霍亞鵬 白潔

內(nèi)容摘要：檢察機(jī)關(guān)作為查處犯罪、保障人民權(quán)益的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，始終把服務(wù)“三農(nóng)”作為服務(wù)大局、保障民生的重要內(nèi)容。要緊緊圍繞農(nóng)村改革發(fā)展重點(diǎn)熱點(diǎn)領(lǐng)域，結(jié)合扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)案特點(diǎn)和發(fā)案原因，組織開展涉農(nóng)職務(wù)犯罪專項(xiàng)查處工作，堅(jiān)決打擊侵害農(nóng)民權(quán)益、危害農(nóng)業(yè)發(fā)展、影響農(nóng)村穩(wěn)定的犯罪活動(dòng)，打擊涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域的犯罪行為，確保扶貧脫貧政策得到全面貫徹。

關(guān)鍵詞：扶貧 職務(wù)犯罪 法律監(jiān)督 懲罰

脫貧攻堅(jiān)是中央一直以來高度關(guān)注的命題。為解決扶貧脫貧問題，黨中央專門召開扶貧開發(fā)工作會(huì)議進(jìn)行部署，并將農(nóng)業(yè)農(nóng)村明確為各級(jí)財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域。中央突出強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管，建立規(guī)范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報(bào)冒領(lǐng)，確保資金使用見到實(shí)效。服務(wù)黨和國家脫貧攻堅(jiān)大局，是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。立足法律監(jiān)督職能，加大對(duì)農(nóng)民群眾身邊腐敗犯罪的查處力度，促進(jìn)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落到實(shí)處，積極推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理和法治建設(shè)，努力為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供有力法治保障，是檢察機(jī)關(guān)首當(dāng)其沖的重要職責(zé)。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就必須加大對(duì)涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的防控力度。

一、現(xiàn)階段涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的主要特點(diǎn)

第一，涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪特別是貪污、挪用型犯罪占比較高。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)查辦涉農(nóng)惠民扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪數(shù)量逐年增大，涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪仍在高位徘徊。自2013年最高人民檢察院部署開展全國檢察機(jī)關(guān)查辦和預(yù)防發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作以來，截至今年5月，共查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪28894人，占同期立案查辦職務(wù)犯罪總?cè)藬?shù)的22%。其中，自2013年以來，查辦貪污犯罪16385人，占該領(lǐng)域職務(wù)犯罪涉案總?cè)藬?shù)的56.7%；查辦瀆職犯罪4617人，占涉農(nóng)扶貧職務(wù)犯罪總?cè)藬?shù)的16%。

第二，犯罪環(huán)節(jié)比較集中。近年來中央惠農(nóng)政策力度不斷加大，中央和各級(jí)政府為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收，對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)行一系列財(cái)政補(bǔ)貼政策。但一些基層干部卻利用手中的權(quán)力，在種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、生豬規(guī)?；B(yǎng)殖補(bǔ)貼、蔬菜大棚補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金，以及扶貧、救災(zāi)、農(nóng)民工培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)等專項(xiàng)資金申報(bào)審核、資金管理、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，貪污挪用、侵占挪用、侵占私分；或失職瀆職、違規(guī)操作，致使資金虛報(bào)冒領(lǐng)、跑冒滴漏。

第三，“小官涉貪”現(xiàn)象明顯。在涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域，基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、站、所職務(wù)犯罪發(fā)案率逐年上升，涉案主體多集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下基層工作人員，涉案人員包括村黨支部書記、村委會(huì)主任、村會(huì)計(jì)、村出納等“兩委”成員和村民組長等村組干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員，另外還包括部分縣級(jí)職能部門工作人員?？傮w上看，科級(jí)以下工作人員和村組干部占了較大比例。

第四，“抱團(tuán)”腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。檢察機(jī)關(guān)近年來查辦的涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件中，窩案、串案占比很大。這一領(lǐng)域職務(wù)犯罪的查處，往往是突破一案、帶出一串，相互勾結(jié)、團(tuán)伙作案、“抱團(tuán)”腐敗等共同侵吞國家涉農(nóng)扶貧政策性補(bǔ)貼和專項(xiàng)資金現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。還有一些惠農(nóng)扶貧職能部門與使用單位之間、國家工作人員與申請(qǐng)人之間、村委成員之間相互勾結(jié)、團(tuán)伙作案。

第五，犯罪手段隱蔽多樣。在涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域，犯罪分子通過擠占挪用、層層截留、虛報(bào)冒領(lǐng)等方式，揮霍浪費(fèi)扶貧資金。有的對(duì)上虛報(bào)冒領(lǐng)，對(duì)下隱瞞實(shí)情，利用代領(lǐng)、代發(fā)補(bǔ)助金的便利，直接克扣、截留、私分涉農(nóng)資金，騙取、套取各項(xiàng)涉農(nóng)扶貧補(bǔ)助款；有的虛列戶頭、重復(fù)報(bào)賬、虛報(bào)受災(zāi)情況、收入不入賬等方式侵吞補(bǔ)貼資金。

二、涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)案原因

從檢察機(jī)關(guān)查辦的案件分析，涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)案原因是多方面的。既有管理制度機(jī)制不健全的因素，也有監(jiān)督制約不力的問題，還有政策宣傳不到位、法律意識(shí)欠缺的原因。具體來看，包括如下方面：

第一，資金管理存在漏洞。由于在資金管理方面存在漏洞，犯罪分子利用政策漏洞虛報(bào)冒領(lǐng)、套取侵吞、截留私分扶貧款。

第二，扶貧資金的分配管理涉及多個(gè)部門，扶貧資金項(xiàng)目與交通、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等專項(xiàng)資金項(xiàng)目在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有一定的重復(fù)和交叉。

第三，資金來源渠道分散、實(shí)施項(xiàng)目繁雜、使用面積廣，監(jiān)管難度大。

第四，監(jiān)管虛位，涉農(nóng)扶貧政策政出多門，尚未形成統(tǒng)一有效監(jiān)管。部分地區(qū)涉農(nóng)扶貧資金的分配、管理和使用由財(cái)政、發(fā)改委、國土、林業(yè)、水利等多部門分頭負(fù)責(zé)，導(dǎo)致有的惠農(nóng)扶貧政策政出多門，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

第五，資金使用情況不公開不透明。近年來，大多數(shù)村級(jí)組織建立了村務(wù)公開制度，但不少是走過場(chǎng)、流于形式。而且扶貧政策宣傳不到位，群眾知曉度不高。不少群眾對(duì)補(bǔ)貼性質(zhì)、發(fā)放對(duì)象、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、核定程序等知之甚少，有的甚至不知道有某項(xiàng)補(bǔ)貼。

三、查辦和預(yù)防涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的建議

第一，查處犯罪與保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定相結(jié)合，準(zhǔn)確把握查辦和預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪工作的總體要求，克服就案辦案、機(jī)械執(zhí)法，杜絕查辦一起案件、搞垮一個(gè)涉農(nóng)企業(yè)的情形發(fā)生。因此，查辦每一起案件都要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)矛盾尖銳、社會(huì)廣泛關(guān)注的案件，充分評(píng)估辦案風(fēng)險(xiǎn)，事先制定風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案，防止因處置不當(dāng)引發(fā)或者激化矛盾。要突出重點(diǎn)、盯住基層，對(duì)于農(nóng)民群眾的舉報(bào)、控告，通過實(shí)地走訪、查驗(yàn)賬目等方式開展精細(xì)化初查。加強(qiáng)與扶貧開發(fā)等部門的聯(lián)系溝通，對(duì)本地扶貧資金名稱、政策依據(jù)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面梳理，摸清政策資金底數(shù)清單，排查漏洞隱患。堅(jiān)持大案小案并重，決不能因片面強(qiáng)調(diào)大要案，放棄對(duì)危害群眾利益小案的查處。

第二，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)問題。要圍繞中央的決策部署，找準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)突出領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和部位，切實(shí)加大查辦和預(yù)防力度。嚴(yán)肅查辦和積極預(yù)防侵犯小微企業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)者等合法權(quán)益的職務(wù)犯罪；嚴(yán)肅查辦和積極預(yù)防搬遷資金發(fā)放、安置區(qū)建設(shè)、搬遷群眾就業(yè)等環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪，切實(shí)維護(hù)搬遷群眾的合法權(quán)益；嚴(yán)肅查辦和積極預(yù)防退耕還林還草、重大林業(yè)生態(tài)、受污染耕地水源修復(fù)等工程中的職務(wù)犯罪，加大貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)力度；嚴(yán)肅查辦和積極預(yù)防貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，尤其是改善貧困地區(qū)教育條件過程中的貪污挪用、失職瀆職犯罪；查辦和積極預(yù)防醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助、新型農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。把扶貧資金和扶貧項(xiàng)目作為重點(diǎn)，查辦和積極預(yù)防侵占支農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金、救災(zāi)救助資金、生活保障資金等職務(wù)犯罪。查辦和積極預(yù)防特色產(chǎn)業(yè)脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、資產(chǎn)收益扶貧、關(guān)愛服務(wù)體系中的職務(wù)犯罪，確保各項(xiàng)扶貧政策項(xiàng)目真正惠及貧困地區(qū)。

第三，運(yùn)用檢察建議，促進(jìn)建章立制，同時(shí)將刑事追訴與檢察建議相結(jié)合，加大辦案力度與加大宣傳力度相結(jié)合。進(jìn)一步加大宣傳力度，拓展線索來源；掌握涉農(nóng)刑事犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律，配合有關(guān)部門進(jìn)行集中整治。延伸辦案職能，深入剖析發(fā)案原因，特別是制度和管理上存在的問題，及時(shí)向黨委政府、有關(guān)部門和發(fā)案單位提出檢察建議。結(jié)合查辦的扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，積極提出堵塞漏洞、健全制度的檢察建議，配合法案整改落實(shí)。特別圍繞扶貧開發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)崗位以及重要規(guī)章制度，認(rèn)真查找職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)提出完善內(nèi)控機(jī)制、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的建議措施。

第四，部門聯(lián)動(dòng)，共同預(yù)防。加強(qiáng)與扶貧部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立健全信息共享和通報(bào)機(jī)制，特別是要依托信息技術(shù)，建立財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目信息監(jiān)管共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)貧困人口數(shù)量、區(qū)域分布、扶貧項(xiàng)目清單和扶貧資金安排等扶貧開發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的有效共享，掌握扶貧開發(fā)基本情況，有針對(duì)性地加強(qiáng)預(yù)防，提高預(yù)防實(shí)效。延伸查辦和預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪觸角，著力構(gòu)建覆蓋扶貧部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的有效對(duì)接機(jī)制。加強(qiáng)與扶貧等相關(guān)部門的溝通，健全線索快速移送和案件查辦協(xié)作配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)扶貧部門12317舉報(bào)平臺(tái)與檢察機(jī)關(guān)的有效銜接。

第五，完善涉農(nóng)扶貧資金檢察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。為確保扶貧資金來源明、分配公、看得清、管得嚴(yán)，檢察機(jī)關(guān)要探索拓展法律監(jiān)督觸角，著力在基層構(gòu)筑全覆蓋的法律監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)機(jī)構(gòu)缺位、法律監(jiān)督乏力的問題，要健全派出機(jī)構(gòu)：在縣直涉農(nóng)扶貧資金管理部門設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，檢察聯(lián)絡(luò)室；在各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置派出機(jī)構(gòu)、檢察室，在村級(jí)組織設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，通常設(shè)檢察聯(lián)絡(luò)室。確保對(duì)扶貧資金項(xiàng)目主管部門的職責(zé)權(quán)限明確到位、對(duì)政策規(guī)定理解到位、對(duì)項(xiàng)目情況掌握到位、對(duì)扶貧資金分配使用了解到位。

第六，加強(qiáng)法律政策研究，嚴(yán)格把握罪與非罪的界限。尤其是辦理扶貧領(lǐng)域失職瀆職犯罪案件時(shí)，要注意聽取扶貧部門的意見，防止把一般違法違紀(jì)、工作失誤甚至改革創(chuàng)新視同犯罪，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與扶貧成效的有機(jī)統(tǒng)一。要做到寬嚴(yán)相濟(jì)、把握政策。對(duì)扶貧領(lǐng)域涉及金額大、情節(jié)惡劣、危害嚴(yán)重的職務(wù)犯罪，特別是群眾聯(lián)名舉報(bào)、引發(fā)集團(tuán)上訪、社會(huì)反映強(qiáng)烈的案件，依法從嚴(yán)查處；對(duì)大搞形象工程、面子工程，造成扶貧資金損失、構(gòu)成犯罪的，要依法追究失職瀆職責(zé)任。同時(shí)要全面貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，對(duì)犯罪情節(jié)輕微、真誠悔改或者主動(dòng)投案自首、檢舉立功的，依法從輕處理。認(rèn)真分析扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)案熱點(diǎn)和規(guī)律，加強(qiáng)預(yù)防對(duì)策研究，及時(shí)提出預(yù)防建議，促進(jìn)完善管理制度、堵塞漏洞。

第七，抓住貪污、挪用扶貧資金等群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，加大查辦和預(yù)防工作力度，切實(shí)保障扶貧資金安全；緊盯扶貧惠民政策動(dòng)向，上下聯(lián)動(dòng)齊抓辦案。把帶頭辦案與加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)結(jié)合起來，經(jīng)常加強(qiáng)與扶貧等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，緊盯扶貧惠民資金使用。堅(jiān)持聚焦基層，緊盯發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，堅(jiān)決查處職級(jí)不高權(quán)力大、數(shù)額巨大影響壞、用權(quán)任性危害大的貪腐案件。緊盯項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，堅(jiān)決查處瀆職犯罪。針對(duì)一些公職人員在審核、監(jiān)管扶貧項(xiàng)目和資金過程中不作為、亂作為的問題，加大懲治瀆職犯罪的力度。把預(yù)防工作貫穿專項(xiàng)行動(dòng)各環(huán)節(jié)，形成針對(duì)性、時(shí)效性相結(jié)合的常態(tài)化預(yù)防工作機(jī)制。

第八，堅(jiān)持延伸職能推動(dòng)扶貧政策、資金、項(xiàng)目全面公開。檢察機(jī)關(guān)在依法查辦和積極預(yù)防惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的同時(shí)，著眼于從源頭上保證惠農(nóng)扶貧資金安全規(guī)范運(yùn)行，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。摸清惠農(nóng)扶貧資金底數(shù)。從涉農(nóng)部門入手，對(duì)惠農(nóng)扶貧資金名稱、資金總額、分配政策、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面摸排，梳理出類、分項(xiàng)、子項(xiàng)的惠農(nóng)扶貧資金底數(shù)清單。將所有惠農(nóng)扶貧政策依據(jù)、資金總量、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、惠及范圍、分配程序、分配結(jié)果等作為公開內(nèi)容。通過公開化制度化管理惠農(nóng)扶貧資金，使廣大群眾對(duì)惠農(nóng)扶貧政策資金知源知流，有效防止和糾正惠農(nóng)扶貧資金管理中存在的暗箱操作等問題。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，敦促基層各組織加大公開力度，除將扶貧資金逐筆逐項(xiàng)公開外，公示相關(guān)的合同、開支票據(jù)、經(jīng)辦人等信息，使群眾看得明、讀得懂。

第九，緊密結(jié)合辦案，加強(qiáng)協(xié)作配合，創(chuàng)新扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防工作方式方法。加強(qiáng)預(yù)警工作，開展專項(xiàng)預(yù)防。及時(shí)總結(jié)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪和誘發(fā)職務(wù)犯罪的苗頭性、傾向性問題，開展前瞻性的專題調(diào)研，探索建立預(yù)警機(jī)制，研究從源頭上預(yù)防的對(duì)策措施。對(duì)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪突出的地區(qū)或行業(yè)、系統(tǒng)，積極研究開展區(qū)域性、行業(yè)性的專項(xiàng)預(yù)防，形成規(guī)模效應(yīng)。