的改革大多屬于政府的公共服務(wù)職能，因此必須與政府改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，如果政府沒有轉(zhuǎn)到主要為民眾提供公共服務(wù)上來，這方面的改革就難以到位。同時，這方面的改革大多需要巨大的投入，因此還需要與財稅和預(yù)算管理體制改革相配套。社會領(lǐng)域體制改革的核心是保障人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

六是土地制度改革。土地是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，也是其他行業(yè)的重要經(jīng)營要素（各行業(yè)都需要有依托于土地之上的廠房、辦公用樓和住房等），土地還是國民和政府的重要財富形式（財產(chǎn)性收入之一）。土地制度改革具有“牽一發(fā)而動全身”的位勢。我們過去在土地制度改革上已做了一些工作，如給了農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)等，但土地制度改革還未真正破題，主要表現(xiàn)在農(nóng)民還未獲得穩(wěn)定的土地使用權(quán)等。由于土地制度改革未到位，導(dǎo)致“三農(nóng)”問題、城鎮(zhèn)化扭曲、地方政府“趨利化”、房地產(chǎn)發(fā)展不正常等問題。因此，今后應(yīng)加快推進(jìn)土地制度改革，關(guān)鍵是要保障農(nóng)民長久穩(wěn)定的土地使用權(quán)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

七是城鄉(xiāng)分割體制改革。城鄉(xiāng)分割體制改革包括改革城鄉(xiāng)分割或城鄉(xiāng)不平等的戶籍制度、產(chǎn)權(quán)制度、勞動就業(yè)制度、福利保障制度、財稅和投資制度等。城鄉(xiāng)分割體制是在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的，當(dāng)初的主要目的是為了優(yōu)先保證城市的工業(yè)化建設(shè)。改革開放以來特別是近幾年來，通過允許農(nóng)民進(jìn)城打工、保障農(nóng)民工的權(quán)益等，在城鄉(xiāng)分割體制改革方面取得了一些進(jìn)展。但與建設(shè)全國公平競爭的統(tǒng)一市場、建設(shè)社會主義和諧社會的要求相比，城鄉(xiāng)分割體制改革的任務(wù)還十分艱巨。今后要從保障廣大農(nóng)民的基本國民待遇出發(fā)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)分割體制改革，努力建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度、產(chǎn)權(quán)制度、勞動就業(yè)制度、福利保障制度、財稅和投資制度等。

八是壟斷行業(yè)改革。除了自然壟斷行業(yè)有一定的合理性外，行政壟斷行業(yè)和市場壟斷行業(yè)都與公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)和社會主義公平正義原則相沖突，必須進(jìn)行改革。到目前為止，金融、電信、電力、石油、石化、郵政、鐵路、民航、煙草、黃金、水務(wù)、煤氣等行業(yè)仍然處于高度的行政壟斷和市場壟斷之中，造成了壟斷性行業(yè)與競爭性行業(yè)之間的嚴(yán)重不公平競爭，不利于科學(xué)發(fā)展和和諧社會建設(shè)。同時，中國還存在地方封鎖、地方保護(hù)等地方壟斷現(xiàn)象。因此，今后應(yīng)加快壟斷行業(yè)改革，要以敢于碰硬的大無畏改革精神，向這些壟斷行業(yè)開刀，鏟除壟斷特權(quán)，改出一個公平競爭的行業(yè)秩序來。

九是國有資產(chǎn)管理體制改革。由于實(shí)行了幾十年的計劃經(jīng)濟(jì)，中國積累了龐大的國有資產(chǎn)，這些國有資產(chǎn)是全體國民的財產(chǎn)，而不僅僅是國有企業(yè)的財產(chǎn)，更不僅僅是國有企業(yè)經(jīng)營者和國有企業(yè)主管部門的財產(chǎn)。如何保護(hù)和管理國有資產(chǎn)是一個必須解決的重大課題。在過去的改革中，我們已建立了國有資產(chǎn)管理委員會等國有資產(chǎn)管理體制，但還有一些重大問題沒有解決，如全國人大作為全體國民的代表機(jī)構(gòu)應(yīng)對國有資產(chǎn)行使監(jiān)督管理權(quán)的問題就沒有解決，國有企業(yè)作為承擔(dān)一定公共利益、享有國家政策保護(hù)的特殊組織應(yīng)給國民更多投資回報的問題也有待解決。因此，今后應(yīng)進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革，解決國有資產(chǎn)的保值增值、保護(hù)、監(jiān)管和回報等問題。

十是金融財稅投資體制改革。這些改革主要涉及政府的宏觀調(diào)控管理，對保證宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭秩序等都具有十分重要的意義。改革開放以來，這些領(lǐng)域的改革可以說一直在進(jìn)行，也取得了一些進(jìn)展，但由于政府管理體制改革滯后，導(dǎo)致這些領(lǐng)域的改革都遠(yuǎn)未到位，如各金融領(lǐng)域的綜合監(jiān)管體制、公共財政管理體制、預(yù)算監(jiān)管體制、投資監(jiān)管體制等就遠(yuǎn)未到位。由此導(dǎo)致了政府宏觀調(diào)控手段不科學(xué)、金融風(fēng)險較大、政府聚集財力過多、各級政府財力分配不合理、政府在公共服務(wù)領(lǐng)域“缺位”嚴(yán)重、投資效率低、“尋租”腐敗嚴(yán)重等問題。因此，今后應(yīng)加快金融財稅投資體制改革，建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，建設(shè)公共財政體系和科學(xué)合理的投資體制。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資環(huán)所副所長）