吳思

金融監(jiān)管體制改革不僅僅是為了適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營，核心是建立宏觀審慎管理的制度框架

近段時間，中國政府有關(guān)部門對于經(jīng)濟(jì)金融管理的能力頻遭質(zhì)疑。如去年以來股市和匯率市場多次大幅波動、銀行體系錢荒、P2P平臺跑路頻繁發(fā)生，都暴露出“一行三會”協(xié)調(diào)監(jiān)管十分薄弱以及監(jiān)管層對金融危機(jī)防范能力亟待加強(qiáng)。當(dāng)前“一行三會”體制下，央行專注于貨幣政策的制定和實施，而銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別負(fù)責(zé)銀行、證券、保險三大領(lǐng)域的監(jiān)管，導(dǎo)致金融市場的機(jī)械分割，不能適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的新情況，難以形成高效、一體化的金融市場監(jiān)管體系。構(gòu)建適合金融市場新形勢的金融監(jiān)管框架，已經(jīng)成為中國的當(dāng)務(wù)之急。

“十三五”規(guī)劃提出，要加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，健全符合中國國情和國際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則，實現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋。如何在“十三五”利率與匯率市場化、資本項目開放、人民幣國際化不斷深入的階段做好金融監(jiān)管，關(guān)乎金融穩(wěn)定。種種跡象顯示，中國金融監(jiān)管改革正在提速，改革的路徑圖愈加清晰。

當(dāng)前金融監(jiān)管框架的問題

中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制形成于1992年以后，具有兩大基本特征：銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對銀行、證券、保險實施分業(yè)監(jiān)管，以及按機(jī)構(gòu)牌照確定監(jiān)管對象的機(jī)構(gòu)監(jiān)管。在上述監(jiān)管體制下，央行主要負(fù)責(zé)貨幣政策制定，基本不承擔(dān)監(jiān)管職能。

但隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)行“一行三會”模式無法滿足宏觀審慎監(jiān)管框架的要求。央行研究局局長陸磊在接受《中國經(jīng)濟(jì)報告》記者采訪時指出，1992年后逐漸形成的宏觀調(diào)控框架已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，需要運(yùn)用宏觀審慎監(jiān)管進(jìn)行逆周期調(diào)控，熨平經(jīng)濟(jì)波動。特別是中國目前正在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在宏觀層面能做的，就是提供良好的貨幣金融環(huán)境，減少經(jīng)濟(jì)大起大落，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營造空間。“就像熨斗熨衣服，如果衣服老是起皺，說明熨斗不行?！?/p>

此外，金融市場越來越復(fù)雜，如資產(chǎn)證券化、PPP等金融工具都運(yùn)用了兩種以上金融機(jī)制，分業(yè)監(jiān)管難以有效監(jiān)管各類金融活動。安邦咨詢高級研究員賀軍對《中國經(jīng)濟(jì)報告》記者表示，近年來隨著金融創(chuàng)新力度不斷加大，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)、金融產(chǎn)品跨領(lǐng)域、金融業(yè)務(wù)跨市場的現(xiàn)象越來越多，再加上互聯(lián)網(wǎng)金融跨業(yè)態(tài)、地方金融跨區(qū)域以及金融市場國際化，都對分業(yè)監(jiān)管體制帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，尤其是金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營削弱了分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)?！罢l的孩子誰抱”變成了“有的孩子搶著抱”（爭權(quán)爭利，重復(fù)監(jiān)管），“有的孩子沒人抱”（監(jiān)管空缺，互相推諉）。

針對上述問題，國務(wù)院建立了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部級聯(lián)席會議制度，但該制度由于缺少牽頭責(zé)任部門，存在對各監(jiān)管主體缺乏有效約束力、缺少有效爭端解決機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制等問題，在運(yùn)作中難以解決金融監(jiān)管中的實際問題，甚至還會出現(xiàn)利益沖突外部化的現(xiàn)象。

改革設(shè)想

去年以來，關(guān)于“一行三會”合并的言論甚囂塵上。陸磊透露，央行相關(guān)部門正在抓緊開展課題研究，包括國外改革經(jīng)驗、中國需要吸取的經(jīng)驗教訓(xùn)以及具體改革方案設(shè)計等內(nèi)容。

在目前關(guān)于金融監(jiān)管改革的討論中，可能的方案有以下幾種：

“委員會+一行三會”模式，即維持目前“一行三會”格局基本不變，在國務(wù)院層面成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“一行三會”金融監(jiān)管；

“一行三會”功能重組模式，即保持現(xiàn)有格局不變，但監(jiān)管職責(zé)有所調(diào)整?！叭龝睂鹑跈C(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)實施微觀審慎監(jiān)管，同時將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管交由央行負(fù)責(zé)，以增強(qiáng)央行貨幣政策功能和宏觀審慎監(jiān)管；

“一行兩會”模式，即將銀監(jiān)會并入央行，構(gòu)成“一行兩會”基本格局，同時對證監(jiān)會和保監(jiān)會職能加以調(diào)整；

“一行一會”模式，即合并銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，改組成為金融監(jiān)管委員會或?qū)徤鞅O(jiān)管局進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管，央行負(fù)責(zé)宏觀審慎政策的制定和執(zhí)行以及系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；

“一行”模式，即將證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會與央行合并，所有監(jiān)管功能回歸央行。

瑞穗證劵首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光告訴記者，從所涉及的利益分配、部門調(diào)整以及人員調(diào)整來看，上述幾種方案復(fù)雜程度依次從簡入繁，推進(jìn)難度從易到難。

在英國《金融時報》首席評論員馬丁?沃爾夫（Martin Wolf）看來，中國可以從其他國家的金融監(jiān)管實踐中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)。他在接受記者采訪時指出，金融監(jiān)管系統(tǒng)不應(yīng)該集中在一個機(jī)構(gòu)，比如央行。大一統(tǒng)的監(jiān)管有一定優(yōu)點，但存在“集體思維”的問題。在中國這樣的大國，擁有多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)或許會更好。分業(yè)監(jiān)管模式固然會帶來協(xié)調(diào)方面的問題，大一統(tǒng)監(jiān)管模式同樣會帶來監(jiān)管過度集中后創(chuàng)新不足、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互制衡和相互監(jiān)督將消失、貨幣政策與金融穩(wěn)定之間可能存在沖突等問題。

光大證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐高對記者表示，中國金融監(jiān)管如何改，主要涉及兩個問題的爭論——金融監(jiān)管的混業(yè)程度要提高到什么水平，以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否需要與央行整合。金融監(jiān)管混業(yè)程度方面，反對單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人認(rèn)為，單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)管得過多、過死；而支持單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人認(rèn)為，集中監(jiān)管能避免監(jiān)管漏洞，降低監(jiān)管成本。在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與央行整合的問題上，也有兩方意見。反對整合的人認(rèn)為金融監(jiān)管與貨幣政策操作之間可能發(fā)生利益沖突，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題可能會影響央行聲譽(yù)，但支持整合的理由也很充分——將央行掌握的宏觀信息與金融監(jiān)管獲取的微觀信息結(jié)合起來能更好地進(jìn)行政策調(diào)控。

目前來看，這些改革方案都是在組織框架層面的落地結(jié)果，需要注意的是，改革的關(guān)鍵不是將“一行三會”的監(jiān)管架構(gòu)重新排列組合，而是盡量科學(xué)合理地解決監(jiān)管供給有效性的問題，變革監(jiān)管理念。央行貨幣政策司司長李波就曾撰文表示，并不存在所謂最優(yōu)的金融監(jiān)管體制，各種方案都可能有利有弊，關(guān)鍵是新的金融監(jiān)管體制要有利于強(qiáng)化宏觀審慎政策框架，提升防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。

核心是宏觀審慎監(jiān)管

對于中國金融監(jiān)管體系的改革，陸磊對記者表示，2008-2009年金融危機(jī)后，各國推出的金融監(jiān)管體制改革決非僅僅為了適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營，核心是建立宏觀審慎管理的制度框架，使事前事中監(jiān)管與救助機(jī)制有效結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。他分析稱，英國北巖銀行危機(jī)和美國雷曼危機(jī)的教訓(xùn)表明，僅有微觀審慎監(jiān)管不足以防范系統(tǒng)性風(fēng)險，因為在危機(jī)發(fā)生時監(jiān)管機(jī)構(gòu)反而推動各自監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)采取拋售資產(chǎn)、惜貸等行為，使部分機(jī)構(gòu)風(fēng)險最終演化為斷崖式危機(jī)。

2009年，英國啟動了金融監(jiān)管體系改革，確立了英格蘭銀行作為中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的核心地位，并在英格蘭銀行下設(shè)金融政策委員會（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC），負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管。英國金融服務(wù)管理局前主席阿代爾·特納（Adair Turner）在接受《中國經(jīng)濟(jì)報告》記者采訪時建議，宏觀審慎政策的內(nèi)容主要包括：關(guān)注杠桿，包括總杠桿和分類杠桿；限制信貸，如更高的銀行資本、逆周期資本、限制房地產(chǎn)貸款。“如果央行只關(guān)注通脹，沒有人考慮總體宏觀基本面，比如杠桿率、房地產(chǎn)、主權(quán)投資、流動性，將是很危險的，因為這些內(nèi)容才是最重要的部分。對于中國而言，不管監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何變化，始終要確保有一群人負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，并要有足夠的授權(quán)和工具實施宏觀審慎監(jiān)管?！?/p>

2016年，中國央行推出了“宏觀審慎評估體系”（Macro Prudential Assessment，簡稱MPA），全面關(guān)注資本和杠桿、資產(chǎn)和負(fù)債、流動性、定價行為、資產(chǎn)質(zhì)量、外債風(fēng)險、信貸政策執(zhí)行等方面。市場普遍認(rèn)為，MPA體系的推出為央行實現(xiàn)以宏觀審慎為主線的“大金融監(jiān)管”提供了可能，央行將全面而系統(tǒng)地監(jiān)管金融體系。

陸磊指出，宏觀審慎管理制度框架的構(gòu)建主要是要建立事前有效識別和防范風(fēng)險、事中有效實行逆周期管理、事后有識別系統(tǒng)性風(fēng)險能力的機(jī)制。宏觀審慎管理在應(yīng)對改革影響和經(jīng)濟(jì)下行過程中可以發(fā)揮以下作用：一是降低波動性，進(jìn)行逆周期管理；二是當(dāng)波動不可避免時，防范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險；三是實現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的事中事后管理，包括央行對價格體系的管理和救助等。

外管局國際收支司前司長管濤對記者表示，宏觀審慎管理的本質(zhì)是完善金融治理體系，并且與國家治理能力現(xiàn)代化一脈相承。具體改革建議包括：（1）加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，明確監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險防范處置責(zé)任，構(gòu)建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制。（2）統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計，強(qiáng)化綜合監(jiān)管和功能監(jiān)管。完善中央與地方金融管理體制。（3）健全符合國情和國際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則，建立針對各類投融資行為的功能監(jiān)管和保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的行為監(jiān)管框架，實現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋。（4）強(qiáng)化綜合經(jīng)營監(jiān)管，實現(xiàn)新型金融業(yè)態(tài)監(jiān)管全覆蓋。構(gòu)建集中統(tǒng)一的貨幣支付清算和金融產(chǎn)品登記、托管、清算和結(jié)算系統(tǒng)，建設(shè)統(tǒng)一共享的金融綜合統(tǒng)計體系和中央金融監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺。（5）建立國家金融安全審查機(jī)制，健全金融安全網(wǎng)。建立安全高效的金融基礎(chǔ)設(shè)施，實施國家金庫工程。（6）建立風(fēng)險識別和預(yù)警機(jī)制，全面提高財政和金融風(fēng)險防控和危機(jī)應(yīng)對能力。有效運(yùn)用和發(fā)展金融風(fēng)險管理工具，健全監(jiān)測預(yù)警、壓力測試、評估處置和市場穩(wěn)定機(jī)制，防止發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險。這些改革措施既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合2008年國際金融危機(jī)以來金融監(jiān)管體制改革的實踐，應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)構(gòu)建與宏觀審慎政策框架相適應(yīng)的金融監(jiān)管體制。

改革要點

改革和完善金融監(jiān)管體系，陸磊強(qiáng)調(diào)要把握住四個要點：針對各類金融行為的功能監(jiān)管、保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的行為監(jiān)管、實時監(jiān)管、穿透式監(jiān)管。涉及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的主要是前兩項。

上海黃金交易所理事長焦瑾璞任央行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局局長時專門研究過英美等國功能監(jiān)管和行為監(jiān)管模式。2009年英國撤銷金融服務(wù)管理局（FSA），在英格蘭銀行下設(shè)審慎監(jiān)管局（PRA）并單獨設(shè)立金融行為局（FCA），共同負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，其中PRA著重負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)功能監(jiān)管， FCA則主要負(fù)責(zé)金融服務(wù)行為監(jiān)管。PRA與FCA之間相互協(xié)調(diào)合作，并受FPC的指導(dǎo)。美國的監(jiān)管則更加復(fù)雜和碎片化。美聯(lián)儲（FED）負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管，美國證監(jiān)會（SEC）對證券機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能監(jiān)管，聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）主要監(jiān)管國有銀行和保險公司，還有一部分行為監(jiān)管統(tǒng)一到了消費(fèi)者保護(hù)局，主要負(fù)責(zé)信用卡、養(yǎng)老金、學(xué)生貸款、普惠金融等消費(fèi)者金融業(yè)務(wù)監(jiān)管。

焦瑾璞對記者坦言，“三會合并”解決不了現(xiàn)有的問題，應(yīng)該按照市場功能進(jìn)行監(jiān)管，從目前金融業(yè)務(wù)發(fā)展看，可以讓證監(jiān)會管得更多一些。行為監(jiān)管主要有三項職能，包括與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法相關(guān)的監(jiān)督檢查、對消費(fèi)者進(jìn)行金融知識教育以及金融糾紛調(diào)解機(jī)制，但現(xiàn)在在中國都還比較薄弱。

實施功能監(jiān)管是克服機(jī)構(gòu)監(jiān)管弊端的關(guān)鍵。日本金融服務(wù)監(jiān)管局前副局長浜中秀一郎（Hideichiro Hamanaka）對《中國經(jīng)濟(jì)報告》記者表示，當(dāng)某些金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)是孤立的且可以控制在行業(yè)內(nèi)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管是有效的。但當(dāng)金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)有可能在不同行業(yè)、產(chǎn)品、市場中擴(kuò)散，則必然要求進(jìn)行功能監(jiān)管。Hideichiro Hamanaka根據(jù)自身在日本推行監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗對中國建議，“應(yīng)構(gòu)建綜合監(jiān)管的外部專家?guī)欤貏e是律師、會計師、稅務(wù)專家、咨詢?nèi)藛T、原金融機(jī)構(gòu)雇員。進(jìn)行功能監(jiān)管時要重點檢查和處置不良貸款，必要時提供資金注入。向國內(nèi)外市場主體以及國外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)出明確的政策信號?！?/p>

實施行為監(jiān)管旨在保護(hù)金融消費(fèi)者的利益。馬丁·沃爾夫認(rèn)為，金融監(jiān)管除了要保持資本充足率以防范金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險外，一個重要內(nèi)容就是保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益不受內(nèi)幕交易的侵害。在監(jiān)管過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要管控好道德風(fēng)險；道德風(fēng)險雖然無法消除，但應(yīng)該加以約束。此外，金融相關(guān)法律的調(diào)整十分必要，金融市場發(fā)展依賴于獨立可靠的法律制度，這是監(jiān)管的基礎(chǔ)?！翱偠灾晟平鹑隗w系是一項復(fù)雜的任務(wù)，這必然要求較大的制度變革?！?/p>