周少來

新型城鎮(zhèn)化，是中國全面現(xiàn)代化進程不斷發(fā)展的要求，也是經(jīng)濟增長方式轉型和社會結構優(yōu)化的重要渠道，受到了中央政府和各級地方政府的高度重視，正在中國大地上轟轟烈烈推進并取得了巨大成就。但我們也必須清醒看到，在新一輪城鎮(zhèn)化大潮中，普遍存在著各種形態(tài)的“低質城鎮(zhèn)化”問題，嚴重制約著新型城鎮(zhèn)化的品質和質量。概而言之，“低質城鎮(zhèn)化”主要有以下幾種表現(xiàn)形態(tài)。

一、“含有水分”的城鎮(zhèn)化

“含有水分”的城鎮(zhèn)化，是一種從鄉(xiāng)村社會到城市社會轉型中特有的問題。按照城市常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率與按照城市戶籍人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率之差，即是各地城鎮(zhèn)化中的“水分”。如 2014年，按照常住人口計算，中國的城鎮(zhèn)化率為54.77%；但按照戶籍人口計算，2014年中國城鎮(zhèn)化率為35.9%，二者相差18.87個百分點。如往前推，2013年中國城鎮(zhèn)化按常住人口總計達53.7%，而按戶籍人口統(tǒng)計則為35.7%，相差18個百分點。2012年常住人口與戶籍人口的城鎮(zhèn)化率則分別是52.57%和35.33%，相差17.24個百分點。

其實，不用列舉太多的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們每一個人都可以在城市生活的各個角落、各個社區(qū)，感受到大量打工人員的存在。在各式各樣大樓的地下室里、在城中村的平房里、在城鄉(xiāng)結合部的村莊里，都駐扎著成群結隊的農(nóng)民工。外來打工人員或農(nóng)民工只要在一個城市常住超過六個月，即被納入常住人口統(tǒng)計，成為影響城鎮(zhèn)化率的因子。但我們只要稍微深入地訪談和調查一下，農(nóng)民工在經(jīng)濟生活、政治生活和社會生活的方方面面，只是在城市“淺層次融入”，他們的“城市社會品質”還處在很低的水平和質量層級。這種城鎮(zhèn)化現(xiàn)象可以概括為“一淺一低”的“低質城鎮(zhèn)化”。

這種“低質城鎮(zhèn)化”人群，不論是在北京、上海這種城鎮(zhèn)化率高達86%以上的一線城市，還是在貴州、西藏這樣城鎮(zhèn)化率不到40%的地區(qū)，都以各種“淺程度”的融入方式在各級城市中頑強地生存著。這種含有水分的城鎮(zhèn)化，被學界稱為“不完全城鎮(zhèn)化”或“半城鎮(zhèn)化”。其主體便是以2.7億多農(nóng)民工為主要成分的打工人群。從絕大部分打工者的各種權利保障與福利待遇來看，他們只是在城市“掙錢”維持生存和溫飽，只是在很淺、很低的層次上住在城市。他們一般生活在工友和同鄉(xiāng)構成的小圈子中，與其他城市群體來往或交往不多，在同質性圈子中工作、生活和消費，根本談不上在城市深度的經(jīng)濟融入、政治融入和社會融入。

二、“要地不要人”的城鎮(zhèn)化

土地是生產(chǎn)和發(fā)展的基礎性資源，在人多地少程度特別嚴重的中國，土地作為稀缺資源的公共特性愈發(fā)凸顯。在當前各地快速推進的城鎮(zhèn)化熱潮中，雖也取得了一些成功的模式和經(jīng)驗，但在“上下共推”的快速城鎮(zhèn)化進程中，一些地方政府或多或少存在著“要地不要人”“拿地不管人”的冒進發(fā)展現(xiàn)象。

“要地不要人”，是指在快速城鎮(zhèn)化中，一些地方政府僅僅緊盯土地資源的稀缺和升值預期，急切地征用和開發(fā)鄉(xiāng)村土地。它們通過把城郊或遠郊的各個自然村落集中合并，集體搬遷到統(tǒng)一建設的農(nóng)村社區(qū)公寓樓，以置換出農(nóng)民自身的宅基地，再利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤這一制度機制，把遠郊的農(nóng)村建設用地置換為城市周邊上的城市建設用地。通過這一“神奇”的置換機制，鄉(xiāng)村的低價土地一夜轉變?yōu)槌鞘械母邇r土地，土地升值空間加倍放大。而與此同時，對土地被征用且被集中起來的農(nóng)村社區(qū)居民，并沒有很好地安排其工作和生活的各種保障措施，造成“表面城鎮(zhèn)化”的“要地不要人”現(xiàn)象。這也是各種各樣強制性“集中上樓”現(xiàn)象多發(fā)，并導致相關上訪和群體性事件的重要原因。

“要地不要人”的“低質城鎮(zhèn)化”之所以多發(fā)，除了各地政府充分利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤這一政策機制外，更多看中的是轉換出來的城市建設用地的巨大開發(fā)和商業(yè)價值。比如，遠郊的1畝未開發(fā)的土地價格如果是1萬元，置換為近郊的具備了基礎設施的“熟地”則可能升值為10萬元，如果蓋好樓盤后則可能1畝升值為100萬元。這也是多年來各級地方政府“土地財政”長盛不衰的根本原因。

“要地不要人”的“表面城鎮(zhèn)化”，只是土地的城鎮(zhèn)化，而沒有相應地推進市民一體融入的“人的城鎮(zhèn)化”，城市規(guī)模擴張只是土地擴展和樓房增多，而沒有相應配套的工業(yè)和服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)支撐，難以有效吸納大規(guī)?；衅饋淼乃^“城鎮(zhèn)居民”。而一些還保留農(nóng)田需要耕種的農(nóng)民，由于被集中起來在農(nóng)村社區(qū)居住，距離耕種地塊路途變遠，生產(chǎn)和生活成本增加了。這種現(xiàn)象對地方政府來說是只看重“土地升值”的城鎮(zhèn)化；但對居住在農(nóng)村社區(qū)，而沒有相應工作安排和生活保障的“農(nóng)村居民”來說，只是徒有其表的城鎮(zhèn)化。

三、重新登記的“紙上城鎮(zhèn)化”

中國的戶籍管理制度自1958年實施以來，對于加強城市社會管理和增進工業(yè)化積累發(fā)揮了巨大作用， 至今仍然持續(xù)發(fā)揮著“制度性作用”。但同時也帶來了“城鄉(xiāng)二元”的分隔分離體制，嚴重阻滯了農(nóng)民工“落地扎根”城鎮(zhèn)的進程。

因此，進入新世紀以來，全國各地都在不同程度上推進戶籍制度改革，除了一線特大城市嚴格控制人口規(guī)模和城市擴張以外，二線、三線城市都在放松城市落戶限制，甚至一些地級市、縣級市完全放開了戶籍控制，極大地促進了城鄉(xiāng)一體化進程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設的均等發(fā)展。這也是未來戶籍制度進一步改革的方向和希望。

但在一些地級市、縣級市以及個別“新城開發(fā)區(qū)”，所謂的完全放開戶籍管制，只是在所轄地區(qū)簡單地進行城鄉(xiāng)居民的重新“統(tǒng)一登記換證”，取消城市戶口和農(nóng)村戶口的區(qū)別，統(tǒng)一登記為某市的“居民”。這種重新?lián)Q證登記的“紙上城鎮(zhèn)化”，對于地方政府來說，不但快速地提高了本市的所謂“城鎮(zhèn)化率”，而且可以把農(nóng)村的“集體土地”利用各種辦法轉換為城市的“國有土地”，更加刺激了“要地不要人”的城鎮(zhèn)化沖動。但對于本地的“被動城鎮(zhèn)化”了的農(nóng)村居民來說，依附在戶籍制度上的各種政府服務和公共產(chǎn)品并沒有“自動”延伸到自己身上，“工作”還是原來的“農(nóng)民工作”，醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和社會保障還是原來“農(nóng)民身份”的交納和受益標準。同時，沒有產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)的相應支撐，沒有公共服務的均等化普惠，簡單換證登記的“紙上城鎮(zhèn)化”，只是一種“口惠而實不至”的城鎮(zhèn)化。

真正的城鎮(zhèn)化，不僅需要遵循“人本城鎮(zhèn)化” 的根本理念，更需要扎實的政府改革和服務延伸。這是一項復雜的系統(tǒng)改革工程，農(nóng)民及農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化過程，是一個漫長的融入過程，需要經(jīng)濟融入、政治融入，更需要社會文化和心理習慣等的深度一體融入。而在此期間，需要我們的地方政府扎扎實實地做到政府服務和公共產(chǎn)品的均等化和普惠化。

新型城鎮(zhèn)化，包含著經(jīng)濟結構優(yōu)化和拉動內(nèi)需的發(fā)展謀劃，更寄托著人們向往城市美好生活的熱情期盼，是中國現(xiàn)代化全面進步的大勢所趨。在中央政府和各地政府的上下共推中還將持續(xù)一二十年。據(jù)有關專家和權威人士預估，到2020年中國的城鎮(zhèn)化率將提高到60%，到2030年將提高到66%左右，這將不僅是中國社會結構和文明形態(tài)的巨大轉型，也是人類城市文明發(fā)展史上的壯舉。但我們需要的是更加“自然的城鎮(zhèn)化”，更加“人本的城鎮(zhèn)化”。這就需要通過扎實的制度改革和體制創(chuàng)新，防止各種形式的冒進式的“低質城鎮(zhèn)化”。

（作者：中國社會科學院政治學研究所研究員、政治理論室主任）

責任編輯：尹霞 馬建輝endprint