徐海燕

(中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京　100028)

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獨立23年：吉爾吉斯斯坦國家治理體系的重構(gòu)及其評價

徐海燕

(中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100028)

摘要：獨立后的吉爾吉斯斯坦以新的國家價值理念為指導(dǎo)，在國家行政、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域進(jìn)行改革與重構(gòu)，在政治領(lǐng)域確立了以議會為核心的國家政權(quán)，行政管理體制日趨優(yōu)化與高效；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里倡導(dǎo)分步驟、有計劃的私有化改革；在社會領(lǐng)域重視包括非政府組織、非營利組織、大眾傳媒、政黨、民族宗教團(tuán)體等組織的規(guī)范與培育。當(dāng)前，從國際評估機(jī)構(gòu)的各項指標(biāo)看，該國家治理在政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的各項指數(shù)都取得了持續(xù)進(jìn)步。實踐表明，雖然制度設(shè)計是構(gòu)建國家治理體系的重點內(nèi)容，但在國家治理體系的構(gòu)建中還須關(guān)注自身國情、民族性及其所處時代的特點。

關(guān)鍵詞：國家治理；體系；建構(gòu)；評估

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，其實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)是對于現(xiàn)代國家治理體系的基本結(jié)構(gòu)有清晰、明確、科學(xué)的認(rèn)識和把握?，F(xiàn)代國家治理體系是由價值、制度和行動三個層面構(gòu)成的結(jié)構(gòu)，包括理念、制度和行動三個層次。總體說來，現(xiàn)代國家治理體系的主體是政府[1]。政府在治理中起著核心作用。正如格里.斯托克指出的,“治理是出自于政府”[2]。其中，中央政府承擔(dān)“元治理”的角色，是制度的制定者、體制的調(diào)整者、運行中的監(jiān)督者；地方政府是具體政策的實施者，同時又是具有區(qū)域性的自主權(quán)的，承接政府與市場、社會的載體。

在現(xiàn)代社會，趨于復(fù)雜多元的現(xiàn)代國家需要多元化的治理方式。而治理方式的多樣化必須以治理主體多元化為前提。現(xiàn)代社會的治理主體不僅包括政府，又包括社會公共團(tuán)體和非政府組織，以做到既能堅守國家基本價值理念，又能滿足市場，社會不同的利益訴求。政府不再凌駕于社會、市場之上，而是通過以市場作為配置資源的決定性要素發(fā)展經(jīng)濟(jì)、通過公民的自主或互助實現(xiàn)自我管理，充分釋放公民的志愿精神和自治精神，為國家的發(fā)展提供必要的有益的補充。具體來講，就是以“規(guī)范權(quán)力”來確立國家制度運行體系的民主化、以“價格機(jī)制”來保障市場運行的原初守則、以“保護(hù)權(quán)利”來確立公民個人與社會自治的原則。

蘇聯(lián)解體后，吉爾吉斯斯坦完成了一個從加盟共和國到真正的獨立國家的轉(zhuǎn)型，在獨立自主的原則基礎(chǔ)上，該國不斷探索構(gòu)建適合本國國情的新型國家治理體系，初步形成了政府治理,市場治理和社會治理三個重要的治理次級體系[3]。

一、吉爾吉斯斯坦國家治理體系建構(gòu)及其特征

(一)國家價值理念的確立

吉爾吉斯斯坦(后文簡稱吉國)從戈爾巴喬夫改革時期開始啟動民主化和市場化改革。隨著自由化，民主化思潮的深入，蘇聯(lián)傳統(tǒng)的社會生產(chǎn)、生活方式和價值觀念受到挑戰(zhàn)。各個階層和集團(tuán)從自身利益出發(fā)，提出了各種各樣的思想理論，各種政治思潮異彩紛呈，令人眼花繚亂，但沒有一種思想能夠統(tǒng)領(lǐng)吉國社會。意識形態(tài)的混亂導(dǎo)致了國家認(rèn)同的缺失、思想道德退化，社會停滯不前。為了盡快結(jié)束這一局面，吉國第一任總統(tǒng)阿卡耶夫在執(zhí)政伊始以美國蘭克林羅斯福提出的人的四項基本自由：信仰自由、言論自由、遠(yuǎn)離恐懼的自由和擺脫貧困的自由，使吉國走向“民主化、市場化和國際化”的道路?！卑l(fā)誓將吉國建成中亞“民主島”和獨聯(lián)體社會經(jīng)濟(jì)改革的領(lǐng)頭羊，并以西方政治體制為模板，通過根本性的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，以及“務(wù)實”的外交政策，構(gòu)建了西方式的政治體制。

受蘇聯(lián)解體初期特殊政治氛圍影響，這一“道路”是以承認(rèn)西方文明的主導(dǎo)地位，以西方式的發(fā)展道路為藍(lán)本的。為此，吉國提出在國家意識形態(tài)領(lǐng)域推行“多元化和自由化”,以喚醒民眾的政治參與熱情，同時“消除意識形態(tài)領(lǐng)域的獨斷和壓制異己思想的機(jī)制”為目標(biāo)。但是片面追求西方價值觀對在蘇聯(lián)時期形成的文化造成強(qiáng)大的沖擊。在獨立二十多年，吉國政權(quán)在2005年和2010年兩度發(fā)生了政權(quán)的非正常更迭，這使得國家的政治精英不得不承認(rèn)：“國家當(dāng)前缺乏相應(yīng)的機(jī)制來完成這一使命?！盵4]這在實際上反映出當(dāng)時國家在構(gòu)建價值理念的矛盾與困境。

2010年，新一屆政權(quán)成立以來，特別是2011年12月1日，吉國首次實現(xiàn)了獨立以來的最高權(quán)力和平和順利移交。至此，吉國才進(jìn)入一個相對穩(wěn)定的發(fā)展時期。吉國不僅像俄羅斯一樣成立了總統(tǒng)直屬的國家歷史科學(xué)發(fā)展委員會，而且在10月召開會議，要求編制符合本國歷史邏輯的、觀點正確、統(tǒng)一的歷史教科書[5]。在涉及民族國家屬性和文明的歸屬問題上，開始樹立了遵循傳統(tǒng)價值觀理念。吉國正在尋找、挖掘、國家歷史傳統(tǒng)的價值觀，而不是只讓外來的，特別是西方意識形態(tài)統(tǒng)領(lǐng)國家主流思想。

(二)制度構(gòu)建及其運行

1.國家行政體制設(shè)計及其運行

國家治理體系的構(gòu)建與實施需要一個良好政治秩序。而建立和維護(hù)政治秩序的關(guān)鍵是存在一個強(qiáng)大的政治權(quán)威，由于在歷史上是一個以部族文化為核心的共同體，維持各部族之間、特別是南、北方部族之間的利益平衡是吉國政治發(fā)展的出發(fā)點和立足點，這使得國家政治體制設(shè)計時候面臨著兩大難題：一是部族利益的實現(xiàn)首先體現(xiàn)在能否在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中，即議會中獲得一席之地，這使國家面臨著實現(xiàn)總統(tǒng)制與議會制的選擇?？偨y(tǒng)與議會之間的權(quán)力平衡是維持穩(wěn)定的主要因素。二是部族主義被劃歸到傳統(tǒng)實踐，信仰和制度之列，這使得建構(gòu)現(xiàn)代國家政治體制時候不得不考慮到具體國情中的傳統(tǒng)文化的要素。經(jīng)過23年政治發(fā)展，其國家政治體制設(shè)計歷經(jīng)曲折。

(1)分階段確立了以議會為核心的國家政權(quán)。

第一階段(獨立后至2002年3月)實施總統(tǒng)制，國家政局保持基本穩(wěn)定。1993年5月5日，吉國議會通過獨立后第一部憲法，規(guī)定吉國是建立在法制、世俗國家基礎(chǔ)上的主權(quán)、單一制民主共和國，實行立法、司法、行政三權(quán)分立，總統(tǒng)為國家元首。在阿卡耶夫總統(tǒng)的治理下，國內(nèi)政局總體穩(wěn)定。但是，2002年3月民族主義者挑起“阿克瑟事件”，被普遍認(rèn)為是吉國民主運動里程牌。此后的國家通過數(shù)次修改憲法，總統(tǒng)權(quán)力開始逐步削弱，國家政局的穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn)。

第二階段(2002年3月至2010年4月)是國家政權(quán)動蕩時期，國家各政治黨派活躍，通過數(shù)次修憲展開政治較量?？偨y(tǒng)、會議、總理之間圍繞國家最高權(quán)力展開爭奪，導(dǎo)致國家領(lǐng)導(dǎo)層、法院和政治體系的合法性受到質(zhì)疑，也為此付出了兩次政權(quán)更迭的代價。第一次為2005年發(fā)生的“郁金香革命”，導(dǎo)致吉國首任總統(tǒng)阿卡耶夫政權(quán)被推翻，而2010年4月發(fā)生的革命，吉國第二任總統(tǒng)巴基耶夫政權(quán)再次被推翻。

第三階段(2010年4月至今)實行議會-總統(tǒng)制，是國家政權(quán)相對鞏固，各種方針政策能夠得到有效落實。首先是政權(quán)被推翻后的臨時政府于2010年6月頒布新憲法，改革政體，確定議會-總統(tǒng)制，以平衡各派政治利益，恢復(fù)政局穩(wěn)定。2011年12月1日，阿·阿坦巴耶夫正式就任吉國的第三任總統(tǒng)，從而首次實現(xiàn)了獨立以來的最高權(quán)力的順利移交。國家政體也首次由總統(tǒng)制過渡到議會-總統(tǒng)制。政治權(quán)利的劃分符合部族傳統(tǒng)的基礎(chǔ)，并在議會中形成了反映多種政治訴求的多黨派政治聯(lián)盟。2015年5月，吉國對再次就擬修改憲法事宜進(jìn)行磋商，其主要內(nèi)容就是強(qiáng)化總理權(quán)力，包括授予總理任命和解除部長職務(wù)的權(quán)力，以及單獨任命和解除市長、州長職務(wù)的權(quán)力、擬授予各黨派撤銷本黨黨員議員職位的權(quán)力、擬提高議會實施司法改革的能力為主要內(nèi)容[6]。

綜上，獨立23年以來，吉國經(jīng)歷了三任總統(tǒng)、4屆議會、19任政府總理(截止2015年5月)。但國家并不因為新政府的組建，以及內(nèi)閣成員的頻繁更換而變得更為有效率。特別是實行議會制以來的首屆政府壽命僅存8個月的時間。

(2)確立了以廉潔高效為目標(biāo)的行政管理體系

第一，凈化行政機(jī)構(gòu)隊伍，提高行政效率。通過反腐手段凈化機(jī)構(gòu)隊伍是新總統(tǒng)上臺伊始就著力推行的吏治策略。腐敗問題在吉國觸目驚心：2008年吉國被列入全球30個最腐敗國家。 2014年的統(tǒng)計表明，大約70%的投資者因腐敗問題而離開了吉國，20%的國有資金流入了手腳不干凈的官員的口袋?！盵7]從2014年2月起，國家對政府公職人員進(jìn)行核查，并編制人員“黑名單”，追究其相應(yīng)責(zé)任。[8]。2014年3月18日，因腐敗問題，政府再次被解散[9]。

第二，強(qiáng)化對官員的問責(zé)制度，對高層人事進(jìn)行調(diào)整也是十分有效的策略。2014年1月16日，吉國先后更換了重要城市的市長，因改革舉措不利，包括文化信息旅游部長、內(nèi)務(wù)部長、交通與通訊部部長、財政部、衛(wèi)生部長和金融市場管理與監(jiān)察署署長等多名高官職位被免職或調(diào)任。此外， 2014年7月25日吉軍事法庭以大規(guī)模屠殺等罪名缺席判決前總統(tǒng)巴基耶夫和前總理烏謝諾夫無期徒刑，使這一令多方關(guān)注的事件有了最終的結(jié)果。[10]

第三，提高社會管理的信息化水平。吉國一向堅稱自己是民主、自由選舉的國家，但獨立23年已經(jīng)連續(xù)兩次在選舉之際遭遇以街頭暴政方式實現(xiàn)政權(quán)的非正常更迭。2015年下半年，吉國斯坦迎接即將到來的議會選舉，在這一“逢選必亂”的敏感時期，吉國政府進(jìn)一步強(qiáng)化了社會管理的信息化水平。在2014年2月7日提出以公民生物特征數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)對公民身份識別的議案。11月中旬，政府相關(guān)部門已經(jīng)確定了資金來源，在全國七個州，兩個直轄市，市轄區(qū)內(nèi)，確立了950個數(shù)據(jù)存儲設(shè)備的供應(yīng)商，并在首都比什凱克市開展人口登記的試點工作，并在2015年7月1日前全部完成戶籍統(tǒng)計工作。[11]

經(jīng)過23年政治發(fā)展，吉國在政治結(jié)構(gòu)、政治發(fā)展、政治穩(wěn)定取得階段性的成果。由于國家-政府-市場之間的聯(lián)系日趨緊密，監(jiān)督職能正在強(qiáng)化，政治透明度正在加強(qiáng)，而議會也受到了正逐漸成熟和更為政治化的社會的密切關(guān)注[12]。在公開、透明的機(jī)制下，國家治理的政治體系正向好的方向發(fā)展。

2.國家經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)及其運行

獨立以來，吉國是推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)步子邁得最大的國家，是中亞五國中第一個發(fā)行本國貨幣的國家，是中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)開放程度最高、最自由的市場經(jīng)濟(jì)國家，也是獨聯(lián)體國家中首個加入世貿(mào)組織的國家。私營企業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中比重越來越大，成為吸收勞動力就業(yè)的主要渠道。2014年，吉國經(jīng)濟(jì)主體保持持續(xù)增長，達(dá)到60.36萬個，比上年增長4%。其中，私營主體約占98%，國有和市政主體制占2%[13]；但是，吉國的經(jīng)濟(jì)也有其發(fā)展瓶頸。受激進(jìn)改革的影響，其貧富之間差距非常大，在最富裕20%人群的收入在所有年份都數(shù)倍于最貧困20%人群的收入，1993年達(dá)到22.7倍，居于中亞五國之首。由于自然資源匱乏。經(jīng)濟(jì)增長主要依靠的是以冶金和食品加工為主的工業(yè)，以零售批發(fā)和交通通訊為主的服務(wù)業(yè)，以及建筑業(yè)等行業(yè)的帶動。2014年，吉向外國貸款規(guī)模大，債務(wù)總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的54%，已接近60%的“警戒線”[14]。

吉國進(jìn)入政治穩(wěn)定時期后，新總統(tǒng)阿坦巴耶夫在2012年12月提出了新目標(biāo)：“吉國應(yīng)當(dāng)成為政治上和經(jīng)濟(jì)上穩(wěn)定發(fā)展的民主國家，未來五年GDP年均增長率不低于7%，貧困率將由37%降至25%，人均壽命從69提高到73歲；到2017年要創(chuàng)造35萬個工作崗位，并且要進(jìn)入全球營商環(huán)境排行榜的前三十位?！盵15]隨著政局穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃的確定性，2013年1月，吉國內(nèi)生產(chǎn)總值增速位居獨聯(lián)體國家首位，達(dá)到10.5%[16]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了質(zhì)的提高。據(jù)世界銀行評估，2014年吉人均收入達(dá)1200美元，已跨入中等收入水平國家的行列[17]。

3.社會組織培養(yǎng)及其運行

隨著政治生活不斷走向成熟，吉國公民的民主意識、權(quán)利意識和參與意識日益增強(qiáng),吉國十分重視培養(yǎng)強(qiáng)大的公民社會，特別是重視非政府組織、非盈利組織、大眾傳媒、政黨、民族宗教團(tuán)體等社會組織的規(guī)范與培育，以實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家治理。

(1)非政府組織與非營利組織的發(fā)展

早在獨立前夕的1991年2月1日，吉國共和國最高蘇維埃便通過《社會組織法》。1999年10月1日，議會再次通過《非營利組織法》。[18]將非盈利組織分為社會聯(lián)合會、基金、機(jī)構(gòu)等三種形式。由于法律規(guī)范過于簡單，既未對嚴(yán)格限制外國政府，或者組織，個人在吉國注冊的條件，也未對其資金來源和監(jiān)管做出說明。非政府與非營利組織曾是外部勢力覬覦吉國，增強(qiáng)外部勢力影響力的主要中介和途徑。例如2005年3月的政府更迭中，吉國非政府組織“反腐敗公民聯(lián)盟”就認(rèn)為，議會選舉是“不自由、不公正和不透明的”，沒有履行其關(guān)于進(jìn)行公正選舉的國際承諾[19]。當(dāng)前，非政府組織常常利用人們對經(jīng)濟(jì)停滯、生活日趨貧困化的不滿情緒動員各種政治力量參與政治斗爭，對國家政治穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。

(2)大眾傳媒的運作

獨立后，吉國大眾傳媒業(yè)迎來發(fā)展機(jī)遇。據(jù)哈文化與信息部統(tǒng)計(截至2011年12月31日)，吉國共有超過900家大眾傳媒企業(yè)注冊，其中大部分是報紙和雜志。39家電視臺、35家廣播電臺、25家有線電視、3家衛(wèi)星電視和5家通訊社。與此同時，市場上還有2644家外國傳媒的各類產(chǎn)品；約有1000多個網(wǎng)站以“.Kg”注冊域名；全國共有9種民族語言報刊和廣電節(jié)目，除了柯爾克孜語語和俄語外，還有烏克蘭語、朝鮮語、維吾爾語、土耳其語、東干語等；有來自20多個國家的100多個媒體在吉國設(shè)立了辦事處，包括BBC、路透社、法新社、新華社、塔斯社、國際文傳電訊社等。在電視市場上，國產(chǎn)電視節(jié)目市場占有率約75%，其余25%為外國電視節(jié)目[20]。近十年來吉國國家政局的動蕩與吉國落后的媒體、無序的民主、混亂的管理與有著一定的聯(lián)系。[21]

(3)主要政黨概況

吉國憲法規(guī)定實行多黨制。獨立以來，政黨在吉國政治生活中的作用日益增加，行動也在日趨規(guī)范。

根據(jù)吉國司法部統(tǒng)計的資料，1992年1月，正式登記的政黨只有2個，1995年有19個，2001年有32個，2012年有163個，2013年有181個。2014年，在其司法部正式登記注冊并開展活動的政黨有140余個。在最新的議會選舉中，只有五大政黨得票率跨國3%的門檻，即故鄉(xiāng)黨、社會民主黨、尊嚴(yán)黨、共和國黨和祖國黨為主要政黨，也是議會中的五大黨派。2014年3月，社會民主黨、尊嚴(yán)黨和祖國黨宣布組成新的執(zhí)政聯(lián)盟，共和國黨和故鄉(xiāng)黨成為議會反對黨[22]。

(4)民族宗教團(tuán)體及其作用

吉國境內(nèi)民族多和民族構(gòu)成復(fù)雜。政治建構(gòu)中，負(fù)責(zé)討論民族關(guān)系，制定民族政策，保護(hù)民族多樣性，鞏固和發(fā)展民族團(tuán)結(jié)的機(jī)構(gòu)主要有三個：一是2011年設(shè)立的“民族宗教政策以及與公民組織協(xié)作處”，負(fù)責(zé)向總統(tǒng)匯報民族宗教情況，為總統(tǒng)制度民族宗教政策提供參考。二是國家監(jiān)察院，作為獨立于總統(tǒng)，政府，議會和司法機(jī)構(gòu)的獨立單位，主要保護(hù)人權(quán)，包括少數(shù)民族權(quán)力，收錄和調(diào)查少數(shù)民族權(quán)力被侵害事件。三是民間社會組織“吉國人民大會”，負(fù)責(zé)落實國家民族政策。

為了保存和發(fā)展民族多樣性，傳承民族文化和語言，吉國境內(nèi)組建了多個民族文化中心，僅人民大會的會員單位就有32個，如烏孜別克族文化中心，俄羅斯族和諧文化中心，東干文化中心，維吾爾統(tǒng)一文化中心，烏克蘭別列吉亞女神文化中心，猶太人燈塔文化中心等。

二、國際組織對治理績效的評估

隨著吉國綜合國力上升，作為中亞地區(qū)大國及強(qiáng)國地位在國際社會中引發(fā)越來越多的關(guān)注，一些世界性的權(quán)威組織將吉國作為觀察的對象，通過一系列比較直觀的量化指數(shù)，對其發(fā)展水平和能力進(jìn)行考核。雖然部分量化指標(biāo)帶有西方的意識形態(tài)的偏見和“水土不服”的缺陷，但基本反映出某些共識，因此具有一定參考價值。

(一)政治發(fā)展指數(shù)

從表1-3數(shù)據(jù)看出，吉國的政治發(fā)展指數(shù)總體處于較低水平。國家民主化指數(shù)方面，西方學(xué)者將世界國家按照民主化程度高低劃分為：完全民主化國家，不充分民主化國家，混合體制國家，以及威權(quán)體制國家。吉國是中亞五國中唯一一個被列入混合制國家(在167個國家中排名106位)，而哈薩克斯坦，塔吉克斯坦，烏茲別克斯坦，土庫曼斯斯坦分別位于第143、151、161、162位，屬于威權(quán)體制的國家。世界和平基金會把世界各國劃分為穩(wěn)定國家，中等程度的穩(wěn)定國家，較危險國家，極危險國家四種類型，中亞地區(qū)除了哈薩克斯坦屬于中等穩(wěn)定的國家之外，吉國與塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦一起均屬于較危險的風(fēng)險國家行列；吉國的世界和平指數(shù)在世界 162國家中排名較低，為121位。位于其他四國之后，屬于較為動蕩的國家；但在法制權(quán)威性指數(shù)方面，在中亞地區(qū)屬于法制權(quán)威性水平較高的國家；在國家遭受恐怖主義風(fēng)險指數(shù)(即恐怖主義指數(shù))方面，吉國位于第112位，屬于僅次于土庫曼斯坦(124位)的低風(fēng)險國家。在國際清廉指數(shù)方面，其總體屬于腐敗比較嚴(yán)重國家。

表1　2012-2014年政治發(fā)展指數(shù)

表2　2012-2014年政治發(fā)展其他指數(shù)

根據(jù)北京工商大學(xué)、《中國對外貿(mào)易》雜志社的《世界經(jīng)濟(jì)風(fēng)險指數(shù)與主權(quán)國家評級》中2012-2014年相關(guān)資料整理。

表3　透明國際：新政權(quán)成立以來吉爾吉斯斯坦的腐敗指數(shù)

根據(jù)透明國際提供的 Corruption Perceptions Index2011-2014年相關(guān)數(shù)據(jù)整理

總體說來，盡管吉國在中亞五國中，民主化水平較高，吉國是中亞五國中唯一一個被列入混合制國家，但國家的政局方面卻是中亞國家最不穩(wěn)定的，顯示了亞洲地區(qū)民主化與政治文化傳統(tǒng)的特殊性。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)

經(jīng)濟(jì)自由度是指政府保護(hù)經(jīng)濟(jì)活動、消除管束措施的程度。20世紀(jì)90年代以來，國際多家研究機(jī)構(gòu)對全球范圍內(nèi)不同國度的經(jīng)濟(jì)自由化程度進(jìn)行評估，其中比較有影響的是美國傳統(tǒng)基金會、洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院(IMD)、世界銀行等。從美國傳統(tǒng)基金會的數(shù)據(jù)(表4)來看，吉國在全球178個參評國家中排名82位，在中亞地區(qū)，僅次于哈薩克斯坦，屬于中等經(jīng)濟(jì)自由度國家。

從洛桑學(xué)院報告(表5)看，吉國綜合得分通常位于60～65區(qū)間，在約60個被調(diào)查國家中一般排在32～36位，居中等偏下水平。雖然政府效率較高(約第20位左右)，但基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，從而影響整個國家的綜合競爭力。

表4　美國傳統(tǒng)基金會：吉爾吉斯斯坦經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)　滿分100(最高)

數(shù)據(jù)來源：美國傳統(tǒng)基金會.張明：2015-中國海外投資國家風(fēng)險評級報告[R].北京：中國社會科學(xué)出版社,2015.

表5　吉爾吉斯斯坦的經(jīng)濟(jì)競爭力——洛桑學(xué)院評價指標(biāo)　滿分100(最高)

根據(jù)洛桑學(xué)院 Internationgal Institute For Management Development 提供的《IMD World Competitiveness》 Yearbook，2009,2010,2011,2014年相關(guān)數(shù)據(jù)整理

表6　世界銀行：2015年吉爾吉斯斯坦與其他中亞三國的營商環(huán)境指數(shù)　滿分181(最高)

根據(jù)世界銀行駐中國辦事處提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

從世界銀行指數(shù)(表6)來看，吉國經(jīng)濟(jì)自由度排名居中等偏上的位置，對外貿(mào)易方面，企業(yè)進(jìn)出口成本處于中亞地區(qū)的平均平，但獲得信貸指數(shù)在其他三國中排名居后，在企業(yè)破產(chǎn)排名最低，企業(yè)破產(chǎn)后可收回資產(chǎn)的資金回收率低，時間長，成本高。

(三)社會發(fā)展指數(shù)

聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)傾向使用“人類發(fā)展指數(shù)”來衡量一國發(fā)展情況。

表7　UNDP：吉爾吉斯斯坦與其他中亞四國的健康指數(shù)1980-2013

表8　UNDP：2014吉爾吉斯斯坦與

表9　UNDP：2014吉爾吉斯斯坦與

UNDP： 2014年主要社會發(fā)展指數(shù)以及在全世界排名

根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署提供的世界人文發(fā)展指數(shù)排名1980-2014年相關(guān)資料整理。

從UNDP報告看，吉國在2010年以后得益于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，居民生活水平總體快速改善，除健康指標(biāo)外，其他發(fā)展指標(biāo)不僅趕上，而且超過獨立前水平。在中亞國家中，排在其他四國之前，已經(jīng)跨入了中等指數(shù)國家?？梢哉f，吉國獨立后，盡管存在很多困難，但總體狀況一直在不斷改善，保持著向前發(fā)展的趨勢。

三、結(jié)論與啟示

從吉國現(xiàn)代國家治理建構(gòu)的歷程可以看出，現(xiàn)代國家治理體系的成長，首先涉及正確處理政府、市場、社會三者之間的互動關(guān)系，形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架。作為利益主體多元化的社會結(jié)構(gòu)，國家治理體系現(xiàn)代化首先意味著在發(fā)揮政府治理主體作用，在保持政權(quán)穩(wěn)定的條件下，才能發(fā)揮市場主體和公民個體的治理職責(zé)，解放和增強(qiáng)社會活力。隨著民主化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，現(xiàn)代國家開始從一個“層級化”向“扁平化”過渡，現(xiàn)代國家治理也要從傳統(tǒng)的科層制管理走向平面型管理，注重現(xiàn)代治理體系各個部門之間的協(xié)調(diào)、疏通，從重視政治體制的內(nèi)部要素，轉(zhuǎn)而兼顧以團(tuán)結(jié)、利他主義、互惠和信任為核心特征的非正式社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這一新型治理模式成為現(xiàn)代社會有效的公共事務(wù)治理之道。 現(xiàn)代國家治理還應(yīng)注意民主化與法治化的方向。在分化的社會結(jié)構(gòu)與多元的利益主體條件下，民主既是實現(xiàn)超大規(guī)模社會的社會整合和有效治理的重要資源，也是維系動態(tài)的政治穩(wěn)定，在確保政治活力和增強(qiáng)制度彈性的同時，增強(qiáng)國家治理能力的基本保障。構(gòu)建現(xiàn)代國家治理制度還需要講究理性。盡管制度設(shè)計是國家治理與政治特質(zhì)的集中體現(xiàn)。通過憲法和法律來規(guī)范政府的公共權(quán)力，保障公民的個人權(quán)利為主要內(nèi)容的制度設(shè)計通常具有根本性，全局性、穩(wěn)定性和長期性的屬性。在具體的制度設(shè)計中，還要體現(xiàn)出以下幾方面內(nèi)容。

第一，國家治理與政治要講究民族性。政府與政治的民族性往往與一個國家的成長道路，政治傳統(tǒng)有很大關(guān)系。如果單純的從吉國的制度設(shè)計上講，它是以西方國家“民主政治”體制建構(gòu)為藍(lán)本的，但在西方學(xué)者眼中又是典型的“威權(quán)體制”。這與蘇聯(lián)時期的政治建構(gòu)歷史息息相關(guān)。這說明，國家治理本身的制度建構(gòu)是有生命的，存在繼承關(guān)系。使“路徑依賴”理論聲名遠(yuǎn)揚的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯提醒人們：“歷史是至關(guān)重要的。它的重要性不僅僅在于我們可以向過去取經(jīng)，而且還因為現(xiàn)在和未來是通過一個社會制度的連續(xù)性與過去聯(lián)接起來的。今天和明天的選擇是由過去決定的。過去只有在被視為一個制度演進(jìn)的歷程時才可以理解”[23]。吉國的治理體制表明，所謂與過去的傳統(tǒng)制度，觀念實行所謂徹底的決裂只是一種愿望，實際上是不可能實現(xiàn)的。

第二，國家治理與政治要講究時代性。社會總是在不斷進(jìn)步，國家的治理策略也在時而不斷地調(diào)試。19世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫.瓦格納提出了著名的“瓦格納定律”，他認(rèn)為：“歷史和統(tǒng)計資料表明，國家有一個向公共領(lǐng)域擴(kuò)張的明顯趨勢，隨著經(jīng)濟(jì)和文化的進(jìn)步，這種擴(kuò)張活動也就在經(jīng)濟(jì)和文化這兩個不可分割的國家目標(biāo)領(lǐng)域展開。這種擴(kuò)張在它的起源和狀況方面表現(xiàn)的如此有規(guī)律而又確定不一，以至于我們把這種國家(包括地方)活動日益增長的擴(kuò)張說成是一種‘規(guī)律’也是合適的”[24]國家治理的時代性不僅反映在政府的規(guī)模上，還反映在國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位上。特別是在受到“經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊，政治，經(jīng)濟(jì)和社會矛盾日趨尖銳化的情況下，國家治理的政治職能和社會職能不斷擴(kuò)大，并由此造成政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化和職能機(jī)構(gòu)的調(diào)整”[25]。從這個意義上說，獨立至今，吉國只有在強(qiáng)有力的政權(quán)下才能完成新的國家發(fā)展使命，這是符合國家治理發(fā)展規(guī)律的。

第三，國家治理策略要符合國情并造福民生。政治學(xué)的鼻祖亞里士多德早就告誡人們：“最良好的政體不是一般現(xiàn)存的城邦所可實現(xiàn)的，優(yōu)良的立法家和真實的政治家不應(yīng)一心向往絕對至善的政體，他必須注意到本邦現(xiàn)實條件而尋求同它相適應(yīng)的最良好政體?！螌W(xué)還該考慮，在某些假設(shè)的情況中，應(yīng)以哪種政體為相宜，并研究這種政體怎樣才能創(chuàng)制，在構(gòu)成以后又怎樣可使它垂于久遠(yuǎn)?！盵26]在人類歷史上有過各種各樣的制度設(shè)計，制度的壽命也有所長短。好的制度不能只看其外表，更要看能否有效地運行。吉國經(jīng)過二十余年的發(fā)展，其現(xiàn)代國家治理模式既不完全與西方學(xué)者推崇的“至善”體制相同，也沒有與亞洲其他發(fā)達(dá)國家雷同，而是依據(jù)自己的國情構(gòu)建自身的治理體系。

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[責(zé)任編輯熊偉]

23 Years after Dependence: The Reconstruction and Evaluation of Kyrgystan’s National Governance System

XUHai-yan

(ChineseAcademyofSocialScience,Beijing100028,China)

Abstract：After its independence, Kyrgystan has set new guidelines of national values and ideas, and accordingly made reforms and reconstruction in administrative, economic and social aspects.From political aspect, it has made congress as its national power center, and its administrative system is getting better and more efficient; From economic aspect, it promotes privatization reform according to plan step by step; From social aspect, it emphasizes the regulation and cultivation of NGOs, NPOs, mass media, parties, ethnic and religious groups.Now, judging by the indexes of international appraisal agencies, national governance has made continuous progress in political, economic and social spheres.The reality has shown that although institutional design is a key part of national governance system, some attention should still be paid on the conditions of a country, the situation of a nation and the features of the current times.

Key words：national governance; system; construction; evaluation

中圖分類號：D736.22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-770X(2016)03-0119-08

作者簡介：徐海燕，女，新疆烏魯木齊人，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，博士，主要研究方向：國家治理。

收稿日期：2015-04-15;修回日期：2015-07-15

PDF獲?。?http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspxdoi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2016.03.030