陳建華，董邦俊

(湖北省黃石市人民檢察院，湖北 黃石　435002)

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試論檢察官辦案責任制的運行現(xiàn)狀及其改革方向
——從H省B市檢察院“三級審批制”運行情況切入

陳建華，董邦俊

(湖北省黃石市人民檢察院，湖北 黃石435002)

〔摘要〕黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重大戰(zhàn)略部署，司法改革是其中的重要內(nèi)容。就檢察改革而言，檢察官辦案責任制是各界關注的焦點問題。當前的檢察官辦案責任制基本符合司法親歷性原則，職責關系基本合理，有利于應對敏感案件，但也存在難以激發(fā)檢察官辦案主動性、創(chuàng)造性以及職責關系不夠規(guī)范、處理特殊案件職責不清等問題。建議適當增強檢察官辦案獨立性，完善司法獎懲評價制度；規(guī)范“三級審批制”，理清各層級職責關系；合理分配檢察官行政性事務，完善檢察機關司法行政工作機制；在辦案任務重、案件數(shù)量多的情況下逐步推行主任檢察官辦案責任制。

〔關鍵詞〕檢察官辦案責任制;三級審批制;主任檢察官辦案責任制;親歷性原則;辦案審批權(quán)

隨著法治建設的深入推進和檢察官專業(yè)素質(zhì)的顯著提升，為完善檢察機關執(zhí)法辦案責任體系、健全檢察機關執(zhí)法辦案組織形式，促進檢察隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設，改革完善檢察機關傳統(tǒng)的“三級審批制”辦案方式，2013年底，高檢院在全國各地選擇了17個地方檢察院實行主任檢察官辦案責任制改革試點。改革試點以來，各地進行了積極的實踐探索，相關理論研討及認識分歧隨之也十分激烈。有的學者甚至對這項改革的邏輯起點、目標定位、路徑選擇提出質(zhì)疑，認為改革存在背離檢察制度原理之處①。 筆者認為，單純理論層面的研討雖能為開展此項改革提供一些參考，但改革應立足實際、切中要害，從制度層面推動解決當前突出問題，這有賴于對目前檢察官辦案責任制運行狀況及其主要問題有一個相對客觀、全面和準確的把握。為此，筆者以H省B市檢察院公訴部門檢察官辦案責任制實際運行情況為考察對象，從微觀視角揭示檢察官辦案責任制存在的主要問題，以期為準確定位此項改革的未來走向提供依據(jù)。

一、檢察官辦案責任制運行現(xiàn)狀考察

很多人認為，檢察機關目前按照行政層級實行的“三級審批制”，使辦案權(quán)和定案權(quán)分離，承辦人辦案卻不能定案，名不副實。由此建議我國檢察機關辦案體制改革的關鍵是逐步弱化直至廢除層級審批制，還定案權(quán)于承辦檢察官，使其既能辦案也能定案。誠然，按照直觀理解，“三級審批制”使案件審批完全按照行政層級進行，高級別的長官(部門負責人、副檢察長)可以直接否決下級(承辦案件的檢察官)對案件的決定，工作方法行政化色彩濃厚，與司法的客觀規(guī)律特別是親歷性原則不符，最終可能造成案件質(zhì)量不高，甚至導致冤假錯案發(fā)生。對學者這些理論上善意的警示和提醒，筆者表示尊重、理解。但這些理論觀點的準確性，筆者認為需要進一步驗證。為此，筆者對H省B市檢察院檢察官責任制運行情況進行了實證考察。為保證研究對象的代表性、客觀性、全面性，筆者重點考察了該院公訴處近三年(2012年-2014年)“三級審批制”實際運行情況，并對該院主要業(yè)務部門負責人、檢察官代表、分管副檢察長進行了訪談②。 這里有必要首先對該院公訴處人員構(gòu)成、職責職務等作簡要介紹，便于準確把握 “三級審批制”的實際運行環(huán)境。該院公訴處共11人，全部為檢察官(包括檢察員9人和助理檢察員2人)，其中處長(即部門負責人)1名，協(xié)助處長負責業(yè)務指導、管理及部分行政性事務等工作的副處長2名，協(xié)助處長負責日常行政性事務的內(nèi)勤1名，除處長以外(特殊情況下處長也會辦案，具體見下文分析)，實際負責辦案的檢察官為10人；該處近三年辦理刑事一審、二審、再審、職務犯罪裁判同步審查、下級院請示等各類案件總數(shù)為971件。經(jīng)分析，筆者認為以下情況應引起重視。

(一)“三級審批制”沒有完全按照行政層級運行，沒有否定檢察官的案件決定權(quán)。實踐中，“三級審批制”實際并沒有完全按照行政層級運行，即將案件逐層審批，同時將案件的最終定案權(quán)完全操控在分管副檢察長之手。之所以沒有按照行政層級運行，一個重要原因是該部門在司法實踐中逐步形成了具有自身特色的案件匯報會議制度③。 案件匯報會議的主要任務是由案件承辦人(承辦檢察官)將其承辦的案件以召開會議的形式交由部門全體人員(包括分管副檢察長)集中討論研究，從而形成一致的處理意見。具體講，在案件匯報會上，案件承辦人先向與會人員報告案件的事實、證據(jù)材料審查情況，然后充分表述自己的處理意見及其理由，其他檢察官再逐一發(fā)表對案件的處理意見及其理由，最后由部門負責人、分管副檢察長發(fā)表對案件的處理意見及其理由。通過召開案件匯報會議，避免了案件承辦人逐層向部門負責人、分管副檢察長重復匯報案件而導致效率低下問題，部門負責人、分管副檢察長通過集中研究討論在辦的案件，以集中打包的方式履行了對案件審核、決定的權(quán)力，同時使案件辦理過程及部門負責人、分管副檢察長履職形式在部門內(nèi)部實現(xiàn)了程序化、公開化。為了驗證部門負責人或分管副檢察長是否可能因為其掌握“定案權(quán)”而消弱甚至沖擊檢察官的“辦案權(quán)”，筆者對近三年所有案件討論會議記錄進行了全面的整理、統(tǒng)計，對部門負責人或分管副檢察長“不同意”案件承辦人意見的案件進行了具體分析。結(jié)果顯示，僅對17.7%的案件，部門負責人表示“不同意”，對7.6%的案件表示“原則同意”(對部分處理意見如量刑建議、自首情節(jié)等提出了異議)；分管副檢察長這兩方面案件的比例則分別為18.5%和9.7%。④對這些“不同意”或“原則同意”的案件，分管副檢察長一般也沒有直接定案，而是全部建議提交院檢委會討論決定。由此可見，“三級審批制”既沒有完全按照行政層級運行，即將案件逐層審批，又沒有將定案權(quán)真正完全操控在分管副檢察長之手。反言之，目前檢察官辦案責任制在實際運行中并沒有真正否定檢察官的案件決定權(quán)。

(二) “三級審批制”基本符合司法的親歷性原則。關于司法親歷性的內(nèi)涵，目前為很多人廣泛引用的觀點是指“對當事人言詞的判斷、對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對于被判斷者的近距離觀察?！雹萑欢呀?jīng)有不少學者對這種理解提出異議，并提出了大量反證理由⑥。 筆者認為，將親歷性等同于“面對面接觸”、“近距離觀察”，的確有失偏頗。不管對親歷性內(nèi)涵如何理解，但很多學者對其具體要求其實已經(jīng)形成某些共識，如要求實行直接、言詞和集中原則，即當事人直接參與并用口頭方式表達，辦案者連續(xù)不斷地審理和裁決；審理者與裁判者主體同一原則，即由親自審理者直接裁判；裁判者應當盡可能充分地接觸案件材料，全面了解案件事實，把自己的判斷建立在對案情的全面了解之上。且不論司法親歷性原則是否能夠完全套用在檢察官辦案責任制之上，并將其作為確立檢察官獨立地位的主要理論依據(jù)。即便如此，目前的“三級審批制”在實際運行中也沒有完全違背司法的親歷性原則。在案件匯報會上，承辦案件的檢察官本身已經(jīng)依據(jù)法律規(guī)定對犯罪嫌疑人進行了提審、訊問或詢問、調(diào)查，審閱了案卷和相關證據(jù)材料。(該院辦理的所有公訴、批捕案件，承辦檢察官必須對犯罪嫌疑人、被告人至少提審一次。)就此而言，其對所辦案件提出的審查意見正是建立在親歷性基礎之上的。唯一可能存在違背親歷性原則的是，掌握最終定案權(quán)的分管副檢察長沒有直接與案件當事人“面對面接觸”或“近距離觀察”，也沒有直接審閱案卷和證據(jù)材料，其對案件的判斷是建立在承辦檢察官的匯報之上的，認為承辦檢察官的匯報存在偏頗或失實，起碼已經(jīng)摻雜了其個人主觀因素，從而動搖了分管副檢察長定案權(quán)的科學性、可靠性。毋庸諱言，如果“審者不定，定者不審”，司法親歷性、判斷性要求體現(xiàn)不夠，類似的理論擔憂實有必要，這也是當前檢察機關辦案方式廣受詬病的重要原因⑦。 然而，實踐中分管副檢察長及部門負責人都是一些資深檢察官，他們具有豐富的辦案經(jīng)驗，從該部門近三年辦理的案件來看，案件類型大都比較集中，分管副檢察長和部門負責人在聽取案件匯報的時候，都會就是否構(gòu)罪、構(gòu)成何罪等關鍵問題進行提問，讓承辦檢察官盡可能提供充分、全面的信息，從而作出準確判斷。法院最終判決也表明，他們作出的判斷絕大部分是正確的。(法院完全按照起訴罪名判決的案件占91.9%，其他案件則全部以其他罪名作出了有罪判決。)對少數(shù)重大疑難復雜的案件，為慎重、全面把握案件事實，承辦檢察官一般會采取多媒體示證技術(shù)對案件事實及訊問、提審情況作全面展示，有時部門負責人或分管副檢察長甚至會親自進行訊問或提審，從而為其與案件當事人“面對面接觸”或“近距離觀察”提供了機會與條件，盡量消除了承辦檢察官直接匯報可能出現(xiàn)的偏失及可能摻雜的主觀因素影響。由此可見，整體而言，“三級審批制”在實際運行中并沒有違背司法的親歷性原則。

(三) “三級審批制”基本符合部門負責人和分管副檢察長的職責定位。司法改革一直強調(diào)要立足國情、從實際出發(fā)，但有一個與檢察官辦案責任制緊密相關但往往被忽略的實際情況是，目前在檢察機關擔任副檢察長及部門負責人等職務的檢察官，大都承擔著大量行政性事務，必須履行相關的管理職責?；蛟S，有人會辯駁檢察官辦案責任制及相關配套的員額制、人員分類管理等制度，正是為了減輕這些資深檢察官的行政事務從而讓其進入一線辦案。但事實上，情況十分復雜。筆者對該院主要業(yè)務部門負責人及分管副檢察長進行了訪談，的確有的是因為“這些領導干部已經(jīng)習慣了過去的審批式辦案，不愿意親臨一線辦案受苦了?！备鄤t是因為一些行政性事務目前都有嚴格規(guī)定、必須落實，需要耗費這些資深檢察官及領導干部大量精力，讓他們?nèi)可弦痪€辦案是不符合當前工作實際情況的。這些行政性事務從目前來看總量不會減少且要求越來越嚴，也就是說，分管副檢察長和部門負責人全部上一線辦案客觀上并不具備現(xiàn)實條件。反過來從理論層面看，即便對當前高檢院主任檢察官制度改革抱著質(zhì)疑態(tài)度的學者，還是建議賦予主任檢察官對案件的指導權(quán)、審查權(quán)和異議權(quán)。認為“為把案件質(zhì)量關，主任檢察官基于檢察一體原則，可以行使案件審查權(quán)，但基于對檢察獨立原則的尊重，主任檢察官在意見不一致時不能直接更改承辦人的決定，而只能將雙方的分歧意見提交上級檢察首長核定，再由檢察長行使指揮監(jiān)督權(quán)或職務收取權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)?！雹嗫梢姡瑥臋z察基本原理來看，分管副檢察長及部門負責人對案件的指導權(quán)、審查權(quán)和異議權(quán)還是應當保留的。而職務收取權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)制度在當前檢察機關現(xiàn)實辦案環(huán)境下有大多生存空間，筆者認為應持慎重態(tài)度。從H省B市檢察院主要業(yè)務部門近三年辦案情況來看，分管副檢察長不同意承辦人意見的，一般都會提交院檢委會討論決定。而檢委會的決定檢察官必須執(zhí)行，已經(jīng)不存在職務收取或轉(zhuǎn)移的問題。現(xiàn)實中，即便存在個別分管副檢察長不同意承辦檢察官意見且又未提交檢委會討論決定的案件，承辦檢察官也都會執(zhí)行分管副檢察長的意見。理由很簡單，如果分管副檢察長的意見是錯誤的，錯案責任也不在承辦人，承辦人必然會作出風險更小的選擇；反之，承辦人執(zhí)行分管副檢察長的正確意見則于情于理于法都是應該的。更何況，分管副檢察長和部門負責人的實際權(quán)威對承辦檢察官的選擇也在或明或暗發(fā)揮重大影響。

(四) “三級審批制”有利于有效應對當前司法環(huán)境下的敏感案件。從當前司法環(huán)境來看，一些社會關注度高的敏感案件，檢察機關在處理這些案件的時候尤需謹慎。當前“三級審批制”契合了辦理敏感案件的謹慎態(tài)度，為穩(wěn)妥辦理一些敏感案件提供了現(xiàn)實可行的操作模式和制度支撐。三級審批有利于吸收集體智慧，有效預防、應對辦理敏感案件可能引發(fā)的各類風險⑨。 特別是，承辦檢察官緩解了因辦理敏感案件而產(chǎn)生的心理壓力，因為敏感案件背后往往涉及某個社會特殊群體的利益，承辦檢察官個人與群體對抗的壓力會隨著三級審批而得到有效緩解，因為代表較高行政級別的部門負責人和分管副檢察長無論對檢察機關內(nèi)部還是外部社會力量的動員和組織能力都要比承辦檢察官強很多，這是當前中國司法制度毋庸質(zhì)疑的客觀事實，這就為承辦檢察官提供了依法辦案的強大心理支撐。此外，審批的過程也是對案件形成相同處理意見的過程，對敏感案件在檢察機關內(nèi)部形成一致處理意見進而增強辦案的合力尤為重要，可以有效消除因內(nèi)部意見分歧而導致的辦案波折和程序空轉(zhuǎn)等問題。由此可見，在當前的司法環(huán)境下，“三級審批制”是有其存在的客觀需求和制度土壤的，也基本能夠滿足檢察機關依法且審慎辦理敏感案件的需要。

二、“三級審批制”存在的主要問題

上述研究似乎表明，從整體來看，當前以“三級審批制”為核心的檢察官辦案責任制近乎是科學合理且符合檢察工作實際的，特別是符合當前司法的外部環(huán)境的。然而，中央此輪司法改革的重點卻在完善司法責任制，高檢院也將檢察官辦案責任制作為重點改革項目，作出明確部署。那么，當前實際運行的“三級審批制”是不是真的科學合理呢？其主要問題是什么？不抓住問題關鍵，檢察官辦案責任制改革的方向可能發(fā)生偏失，甚至事與愿違，改革不僅難以取得預期效果，反而使原本存在的問題更為嚴峻復雜。筆者認為，當前的“三級審批制”仍存在以下問題：

(一)難以激發(fā)檢察官辦案積極性、主動性、創(chuàng)造性。筆者認為，這是當前“三級審批制”最大的問題。由于實行“三級審批制”，檢察官承辦的案件都會經(jīng)過層層審批“過濾”，雖為保證案件質(zhì)量提供了重重防線，然而檢察官本人的責任卻減輕了。在這樣的辦案責任制下，檢察官最大的隱憂并不是案件質(zhì)量問題，而是如果其對案件的承辦意見經(jīng)常被部門負責人或分管副檢察長否決，實則是對其辦案能力、業(yè)務水平的否定，在現(xiàn)行檢察官選撥制度下極可能影響其職業(yè)前途。因為，檢察官能力高低及能否晉升，特別是在同一部門內(nèi)從事同樣工作，在檢察官職務晉升孰先孰后問題上，部門負責人和分管副檢察長都有很重要的影響力。在這樣的制度隱憂之下，檢察官寧可選擇少辦案、辦準案，而不會多辦案、辦錯案(這里錯案指承辦檢察官對案件的審查意見被部門負責人或副檢察長否決的案件)，從而降低辦案效率及辦案積極性。當然，在辦案任務不重、檢察官數(shù)量充裕的部門，這個問題是潛在的。通常表露出來現(xiàn)象是，部門負責人或分管副檢察長發(fā)現(xiàn)辦案檢察官總不夠用，“案多人少”矛盾突出，紛紛要求增加辦案力量。當然，在辦案任務不重、檢察官力量充裕的情況下，這個問題可能被案件質(zhì)量整體令人較為滿意的客觀事實掩蓋了(通常表現(xiàn)為案件的有罪判決率高)。此外，由于程式化、行政化的審批制度，部門負責人和分管副檢察長的法律思維、司法經(jīng)驗、辦案風格等個體因素在本部門檢察官辦案工作上會留下了深深的烙印。行政化的審批制度強調(diào)上命下從，雖然檢察官對某個案件可能有自己獨特的看法，但在當前的制度環(huán)境下，出于各方面考慮最終逐步放棄創(chuàng)造性思維而選擇整齊劃一的工作模式和辦案風格，這無疑會抹殺檢察官的辦案創(chuàng)造性。然而，法律畢竟是一種有意識的和有目的的生成物，對于個案的承辦檢察官，“如果要實現(xiàn)期待的目的，不作有意的努力是不行的?！雹怙@然，當前辦案思維及方式上的死板、機械與“有意的努力”是截然對立的。

(二)層級職責關系規(guī)范化、制度化不夠。該院“三級審批制”運行之所以較為順暢，一個重要原因是分管這主要業(yè)務部門的副檢察長和部門負責人都是從辦案一線成長起來的資深檢察官(訪談的3名分管副檢察長均為“全省檢察業(yè)務專家”)，不僅在業(yè)務上享有威望，而且在整個檢察院也具有較高聲譽，自身法律素養(yǎng)較高，在行使審批權(quán)上也能夠自覺保持一定的克制，主要表現(xiàn)在在不同意承辦檢察官或部門負責人意見的時候，一般都會主動要求將案件提請該院檢委會討論決定，而不會按照個人意志對案件直接作出決定，雖然目前法律規(guī)定及辦案責任制度已經(jīng)賦予其這樣的權(quán)力。然而，從制度層面考量，這些都帶有一定的偶然性，與分管副檢察長的思想認識、品德素質(zhì)、法律修養(yǎng)等個人因素緊密相關，從而不具有制度穩(wěn)定性、規(guī)范性。比如，即便“三級審批制”在公訴部門運行整體順暢，但有時候因為分管副檢察長工作繁忙而出現(xiàn)口頭請示或單獨匯報個案的情形，使一些案件的審批流于形式，從而可能造成案件審批標準不一致、審批程序不規(guī)范的問題。整體來看，案件從檢察官承辦到提交檢委員討論決定，整個流水作業(yè)過程也存在一些規(guī)范化、制度化不夠的問題。比如，在決定哪些案件應該提交檢委會討論決定方面，受各方面因素影響，基本上都由分管副檢察長決定，這實際有違《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》規(guī)定。又如，是不是所有案件都必須經(jīng)過案件匯報會議討論，并報部門負責人或分管副檢察長審批也值得研究。

(三)部門負責人辦案職責及其范圍不夠明確。部門負責人的職責如何定位？根據(jù)高檢院改革方案及部分學者的見解，部門負責人乃至副檢察長“都應當是親自辦案的檢察官”。?實際上，該院主要業(yè)務部門負責人在特定情況下也都會親自辦理案件，尤其在職務犯罪偵查部門表現(xiàn)較為突出。筆者與6位部門負責人進行了訪談，對這個問題，他們則表現(xiàn)出一些無奈。概言之，部門負責人親自辦案存在一些現(xiàn)實障礙或問題：一是部門負責人承擔大量行政性事務，而這些行政性事務目前難以轉(zhuǎn)移或指定其他檢察官或部門行政人員(內(nèi)勤)辦理，部門負責人在投入辦案的時間、精力等方面受到客觀限制；二是部門負責人都具有較為豐富的辦案經(jīng)驗，讓其親自辦案不是不能，但相比之下，對其他檢察官辦案加強指導、監(jiān)督、管理，更能發(fā)揮其經(jīng)驗豐富的積極作用和獨特優(yōu)勢。權(quán)衡利弊，部門負責人大多選擇對檢察官辦案進行指導，而其本人一般不親自辦案，除非分管副檢察長或檢察長在特定情況下明確要求其直接承辦個別重大、敏感、復雜案件。因此，部門負責人的辦案職責及其范圍實際上并不明確也不規(guī)范，有的部門負責人會親自辦案，有的僅限于指導辦案，有的既指導辦案有時也親自辦案，其是否親自辦案一般會受到部門辦案任務、部門負責人個人工作習慣、分管副檢察長領導方法等各方面因素的綜合影響，但其辦案職責及其范圍是不明確的。這意味著，如果未來檢察官辦案責任制改革的一個重要方向是將部門負責人乃至分管副檢察長全部推向辦案一線，其前提是必須解決好上述這些現(xiàn)實障礙和問題。

(四)在處理一些特殊案件上職責不清晰。雖然“三級審批制”有利于集中檢察機關的人力、智力等資源穩(wěn)妥處理一些重大、復雜、敏感案件，但也存在難以克服的弊端?,首先是檢察官的主體地位受到消弱。在辦理重大、復雜、敏感案件過程中，部門負責人或分管副檢察長會全程指導、監(jiān)督案件辦理，致使承辦檢察官在案件處理上的話語權(quán)實際十分有限。同時，由于當前極為復雜的司法外部環(huán)境，承辦檢察官單靠其自身力量也難以承受辦理重大、復雜、敏感案件帶來的巨大壓力，寧可執(zhí)行領導命令而不愿發(fā)揮自身積極性、創(chuàng)造性，避免因為案件之外的其他不確定因素危害到其職業(yè)前途?。與上述問題緊密相關，在承辦檢察官單純以執(zhí)行指令作為其辦案件的職責定位時，還能指望其懷有糾正案件辦理中可能存在的問題的動力嗎？事實上，為了貫徹法律并保證案件質(zhì)量，承辦檢察官“有責任獨立地建立所有必須的事實”?， 糟糕的是當前的制度卻未能為檢察官提供這樣的動力和保障。更何況，這些案件一般都會提交檢委會討論決定，案件最終處理結(jié)果往往凝聚著檢察機關的集體智慧。這時候，辦案責任制實際將所有意見特別是對案件處理持有的不同意見消解了，系統(tǒng)內(nèi)部再難以自動糾錯，而正是這種完全指令式、行政化的辦案機制的致命危害，因為其產(chǎn)生的辦案責任往往是不清晰的，發(fā)生冤假錯案的風險隨之也有可能增加。

三、檢察官辦案責任制的改革方向

從2013年底高檢院推行主任檢察官辦案責任制改革試點以來，各地為此項改革叫好的聲音不絕于耳。但改革是否切中要害，解決了“三級審批制”存在的問題還有待觀察。上述研究表明，以“三級審批制”為核心的檢察官辦案責任制整體運行情況還是好的，起碼是符合當前檢察機關辦案的實際需要的，對其改革的關鍵，是要對其存在的問題進行有針對性的解決。

(一)適當增強檢察官辦案的獨立性，完善司法獎懲評價制度。增強檢察官辦案的獨立性，不僅因為司法的親歷性原則?， 更是為了充分調(diào)動檢察官辦案的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在“三級審批制”下，承辦檢察官對案件的處理意見經(jīng)過案件匯報會議過濾，且經(jīng)過重重審批，基于各方面顧忌，檢察官不得不適當降低辦案的主動性、積極性、創(chuàng)造性以適應甚至迎合行政性、程式化的審批制度，在這樣的制度下，難以誕生真正專業(yè)化、職業(yè)化的司法高素質(zhì)隊伍，因為尚未為檢察官發(fā)揮其能動性提供充足的制度空間，這不得不說是當前審批制最大的敗筆?。 為此，建議對案件審批范圍、啟動程序作出適當調(diào)整，一般而言，案件是否提交討論或交由分管副檢察長審批，應充分尊重承辦檢察官的個人意愿，如果其主動逐層提交審批，則部門負責人和分管副檢察長仍然可以依照目前審批制的做法，全面、認真審核案件，而對于承辦檢察官不愿提交審批的案件，部門負責人或分管副檢察長只進行形式審批，此時，基于對檢察獨立原則的尊重，部門負責人或分管副檢察長在意見不一致時不能直接更改承辦人的決定，而只能將雙方的分歧意見提交上級檢察首長或檢察委員會決定。與此相配套，應當建立鼓勵承辦檢察官自行決定、盡少提請審核的獎懲評價機制，從制度上保證檢察官的獨立性、創(chuàng)造性，該獎懲評價機制要充分遵循司法管理的客觀規(guī)律，堅持權(quán)責一致、權(quán)責對等原則，通過司法管理制度彌補當前檢察官責任制固有的缺陷。

(二)規(guī)范“三級審批制”，理清各層級職責關系。“三級審批制”必須建立在各層級職責關系明晰的基礎上，否則行政化的審批模式可能造成權(quán)責紊亂，最終影響案件質(zhì)量和司法公信力。具體而言，隨著承辦檢察官直接提請審批的案件逐步減少，今后部門負責人乃至分管副檢察長才有可能走上一線親自辦案，這就更有必要對部門負責人或副檢察長應當直接承辦的案件范圍作出適當規(guī)定。同時，這對當前已經(jīng)具備時間、精力條件且具有豐富辦案經(jīng)驗，但不愿意親自辦案的一些部門負責人施加了制度壓力，提出了具體要求，有利于防止在辦理一些重大、復雜、敏感案件上推諉扯皮或?qū)訉诱埵緟R報、辦案效率低下等問題發(fā)生。(這些部門負責人一般也是資深檢察官，筆者訪談的6位部門負責人檢察官等級均在一級以上，該院12位業(yè)務部門負責人中，四高等級以上檢察官占75%，他們在業(yè)務部門工作時間平均為20.7年。)整體而言，部門負責人或副檢察長主要應當辦理重大、復雜、疑難或敏感案件，其具體范圍可以根據(jù)各地刑事發(fā)案情況自行確定，并由高檢院提出指導性意見。

(三)合理分配檢察官行政性事務，完善檢察機關司法行政工作機制。當前，部門負責人或分管副檢察長之所以不能親自辦案，一個重要原因是其行政性事務過多，導致親自辦案的時間、精力有限，一些行政性事務的辦理情況甚至直接涉及到部門負責人或副檢察長的職業(yè)前途或職務晉升。因此，部門負責人或副檢察長在處理日常行政性事務上勢必消耗大量精力，這也從一個側(cè)面解釋了為什么部門負責人或分管副檢察長對案件的審批會采取集中聽取匯報的“打包”形式。在當前檢察官職務晉升采取行政化模式的制度背景下，在行政性事務對檢察官的職業(yè)前途具有決定性影響的現(xiàn)實環(huán)境下，檢察官的行為邏輯勢必是要將行政性事務視為工作重中之重。這實際是對資深檢察官(絕大多數(shù)部門負責人或分管副檢察長)作為重要司法資源的巨大浪費，也偏離了司法職業(yè)必須重視經(jīng)驗積累的客觀規(guī)律。在此輪司法體制改革中，與推行員額制及分類管理制度等改革相配套，筆者建議建立契合司法工作客觀規(guī)律的檢察機關行政工作機制，將業(yè)務部門行政工作集中交由檢察機關司法行政人員統(tǒng)一負責，在組織上司法行政人員可以采取由檢察長指派到各部門的形式，這樣既可以將部門負責人和副檢察長從大量的日常行政性事務中解脫出來，集中精力指導、監(jiān)督、管理辦案甚至親自辦案，也尊重了檢察機關行政性事務在短期內(nèi)不會驟然減少的客觀事實，同時也將司法行政性工作的源頭延伸到各業(yè)務部門，為司法行政工作的順利開展提供了便利和制度保障，有效解決當前檢察機關行政工作與司法工作相互脫節(jié)的問題。

(四)在辦案任務重、案件數(shù)量多的情況下逐步推行主任檢察官辦案責任制。本文的研究結(jié)論是建立在對H省B市檢察院近三年辦案數(shù)據(jù)分析基礎之上的，但一個不能忽視的前提是，近三年該院主要業(yè)務部門辦案檢察官人員力量尚能應對當前的辦案任務，案件數(shù)量近三年基本保持在一個相對穩(wěn)定的區(qū)間。(近三年，該院立案偵查的職務犯罪案件年均17.7件，批捕案件年均179.7件，一審公訴案件44.7件，主要業(yè)務部門檢察官總數(shù)未變，只增加了10名書記員。)在案件數(shù)量多、辦案任務重的情況下，“三級審批制”可能會成為一個制度障礙。其原因在于“凡案必審”必然導致部門負責人和分管副檢察長不堪重負，即便采取集中聽取匯報的形式，開會時間具有一定偶然性的案件匯報會也可能與辦案時效的法定要求發(fā)生沖突，從而拖延辦案周期，降低辦案效率，而這些問題在辦案任務重、案件數(shù)量多的情況下是不允許發(fā)生的，否則，還可能進一步影響到案件質(zhì)量乃至司法公信力。為此，在辦案任務重、案件數(shù)量多的情況下逐步推行主任檢察官辦案責任制實有必要。推行主任檢察官制度，重要目的是要至少下放部分案件的決定權(quán)，使辦案者能定案，減少案件審批環(huán)節(jié)，提高辦案效率。這恰恰也印證了為什么有少數(shù)地方將早在十幾年前的主任檢察官辦案責任制堅持下來了，因為“辦案壓力不大的檢察院就沒有必要堅持主任檢察官辦案責任制了”?。

四、結(jié)語

任何一項制度的存在、發(fā)展和演變必有其背后的深刻根源。檢察官辦案責任制必須深深扎根于當前的檢察制度及其外部環(huán)境，這就要求我們對制度運行現(xiàn)狀與外部環(huán)境有一個相對客觀的把握和了解，從而為制度改革指明方向。否則，如果抓不住癥結(jié)，改革不但不能取得預期成效，反而可能造成新的混亂和問題，這是我們在推行檢察官辦案責任制改革中必須引起注意的重大理論和實踐問題。值得期待的是，在前不久召開的全國大檢察官研討班開班式上，針對完善人民檢察院司法責任制改革，曹建明檢察長明確提出“既要賦予檢察官相對獨立依法決定的權(quán)力，又要堅持檢察一體化原則”?， 這意味著，檢察官辦案責任制改革絕非等同于簡單的放權(quán)或截然否定辦案審批制，而是在立足客觀實際、遵循司法規(guī)律的基礎上，推動形成權(quán)責明確、制約有力、運行高效的檢察權(quán)運行機制。

注釋：

① 萬毅：《主任檢察官制度改革質(zhì)評》，《甘肅社會科學》2014年第4期，第164-168頁。

②筆者試圖對該院偵查監(jiān)督處、公訴處、反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局等主要業(yè)務部門的檢察官辦案責任制運行情況進行全面考察，經(jīng)分析辦案數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，職務犯罪偵查部門辦理案件數(shù)量相對較少，而且綜合反映本文下面所揭示的問題并不明顯，這是和職務犯罪偵查工作的特殊性質(zhì)緊密相關的，因為偵查工作的行政性較為明顯，而且周期較長，因此筆者沒有將其作為本文的考察對象；批捕部門辦案數(shù)雖較多，但捕后不訴、判輕刑等原因十分復雜，筆者認為這些數(shù)據(jù)和指標也難以客觀反映批捕工作質(zhì)量，因此也難以準確揭示本文旨在反映的問題和研究主題?；谶@些考量，筆者僅對公訴部門的辦案數(shù)據(jù)作了具體的統(tǒng)計分析，對其他業(yè)務數(shù)據(jù)進行了匯總分析，僅作為本文相關結(jié)論的潛在支撐。同時，筆者對該院主要業(yè)務部門負責人(6人)及檢察官代表(7人)和分管副檢察長(3人)作了調(diào)研訪談。

③此處是按照這些部門檢察官習慣性的稱謂，將此類會議稱之為“案件匯報會議”。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這里的“匯報”并不是嚴格行政工作意義上的下級向上級報告工作并請求作出指示。之所以稱其為“匯報會”，更多有對主持或參加會議的分管副檢察長或部門負責人表示尊重的意味。下文研究表明，此類會議實則為部門全體檢察官對正在辦理的案件集中進行研究討論的會議。

④需要注意的是，該院公訴部門的案件匯報會僅對一審公訴案件及抗訴案件或不起訴案件、重大復雜疑難敏感案件等討論研究，一般不會對當事人上訴案件進行討論，所以這里對數(shù)據(jù)的分析僅以實際被提交會議討論的案件數(shù)為準，不以該部門近三年辦理的案件總數(shù)為準。具體數(shù)據(jù)如下，提交會議討論的一審案件134件，抗訴案件81件，其他案件204件。

⑤賀衛(wèi)方：《司法的理念和制度》，中國政法大學出版社1998年版，第122頁。

⑥顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建》，《中國法學》2014年第5期，第289-290頁。

⑦吳建雄：《檢察權(quán)運行機制研究》，《法學評論》2009年第2期，第100頁。

⑧萬毅：《主檢察官制度改革質(zhì)評》，《甘肅社會科學》2014年第4期，第167頁。

⑨我國審判權(quán)運行中也存在類似傾向。參見趙學玲：《審判權(quán)去行政化的反思》，載《中國法律評論》2014年第1期，第43頁。

⑩本杰明·卡多佐著，蘇力譯，《司法過程的性質(zhì)》，商務印書館1998年版，第65頁。

?謝鵬程：《檢察官辦案責任制改革的三個問題》，《國家檢察官學院學報》2014年第6期，第15頁。

?學者認為我國當前司法機關在辦理“大要案”的時候，基于大要案的重要性，常常采取“特事特辦”方式，法律準繩執(zhí)行不嚴格、辦案活動操作不規(guī)范的情況經(jīng)常發(fā)生，這似乎也印證筆者本段文字揭示的問題。參見陳光中、龍宗智：《關于深化司法改革若干問題的思考》，《中國法學》2013年第4期，第11頁。

?比如在全國有較大影響的彭宇案，該案主審法官由于在判決書中“不適當”地公開了法官的“心證過程”及其他種種復雜原因，最后以主審法官被調(diào)離而收場。有學者指出，該案的一個消極后果是法官們會引以為戒，不愿在裁判書中闡明對證據(jù)的評價和事實的認定理由。筆者認為，該案從一個側(cè)面反映了目前中國司法人員及相關司法制度防御敏感案件風險的能力。參見張中：《論經(jīng)驗法則的認識誤區(qū)與實踐困境》，載《證據(jù)科學》2011年第2期，第154頁。

?米爾建·R·達馬斯卡著，李學軍等譯，《漂移的證據(jù)法》，中國政法大學出版社2003年版，第119頁。

?有觀點指出“親歷性是確立檢察官獨立地位的主要理論依據(jù)”。參見謝鵬程：《檢察官辦案責任制改革的三個問題》，《國家檢察官學院學報》2014年第6期，第18頁。

?有學者研究指出，中國檢察制度中的一個突出悖論：檢察機關是有司法權(quán)的司法機關，卻始終采用行政性辦案方式而欠缺司法特征，認為檢察機關采取“三級審批制”辦案方式，依上命下從的管理機制，將決定權(quán)集中于檢察長，因此具有典型的行政化特征，建議推進檢察機關辦案方式適度司法化改革。筆者這段論述也印證了這個問題。參見龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，《法學研究》2013年第1期，第169-170頁。

?謝鵬程：《檢察官辦案責任制改革的三個問題》，《國家檢察官學院學報》2014年第6期，第17頁。

?王治國等：《大檢察官研討班開班，曹建明強調(diào)：以習近平總書記系列重要講話精神為指導，在“四個全面”戰(zhàn)略布局中謀劃推進檢察工作》，載《檢察日報》2015年7月8日，第1版。

(責任編輯：胡喬)

doi:10.3969/j.issn.1009-4733.2016.02.016

〔中圖分類號〕D926

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009- 4733(2016)02- 0071- 07

[作者簡介]陳建華，男， 湖北大冶人，法學碩士，主要研究刑事訴訟法，檢察理論與實務。

[收稿日期]2016—01—14

董邦俊，男，湖北十堰人，中南財經(jīng)政法大學教授，博士生導師，院學術(shù)委員會主席，湖北省黃石市人民檢察院副檢察長，主要從事刑事司法制度研究。