曹璐璐++王曉麗

摘 要：隨著2013年打車軟件的流行，人們?nèi)粘３鲂械姆绞秸l(fā)生著巨大的改變，2014年“專車”的概念悄然而生，但私家車作為運營工具投入市場面臨著巨大的法律障礙。進入到2015年，“專車”與出租車以及城市交通運輸管理之間的矛盾愈發(fā)尖銳，不少城市采取了治理“專車”的專項大規(guī)模行動，一時間在社會上引起了巨大的討論。本文將就“專車”的產(chǎn)生以及運用法治思維對“專車”治理進行研究，以期得到一個平衡雙方利益的措施以供決策者參考。

關鍵詞：專車；法治；城市管理；政策

2015年1月14日，為規(guī)范武漢客運市場秩序，武漢市交委客管處、運管處聯(lián)合各區(qū)交通局及公安交管局針對部分私家車安裝“打車”軟件接單載客的違規(guī)經(jīng)營行為進行了專項整治行動。當日12時，在武漢市博物館前，執(zhí)法人員攔下了一輛牌號為鄂A455J8的小轎車，將車上兩名乘客和該車駕駛員隔離調(diào)查。經(jīng)查，該駕駛證和行駛證都顯示車輛為宋某個人所有，行駛證使用性質一欄也注明了“非營運”字樣。該車涉嫌非法運營，按照《武漢市出租汽車管理條例》有關規(guī)定，暫扣了宋某的駕駛證、行駛證及車輛。①這只是今年武漢一地出現(xiàn)的情況，在此情況下如何運用法治思維解決“專車”之困顯得迫在眉睫。

一、“專車”的爭議焦點

鑒于城市公共運輸服務屬于地方性事務，通常通過市一級地方政府規(guī)章來進行規(guī)范是符合立法法的基本規(guī)定的，各地實際情況不同，地方人大制定相關行政法規(guī)是也有所區(qū)別，以下就以湖北省武漢市為例進行闡釋（以下數(shù)據(jù)僅就正式注冊掛牌具有運營資格的進行討論，由于實際還存在數(shù)量龐大的“黑的”，這里就不納入考慮范圍了）：武漢市現(xiàn)有運營車輛在100輛以上的出租車公司38家，100輛以下的出租車公司47家，從1996年到2009年的13年間，城市規(guī)模不斷擴大，打的需求劇增，但武漢出租車一直都是1.2萬余輛，沒有增加過一輛，直到2010年增加了3500輛，截止2015年上半年，武漢市共有出租車15637輛，經(jīng)營企業(yè)56家，個體經(jīng)營者417戶，從業(yè)人員近4萬人，日均客運量約100萬人次，年客運量約4.4億人次，占公共交通出行結構的24%。武漢市萬人出租車擁有量僅為15.31臺，遠低于住建部“大城市客運出租汽車萬人擁有量不低于20輛”的規(guī)定。而北京、上海、沈陽、哈爾濱等城市每萬人擁有出租車的數(shù)量已分別達到34.1輛、32.4輛、27.7輛和25.4輛。②關于出租車的運營模式，有一個很形象的名詞“份子錢”即出租車司機按月交給出租車管理公司的運營管理費、稅費等眾多費用。目前武漢出租車行業(yè)實行特許經(jīng)營制，出租車企業(yè)從政府拿到經(jīng)營權（俗稱“車標”），需繳納每月每車530元左右的有償出讓金。實際上，這一部分成本，往往被公司以“份子錢”的形式轉嫁到出租車司機頭上。目前全市出租車司機每月需向公司繳納3000元至5000元不等“份子錢”。

大半年來爭議不斷且遭逢重重阻力，但基本的輿論態(tài)勢是明朗的，專車取代出租車乃大勢所趨③。

二、政府對“專車”的態(tài)度

對于雙方的矛盾，政府有關部門采取了哪些解決辦法呢？據(jù)媒體報道，在2014年11月27日的交通運輸部某次會議上，中央主管部門表示，交通運輸部將調(diào)研滴滴打車公司的“專車”預約服務。交通運輸部發(fā)言人稱——“不要一棍子打死”。而根據(jù)交通運輸部2015年1月1日起施行的《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》第20條規(guī)定，縣級以上道路運輸管理機構應當按照出租汽車發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展多樣化、差異性的預約出租汽車經(jīng)營服務。顯然，對于專車問題，國家是持寬容態(tài)度的，只要明確相關運營資格即可。

一位在沈陽被查扣的專車司機很疑惑：“成為專車司機前，我們被告知這是一個合法的、規(guī)范的工作，可主管部門突然開始查扣車輛，我們希望能有個說法，這活兒還能不能干?！倍蔚螌＼嚬P部負責人表示，專車屬于汽車租賃與勞務代駕的合體，并非市面上的黑車。滴滴專車指的“合體”是“租賃+代駕”模式，即軟件公司招募私家車主和車，車掛靠汽車租賃公司，司機簽約勞務派遣公司。在這種合體模式下，形成了四方關系，打車軟件、租車公司、乘客和駕駛員。這種模式與傳統(tǒng)出租車模式不同，因此不屬于傳統(tǒng)的出租車監(jiān)管范圍。

三、有關于解決“專車”所面臨問題的相關建議

作為城市交通運輸行業(yè)一次重大的變革，“專車”模式的出現(xiàn)已經(jīng)引發(fā)了全社會的廣泛關注，但要想走得更遠，卻存在不大不小的監(jiān)管難題。因此，如何契合“專車”業(yè)務的互聯(lián)網(wǎng)特性，實現(xiàn)“專車”的監(jiān)管，就成了當下“互聯(lián)網(wǎng)+交通”行動落地最為迫切的問題。

首先，應當區(qū)別“專車”、預約出租汽車與巡游出租汽車采取監(jiān)管措施。

2014年9月30日頒布、2015年1月1日生效的《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》（交通運輸部2014年第16號令）中，增加了區(qū)別于傳統(tǒng)巡游出租汽車的預約出租汽車類型。

根據(jù)16號令相關規(guī)定，預約出租汽車與傳統(tǒng)巡游出租汽車的區(qū)別主要有三方面：

一是在規(guī)定地點待客，提供預約服務，不能提供巡游攬客服務；

二是服務費用可以約定，而非只能由政府定價；

三是車身顏色與標識可以區(qū)別于巡游出租汽車，即可以不設頂燈，不用統(tǒng)一噴涂車身顏色。

目前，市場上形成的，也得到交通運輸部肯定的合規(guī)“專車”，系推出“專車”業(yè)務企業(yè)整合租賃公司租賃汽車與代駕公司駕駛員，或者是汽車租賃汽車同時開發(fā)“專車”軟件，整合自有租賃汽車與代駕公司駕駛員而形成的，以預約用車為核心特征的創(chuàng)新服務。

因此，市場上的“專車”與交通運輸部16號令中的預約出租汽車基本特征存在著一致性，可以將“專車”稱為“體制外的預約出租汽車”，預約出租汽車稱之為“體制內(nèi)的專車”，兩者之間主要的區(qū)別在于是否發(fā)放許可證。

目前，我國正在開展深入的行政審批改革，全面取消非許可審批，大力取消和下放行政許可事項，體現(xiàn)了中央政府推動簡政放權，釋放市場活力的決心。預約出租汽車許可作為交通運輸部16號令中明確的行政許可，在形式上源自國務院2004年412號令《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》第112項，即由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門實施的“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)”，但因其預約用車性質，與傳統(tǒng)巡游出租汽車存在著較大的區(qū)別，繼續(xù)援用傳統(tǒng)巡游出租汽車監(jiān)管方式對其實施準入監(jiān)管仍然存在較大困難，即使16號令施行已有半年左右，也沒有城市正式開展預約出租汽車許可（去年11月7日，廣州市只是召開以預約汽車運力投放聽證會）。

最后，應以合作治理思維推動對“專車”的監(jiān)管創(chuàng)新。

當城市交通主管部門不再對預約用車實施準入監(jiān)管時，是否意味著對“專車”就放任不管呢？交通運輸部1月8日肯定“專車”創(chuàng)新同時，明確私家車不得接入“專車”平臺的要求又如何實現(xiàn)呢？這的確是擺在前期運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維鼓勵“專車”創(chuàng)新的主管部門面前的難題，也是當前迫切需要處理的問題。

實際上，推出“專車”產(chǎn)品的一些企業(yè)，已經(jīng)開始自行公開“專車”產(chǎn)品企業(yè)標準，展示了接受社會與政府依企業(yè)標準開展監(jiān)管的積極態(tài)度。因此，主管部門可以在企業(yè)標準或企業(yè)間聯(lián)盟標準的基礎上，緊緊圍繞企業(yè)是否依自定標準開展“專車”業(yè)務的事中事后監(jiān)管，即對信息時代的問題采取信息規(guī)制方式處理。（作者單位：武漢理工大學）

注解：

① 《長江商報》2015年1月15日訊

② 該數(shù)據(jù)出自武漢市客運出租管理處2015年統(tǒng)計的結果

③ 寧創(chuàng)：《專車服務：爭議在哪》，載《寧波經(jīng)濟（財經(jīng)視點）》，2015年第3期，第46頁