仇天旸

摘要： 水的重要性不言而喻，農(nóng)村用水糾紛是農(nóng)村水資源糾紛問題中不可忽視的問題，解決好這一問題有利于促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。對農(nóng)村用水糾紛解決問題的研究，可以通過結(jié)合國內(nèi)水事糾紛解決方式的內(nèi)容并將糾紛類型化進(jìn)行探討，堅持應(yīng)有的原則，并做到對不同問題區(qū)別對待、對特有問題特殊對待，尋求出一套適合農(nóng)村自身的糾紛解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 水事糾紛；農(nóng)村用水糾紛；解決機(jī)制

中圖分類號： D922.181 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1002-1302（2016）03-0484-03

1 農(nóng)村用水糾紛性質(zhì)的界定

農(nóng)村用水糾紛即在農(nóng)村水資源利用、分配方面所產(chǎn)生的爭端。要研究農(nóng)村用水糾紛，首先要在性質(zhì)上分清此糾紛究竟屬于何種類型。根據(jù)我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，可以將與水資源有關(guān)的糾紛劃分為3大類，一是水事糾紛，二是水污染糾紛，三是水土糾紛等，通過對概念與特征的分析，農(nóng)村用水糾紛應(yīng)該屬于水事糾紛的范疇。

從概念上看，水事糾紛是指在利用、管理、保護(hù)等使用水資源的過程中當(dāng)事人之間因利益沖突或其他原因而產(chǎn)生的糾紛。用水屬于對水資源的利用，因此農(nóng)村用水糾紛應(yīng)該屬于在水資源利用過程中所產(chǎn)生的糾紛。

從特征上看，農(nóng)村用水糾紛與水事糾紛的共同之處主要有：第一，區(qū)域性。農(nóng)村用水糾紛與水事糾紛的發(fā)生主要集中在水資源匱乏地區(qū)、河流交界處以及水利設(shè)施、工程地區(qū)[1]。第二，產(chǎn)生原因的復(fù)雜性。糾紛種類繁多、性質(zhì)各異，且其涉及社會、政治、經(jīng)濟(jì)等各個領(lǐng)域使得其產(chǎn)生的原因眾多，多種原因疊加到一起就使得其具有復(fù)雜性。第三，社會性。農(nóng)村用水糾紛與水事糾紛所涉及的主體存在于一個區(qū)域甚至多個區(qū)域之中，水對人們的重要性不言而喻，水所涉及的問題不僅存在于當(dāng)事人之間，并且其產(chǎn)生的社會影響力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民事糾紛，如何協(xié)調(diào)和解決好糾紛對社會的穩(wěn)定與發(fā)展意義非凡[2]。

由此可見，農(nóng)村用水糾紛實際上可以歸納到水事糾紛的范疇，這樣就可以通過對水事糾紛的分析來探討農(nóng)村用水糾紛的解決機(jī)制。

2 我國水事糾紛解決機(jī)制

目前，可將我國水事糾紛的表現(xiàn)形式分為3類，即：各單位之間、個人之間、單位與個人之間。單位之間水事糾紛多由跨行政區(qū)域性和技術(shù)性所引起，單位間的水事糾紛多為一種行政糾紛，而不是平等主體之間的民事糾紛，可根據(jù)單位所在區(qū)域的不同分為相同行政區(qū)域內(nèi)的單位間糾紛與不同行政區(qū)域的單位間糾紛。單位與個人之間的水事糾紛是公權(quán)利與私權(quán)利的沖突，如行政行為與公民既得水資源權(quán)利之間的沖突。個人之間的水事糾紛則是平等主體之間的民事爭端，可以通過民事訴訟的方式加以解決。

2.1 我國立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國水法》第56條：不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行。在水事糾紛解決前，未經(jīng)各方達(dá)成協(xié)議或者共同的上一級人民政府批準(zhǔn)，在行政區(qū)域交界線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得單方面改變水的現(xiàn)狀。

《中華人民共和國水法》第57條：單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟?？h級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟。在水事糾紛解決前，當(dāng)事人不得單方面改變現(xiàn)狀。

《中華人民共和國水法》第58條：縣級以上人民政府或者其授權(quán)的部門在處理水事糾紛時，有權(quán)采取臨時處置措施，有關(guān)各方或者當(dāng)事人必須服從。

2.2 水事糾紛解決方式

2.2.1 訴訟 運用訴訟方式解決水事糾紛，具有較高的法律效力，借助法院的審判權(quán)對水事糾紛問題加以解決，具有強(qiáng)制執(zhí)行力?！睹袷略V訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”但是從中我們可以發(fā)現(xiàn)，若要通過訴訟的方式解決水事糾紛，其范圍僅限于平等主體間的、人與人之間的糾紛，而將個人與單位以及單位之間的水事糾紛排除在外[3]。

2.2.2 行政處理 行政處理是水事糾紛解決過程中最為常見的方式，較為常用的行政處理方法有行政調(diào)解、行政裁決和行政機(jī)關(guān)解決。

（1）調(diào)解就是當(dāng)事人雙方在第三方的介入下對爭議問題進(jìn)行協(xié)調(diào)、解決的過程。水事糾紛行政調(diào)解是雙方或一方當(dāng)事人請求國家行政機(jī)關(guān)作為第三方介入，在公平、合法的基礎(chǔ)上對當(dāng)事人間的水事糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)、解決的過程。從法理上說，調(diào)解后更多的是一種道德上的約束，缺乏國家強(qiáng)制力的保障，因此在調(diào)解后是否能夠真正予以執(zhí)行就不得而知了。依據(jù)《中華人民共和國水法》第57條規(guī)定：“單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”從中可以看出，若最終調(diào)解不成的，只有向上一級申請調(diào)解或者提起訴訟，此處的訴訟僅包括民事訴訟而不包括行政訴訟。

（2）行政裁決，是指行政主體根據(jù)雙方當(dāng)事人的意愿，依照現(xiàn)有的法律法規(guī)，對行政相對人所提出的糾紛進(jìn)行裁決的一種行政行為。行政裁決區(qū)別于行政調(diào)解的是，裁決主體是需要承擔(dān)責(zé)任的，因為其行為是一個具體行政行為，具有可訴性，若行政相對人對行政裁決有異議，有權(quán)直接提起行政訴訟，而行政調(diào)解則是不可以的。

（3）行政機(jī)關(guān)解決主要指相應(yīng)單位或行政單位為協(xié)調(diào)、處理糾紛而展開的一系列行動。行政機(jī)關(guān)解決主要適用于區(qū)域之間水土流失的防治、責(zé)任、賠償以及各地區(qū)在防汛抗洪時所發(fā)生的水事糾紛[4]。行政機(jī)關(guān)解決的參與人包括相應(yīng)單位或者行政部門的代表以及行政相對人。

2.2.3 其他方式 除了以上通過訴訟和行政處理的方式外，協(xié)調(diào)水事糾紛的方式還有以下2種：協(xié)商和調(diào)解。

（1）協(xié)商是指水事糾紛發(fā)生后，在自愿、公平、合法的基礎(chǔ)之上，由雙方一起制定方案的糾紛解決方式。協(xié)商被視為最基本的糾紛解決方式，其適用的范圍也十分廣泛，具有廣泛性。協(xié)商較之前的訴訟和行政處理來看，不需要法院或者行政主體等第三方的介入，僅需要當(dāng)事人之間自行達(dá)成，對時間、地點、程序方面都沒有嚴(yán)格的規(guī)定，因此，協(xié)商也具有較大的靈活性。但是協(xié)商的不足之處也顯而易見，那便是其不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，無法保證糾紛能夠切實解決。

（2）人民調(diào)解主要由各級人民調(diào)解委員會主持，出面協(xié)調(diào)爭議雙方之間水事糾紛的方式。該方式與訴訟在適用的范圍上有一共同之處，即人民調(diào)解只能解決平等主體間的、人與人之間的糾紛，而將個人與單位以及單位之間的水事糾紛排除在外[5]。

3 我國農(nóng)村用水糾紛的現(xiàn)狀

3.1 現(xiàn)實情況及立法現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，水作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生命線，成為了農(nóng)戶爭搶的目標(biāo)，由此產(chǎn)生的糾紛也越來越多，農(nóng)村用水糾紛成為了當(dāng)今社會不容忽視的問題。從目前立法現(xiàn)狀來看，立法上有明文規(guī)定的部分基本都集中在水事糾紛、水污染糾紛以及水土糾紛之上，而對農(nóng)村用水糾紛則沒有明確的規(guī)定，因此對解決農(nóng)村用水糾紛的依據(jù)較為模糊。

3.2 產(chǎn)生原因

我國農(nóng)村用水糾紛的誘因大體可以類型化為2點：一是因為水對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性；二則是因為水資源稀缺。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，而水則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生命之源。正是由于水在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中至關(guān)重要的作用，使得我國許多農(nóng)村地區(qū)對水資源的爭搶現(xiàn)象愈演愈烈，并逐漸受到社會的關(guān)注。由此可見，水對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要性，自然而然就成為了農(nóng)村用水糾紛產(chǎn)生的原因。

我國雖然水資源總量居世界第6位，但是因為人口過多，人均占有量少，已經(jīng)被聯(lián)合國視為13個貧水國家之一[6]。水資源稀缺的原因主要有：第一，水污染嚴(yán)重。我國雖然水資源總量豐富，但是由于水污染日益嚴(yán)重，許多地方都出現(xiàn)“水質(zhì)性”或“功能性”缺水，導(dǎo)致實際能夠供人使用的水資源稀缺[7]。第二，地理環(huán)境的差異。我國幅員遼闊，山地、丘陵、平原等地勢各不相同，各地區(qū)的氣候以及光照時間等因素各不相同，所蘊(yùn)藏的水資源儲存量也有所差異。第三，生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致地下水水位下降。部分地區(qū)由于抽取地下水過度導(dǎo)致地下水位降低，井水、山泉干涸，導(dǎo)致水資源儲存量下降。第四，傳統(tǒng)灌溉方法利用率低下。由于硬件技術(shù)的不足以及管理方面等原因，我國農(nóng)村目前還有部分地區(qū)采取傳統(tǒng)的噴灌、大水漫灌等方式進(jìn)行灌溉，使得實際用水與實際需求相差較大，導(dǎo)致水資源的浪費。

4 農(nóng)村用水糾紛解決機(jī)制研究

通過對水事糾紛解決機(jī)制論述，我們可以在尋求二者共同點的基礎(chǔ)之上對農(nóng)村用水糾紛解決機(jī)制進(jìn)行探討，并對特別及特有問題進(jìn)行分析。

4.1 農(nóng)村用水糾紛的表現(xiàn)形式

對農(nóng)村用水糾紛的表現(xiàn)形式，同水事糾紛對比后也可劃分為3類：即地域之間、單位與農(nóng)戶之間以及農(nóng)戶之間。第一類地域之間的農(nóng)村用水糾紛，更具體的說可以分為不同水流域間的和同一水流域不同區(qū)域之間的糾紛。前者主要指的是跨水流域間的糾紛，后者大多是由于同一水流域不同區(qū)域之間對水資源分配以及用量問題上產(chǎn)生的爭議所導(dǎo)致。第二類單位與農(nóng)戶之間的糾紛主要體現(xiàn)在2個方面，一方面是水費的收取，另一方面則是對農(nóng)戶既得水資源權(quán)利的侵犯。水費收取矛盾的產(chǎn)生主要是由于農(nóng)戶對自然水與水利工程供水性質(zhì)認(rèn)識上的偏差，大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為只有水利工程供水才是國家所有，而自然水不是國家所有，正是由于這樣的認(rèn)識錯誤導(dǎo)致水利部門在收取水費時遇到很大的障礙，導(dǎo)致了糾紛的產(chǎn)生。而對農(nóng)戶既得水資源權(quán)利的侵犯則主要體現(xiàn)在行政行為對農(nóng)戶已取得的水資源許可上的侵犯。第三類農(nóng)戶之間的糾紛則是農(nóng)村用水糾紛中最重要、最普遍的一種糾紛類型，主要是基于復(fù)雜的農(nóng)村社會關(guān)系而發(fā)生在個體農(nóng)戶之間。

4.2 農(nóng)村用水糾紛的解決方式

在前面對水事糾紛解決機(jī)制的論述中，可以將水事糾紛解決的方式分為3類，即訴訟、行政處理以及其他方式?，F(xiàn)針對前面所述解決方式在農(nóng)村用水糾紛中的應(yīng)用進(jìn)行探討，并對解決機(jī)制的構(gòu)建提出一些建議。

4.2.1 以先協(xié)商再調(diào)解為原則 通過對水事糾紛解決機(jī)制的論述，依據(jù)《中華人民共和國水法》，我們可以發(fā)現(xiàn)對3種糾紛類型，最先采用的方式都是協(xié)商，在協(xié)商不成的情況下，除了跨水流域的的糾紛需要由上一級政府進(jìn)行行政裁決外，都是進(jìn)行調(diào)解。因此筆者認(rèn)為，對農(nóng)村用水糾紛的解決也應(yīng)該遵循先協(xié)商再調(diào)解的原則。

4.2.2 針對不同糾紛類型區(qū)別對待 在對第一類地域之間的農(nóng)村用水糾紛解決上，對不同水流域間的，即跨水流域間的農(nóng)村用水糾紛，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國水法》第56條的規(guī)定，先協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決。此處協(xié)商不成后并不適用調(diào)解而是由上一級人民政府裁決。由于這一類糾紛所涉及的是公權(quán)力之間的沖突，因此可變通性較低，對于跨水流域的農(nóng)業(yè)用水糾紛按照現(xiàn)行的規(guī)定基本上只能通過協(xié)商或上一級政府行政裁決的方式解決。

第二類單位與農(nóng)戶之間的糾紛，依據(jù)《中華人民共和國水法》第57條的規(guī)定，先進(jìn)行協(xié)商；協(xié)商不成的可以進(jìn)行調(diào)解或者提起民事訴訟。從中可以發(fā)現(xiàn)在解決單位與農(nóng)戶間的糾紛時，依然適用先協(xié)商再調(diào)解的原則，對第二類糾紛中的水費收取問題以及對農(nóng)戶既得水資源權(quán)利的侵犯問題將在下一部分進(jìn)行闡述。

第三類農(nóng)戶之間的糾紛較前2類糾紛來看更加普遍，解決方式也更加靈活?，F(xiàn)實中并無有效的制度措施可以很好地解決農(nóng)戶間的糾紛，經(jīng)有關(guān)調(diào)查顯示，目前農(nóng)戶主要是通過協(xié)商的方式解決用水糾紛，而將運用法律解決糾紛作為一種末位的選擇，但是協(xié)商法律約束力畢竟較低，不能有效地保證糾紛的解決。在遵循先協(xié)商再調(diào)解的原則下，由于農(nóng)戶間糾紛屬于平等主體間的糾紛，因此農(nóng)戶可以通過人民調(diào)解的方式解決，也可以直接或者在行政調(diào)解不成之后提起民事訴訟。一旦能夠通過訴訟的方式解決農(nóng)村用水糾紛，就能夠保證糾紛的解決，彌補(bǔ)協(xié)商后不能保證實施以及調(diào)解后沒有后續(xù)救濟(jì)的問題。

4.2.3 針對農(nóng)村用水糾紛的特有問題特別對待 在農(nóng)村用水糾紛中，水費的收取和對農(nóng)戶既得水資源權(quán)利的侵犯屬于2個較為特別的問題。首先，在水費收取中，產(chǎn)生這一糾紛的根本原因是農(nóng)戶對水資源權(quán)屬認(rèn)識上的偏差，正是由于農(nóng)戶認(rèn)為水是無主物導(dǎo)致了單位在收取水費時與農(nóng)戶間糾紛的產(chǎn)生[8]。要解決這一糾紛，除了法律規(guī)定的事后救濟(jì)外，還需要注重事前的預(yù)防。要增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)，糾正農(nóng)戶對水資源權(quán)屬的偏差，從根本上預(yù)防這一類型糾紛的產(chǎn)生。相關(guān)部門在收取水費的同時，不僅要告訴農(nóng)戶用水要收費，還應(yīng)該告訴農(nóng)戶為什么要收費，做到誰執(zhí)法誰普法。其次，農(nóng)戶既得水資源權(quán)利主要是指農(nóng)戶通過行政許可所獲得的對相關(guān)水資源開發(fā)、利用的權(quán)利，當(dāng)行政行為侵犯了農(nóng)戶的既得權(quán)利而產(chǎn)生糾紛時，農(nóng)戶除了可以根據(jù)《中華人民共和國水法》第57條要求救濟(jì)外，還可以根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條的規(guī)定，先申請行政復(fù)議，對復(fù)議結(jié)果不服的可以提起行政訴訟。由此可見，在解決單位與農(nóng)戶之間糾紛問題上，除了可以按照《中華人民共和國水法》的規(guī)定進(jìn)行解決外，對農(nóng)村用水中的突出問題也可以通過其他方式去處理。

4.2.4 保障糾紛解決的實現(xiàn)及調(diào)解不成的事后救濟(jì) 由于協(xié)商和調(diào)解的法律約束力較低，往往會出現(xiàn)協(xié)商或調(diào)解后無法執(zhí)行的情形，對于農(nóng)戶之間的糾紛類型在協(xié)商、調(diào)解后還可以通過民事訴訟的方式加以保障，但是前2種糾紛類型在協(xié)商、調(diào)解后卻無法通過法律強(qiáng)制力加以保障，這就使得協(xié)商和調(diào)解趨于形式化而不能真正起到解決糾紛的作用。因此，在對前2類糾紛的解決方式上，需要在先協(xié)商再調(diào)解的基礎(chǔ)之上保證執(zhí)行，使糾紛能夠得到真正的解決，如何保證執(zhí)行是問題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，可以結(jié)合《新行政訴訟法》中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處罰制度，將責(zé)任落實到個人，以保證在協(xié)商或調(diào)解后能夠確實地解決農(nóng)村用水糾紛。

5 結(jié)語

農(nóng)村用水糾紛不僅影響到農(nóng)村的發(fā)展，更加關(guān)系到社會、國家的發(fā)展與穩(wěn)定。農(nóng)村用水糾紛的解決，需要在遵循先協(xié)商再調(diào)解的基礎(chǔ)之上，做到不同問題區(qū)別對待、特有問題特別對待，并保障落實糾紛的解決。只有這樣，才能夠形成一套有效的適合農(nóng)村自身的用水糾紛解決機(jī)制。

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