本刊記者

清末，中國幾大口岸的管理權(quán)落入西方列強之手，英、法、美三國成立中國海關(guān)總稅務司，負責國內(nèi)各洋海關(guān)的航政及船舶檢驗各務，具體負責船舶質(zhì)量“稽查”和勘量船舶噸位的管理部門包括總稅務司下轄的理船廳、總營造司和總巡工司等單位。

中國海關(guān)總稅務司的航政職責

1853年，英國人乘中國內(nèi)亂（小刀會在上海起義），直接搶占了清政府管轄的位居上海的江海關(guān)總部。江海關(guān)落入西方列強手中，開了外國列強直接參與管理中國海關(guān)的惡例。上海道臺被迫允許英、法、美三國各派稅務司一員，成立江海關(guān)稅務司，掌管江海關(guān)。1854年，英、法、美三國如法炮制，各派一員代表在上海成立總稅務司部門，負責中國海關(guān)總署的各項事務。這一年清政府與西方列強簽署了《上海海關(guān)組織草約》，“啟外人管理海關(guān)之端”，總稅務司名義上還由清政府施行行政管理，但海關(guān)實際的管理權(quán)已落入西方列強手中。如1861年5月，英國人赫德派派員在寧波江北岸設(shè)立了浙海新關(guān)（俗稱洋關(guān)），華為士任第一任稅務司。原來江東的浙海關(guān)改為浙海常關(guān)，只負責管理國內(nèi)木帆船的檢查和征稅工作。而輪船和洋式帆船（夾板船），由浙海新關(guān)管理，不受當?shù)卣s束。關(guān)內(nèi)雖有一名清政府任命的監(jiān)督，卻無具體實權(quán)，只負責定期向總理府報告關(guān)稅的收取情況。

1857年，上海海關(guān)宣布該關(guān)口為船舶注冊港，注冊地點在英國領(lǐng)事館內(nèi)。上海地區(qū)船舶的檢查、登記注冊權(quán)由我國政府轉(zhuǎn)交至英國政府部門直接管轄。

1858年11月8日中英簽署了《通商章程善后條約：海關(guān)稅則》，條約第十條規(guī)定由中國的總理大臣委派英國人擔任總稅務司一職。后來的總稅務司長官，法律上都是由中國的南洋大臣委任的，但推選的多為英人。如海關(guān)第一任至第四任總稅務司長官都由英國人擔任，他們分別是李泰國（N. Lay）（任職年間1860年1月～1863年11月的）、赫德（任職年間1863年1月～1908年1月）、安格聯(lián)（任職年間1911年～1925年）和梅樂和（任職年間1929年～1943年）。中國海關(guān)管理大權(quán)被英國人掌握達86年之久（1860年1月～1943年5月）。

清末時期由外國人在上海成立總稅務司部門

總稅務司為清廷承認的“協(xié)助”清政府收取海關(guān)關(guān)稅的一個委員會官職，最初只負責海關(guān)關(guān)稅的征收，后來權(quán)限范圍擴大，負責管理海關(guān)日常事務，甚至是航運和郵政管理方面，成為中國海關(guān)的最高領(lǐng)導?！肚鍟洹た偫砀鲊聞昭瞄T》記載：“總稅務司為總理衙門所派，其各官稅務司則由總稅務司酌設(shè)，及各項辦公，外國人等均責成總稅務司管理，……”《清史稿》卷一百五十二《交通四·郵政》也記載總稅務司兼負郵件業(yè)務。后因“郵務愈繁”，“總稅務司乃于天津、鎮(zhèn)江、上海各稅務司處專員理之。此總稅務兼理郵遞之權(quán)輿也?！薄俺酰饩w二年（1876年），總稅務司英人赫德建議創(chuàng)辦郵政。四年，始設(shè)送信官局于北京、天津、煙臺、牛莊，以赫德主其事，九江、鎮(zhèn)江亦繼設(shè)局。是為中國試辦郵政之始。十六年（1891年），命通商口岸推廣舉辦?！?/p>

1865年，總稅務司委員會由上海遷往北京，民國時期的1929年遷回上海。

英國人赫德任職總稅務司的45年間，廉潔的中國海關(guān)被認為是“世界行政管理史上”的一個奇跡，貪污違法案件只有五六起。赫德工作勤奮，源于他首先是清政府的一個普通雇員，其次他要為了英國的海關(guān)利益而努力，第三，德、法、俄等國也垂涎他的職位。因此，赫德制訂并嚴格遵守海關(guān)監(jiān)管制度。1861年，中國海關(guān)稅收不到500萬兩白銀，1904年稅收已達3000多萬兩白銀。這些收入大大鞏固了清政府的政治地位。晚清最后幾年，清政府把舊關(guān)也交給新關(guān)管理，船稅收入一下就有了明顯提高。1911年，赫德去世，清政府封給他太子太保從一品官的榮譽頭銜。這種禮遇，就是中國高官也很少遇到。

總營造司和總巡工司的船舶檢驗業(yè)務

隨著業(yè)務量的增大，負責海關(guān)的總稅務司，下設(shè)了一個船舶檢驗和管理業(yè)務的新部門——總營造司。總營造司于1871年（同治十年十一月）成立，辦公地點就駐扎在上海的江海關(guān)?？偁I造司的理事掌管江海各口的行船工程，兼管船舶檢驗事務。（《交通史航政篇》第一冊《第一章·總務》P11）。

有關(guān)中國船檢業(yè)務的專業(yè)部門，在清朝初期，中國的民間船只管理，一般都由地方各級政府通過保甲制度負責船只登記、船舶編號和檢丈工作。西方侵略者強奪我海關(guān)權(quán)后，五大海關(guān)各重要港口的理船廳，多負責當?shù)貋硗坏牡怯洝z丈。比如同治十年（1871年），湖北武漢的江漢關(guān)理船廳，也同上海的江海關(guān)一樣，兼200擔以上載重量的國內(nèi)木帆船的統(tǒng)計和檢查工作。還比如浙海新關(guān)負責“船舶的登記、檢丈、貨物裝卸、過駁的監(jiān)督等”各項管理工作。1868年，稅務司還在寧波港口設(shè)立了理船廳，主管長官稱為河泊司（Harbour master）。浙海新關(guān)訂立了《浙海關(guān)關(guān)章》與《浙海關(guān)輪船往來寧滬專章》，規(guī)定船只“派人查驗后即行發(fā)給發(fā)驗單，以憑該商持赴銀號完稅，掣取號收呈本關(guān)，由本關(guān)發(fā)給放行單，方準將貨起岸上?！保ā睹駠纯h通志》食貨志P190），并收取引水費、船舶注冊費、船鈔費、進出口稅等。

隨著內(nèi)河中外小輪船的興起和發(fā)展，清政府也制定了一些內(nèi)港內(nèi)河航運管理方面的章程和規(guī)則。如浙江杭州和蘇州開埠前后，總理衙門于1896年7月頒布了《洋船來往蘇杭滬通行試辦章程》，1898年頒布了《內(nèi)港行輪章程》，對中外船舶注冊等作了規(guī)定。

有關(guān)我國輪船技術(shù)的引起和運用問題，甲午戰(zhàn)爭前，輪船航運業(yè)沒有得到清政府的正式承認，“奇技淫巧”，處以“不合法”的地位。甲午戰(zhàn)爭后，清政府逐步解除對華商行駛輪船的禁令。加之《馬關(guān)條約》使中國喪失了內(nèi)河、內(nèi)港的航權(quán)，1895年，同意“內(nèi)河行小輪以杜洋輪攘利”（張之洞《張文襄公全集》147卷《電牘28》P16）。1896年清政府頒布《蘇杭滬三處貿(mào)易試行章程》，華洋輪船均可往來貿(mào)易。八月再次“飭令購置內(nèi)河小輪蘇杭滬淮揚，及江西湖南均準開辦”（《樊百川《中國輪船航運業(yè)的興起》P403，四川人民出版社，1985年版》）。1898年，清政府頒布《華洋輪船駛赴中國內(nèi)港章程》，簡稱《內(nèi)港行輪章程》，同意“將通商省份所有內(nèi)河，無論華洋商均可行駛小輪船，籍以擴充商務，增加稅厘?！眱?nèi)港也開始向外國侵略者開發(fā)，同時華人也可以擁有小輪船。

中國海關(guān)總稅務司除下轄總營造司外，還有總巡工司。

總巡工司下設(shè)的各口巡江司，負責管理燈船、浮船、燈塔、沉船打撈等具體事項。

總巡工司下設(shè)的港務司（理船廳），負責碼頭泊岸船只的“稽查出入，勘量船舶噸位”等船只檢驗、丈量、登記與管理等各項碼頭事務。理船廳也隸屬于各地海關(guān)管理，實際上是各海關(guān)的航政、航務和港務的一個綜合管理部門，如江海關(guān)、江漢關(guān)（漢口海關(guān)的原稱）、鎮(zhèn)江關(guān)與九江關(guān)理船廳等。

一些海關(guān)的理船廳還設(shè)有水巡事務所。水巡事務所直接在巡邏船上辦公，有職員稽查長一人，巡官和巡捕若干，負有保衛(wèi)港區(qū)安全、察看船只、防止事故等職責。

除總稅務司，全國各海關(guān)和一些大的河口還設(shè)有分稅務司，分管各海關(guān)和內(nèi)河航政的日常事務。

清政府為了監(jiān)督稅務司的工作，1870年開始在各地設(shè)立一些海關(guān)道衙門，作為稅務司的中國監(jiān)管部門。如同治九年（1870年），清廷在天津設(shè)海關(guān)道衙門，負責津海關(guān)的監(jiān)管工作，山海關(guān)由奉天奉錦山海道監(jiān)督，東海關(guān)歸山東登萊青道監(jiān)督，均隸屬于北洋大臣。至清末，此類海關(guān)道有15個，其中津海關(guān)道為專職，隸屬于北洋通商大臣，其他14個海關(guān)道都為兼職。

晚清購買英國制造的輪船“shasi”長江

津海關(guān)道負責直隸地區(qū)的東海、山海、天津各海關(guān)之事務，并轄天津府及滄州、靜海、鹽山、慶云、灤州、遵化、豐潤、寧河等沿海各州縣。津海關(guān)道負責監(jiān)管天津洋關(guān)（又名新關(guān)）外，還負責當?shù)氐呐f關(guān)（又名常關(guān)）。當時中國的海關(guān)分新關(guān)和舊關(guān)，新關(guān)歸洋人管理，舊關(guān)還歸清政府官員管理。

湖南是我國18個省中最后一個被西方殖民主義者入侵境內(nèi)的省份。湖南洋海關(guān)——岳州海關(guān)于1899年成立，地點設(shè)在城陵磯，首任稅務司美國人馬士，主管征稅、驗貨、輪船船員核定考試等，1904年，長沙海關(guān)成立，據(jù)湖南省地方編篡委員會編《湖南省志·第十卷·交通志·水運》，（湖南人民出版社，2001年P(guān)815）介紹：“長沙海關(guān)，1904年設(shè)于水陸洲，首任稅務司為英國人夏利士。稅務司下由理船廳、裁判廳、巡江水師營、稽查課、海務課（后更名為航務課）、驗估課、船員管理課、關(guān)棧、巡捕房等；主管航商注冊給照、輪駁修造檢驗發(fā)證、輪船船員（限于船長、大副、二副、正副輪機長、引水）驗考發(fā)證、輪船進出口簽證……等等，概歸于稅務司?！?/p>

光緒二十二年（1896年），根據(jù)江西內(nèi)河的九姑兩關(guān)完稅查驗章程十條，《外務部檔案》記載：“船過九江者向歸九江關(guān)丈量完稅給票”，“（福康）公司于建國姑塘時，即飭船戶赴關(guān)報明，照章掛號領(lǐng)簽，聽候丈量”。“九姑兩關(guān)逐日驗量船只，向章本依掛號先后，以免船戶爭執(zhí)。今小輪拖船，利在迅速，自宜變通辦理。以后公司所拖船只一經(jīng)船戶照章報關(guān)，掛號領(lǐng)簽，出役人等應隨時驗量，收稅給票放行”（《中國近代航運史資料》第二輯（1895年～1927年）下冊P865～866，《外務部檔案》，中英關(guān)系，第0722號卷）。

1902年，廣東粵海關(guān)由于驗船師人手不足，許多來往輪船質(zhì)量堪憂，后增設(shè)驗船官，情況才有所好轉(zhuǎn)?！吨型馊請蟆酚涊d廣東方面“自總理衙門議訂新章任從華商小輪行駛內(nèi)河后，珠江輪船驟增數(shù)百號。但無專員隨時稽查，以致各輪機件損壞”，因此，“粵海洋關(guān)稅務司洞識隱情，稟商督撫，增設(shè)驗輪司官，俾將官商輪船詳加查驗”，“并由善后總局出示曉諭俾各輪船一體遵照”（《中外日報》，光緒二十七年十一月二十七日）。1905年，廣東內(nèi)河拖帶渡船的小輪船質(zhì)量堪憂，“常有租用機力微薄之小輪，強拖重大之渡船者。其事極為危險?！袄泶瑥d于是規(guī)定一律施行質(zhì)量查驗：“（1905年，廣東內(nèi)河）理船廳特明定輪拖章程，視渡船載重若何以為程式，拖行之輪船必須機力相當，方準開擺。輪拖領(lǐng)牌須將輪與渡大小報勘，始準給牌”（下冊P1302，《香港華字日報》，光緒三十一年五月二十九日）。

1910年，晚清政府在廣東派自己的驗船官，替代粵海關(guān)驗船司的查驗工作。“（宣統(tǒng)二年十月初六日，廣東商船公會稟本部航業(yè)亟須整頓議擬辦法五條文）粵東自奉撤驗船司之后，改派華官劉分統(tǒng)驗船。乃理船廳近來凡新制及重修小輪，于華官驗船后，仍須令駛往洋關(guān)理船廳查驗紅綠燈，且挑剔船上諸件。查從前洋員柯布比在任驗船司時，凡船上應用各件，均歸伊一手經(jīng)理，同時，驗妥給照放行。今一船驗分兩處，事屬煩擾，且為攘奪憲派驗船權(quán)限之起點”（P1366，《交通官報》，庚戌年，25期，P28）。

上海方面，光緒三十一年（1905年），南洋大臣札文：“為準華昌公司行輪里下河事”記載：華昌公司新購買了4艘“堅快”小輪船，“如須查驗之處，克日可駛寧垣候驗”，“并咨上海道查取歷咨章程及船牌執(zhí)照式樣，以憑核辦”?！艾F(xiàn)據(jù)該職商等稟由鎮(zhèn)關(guān)稅司函請前來，除函稅司飭將所置鳳翔、恒安兩小輪駛關(guān)驗明，如果船身堅固，機器完好，在前次詳定輪度長五十尺、寬八尺、吃水三尺之內(nèi)，即予填給船牌，并核給專照，準與大達公司等輪，一體行駛”（P948～949，《中外日報》，光緒三十一年十二月初六日）。同年，有關(guān)戴生昌擁有的輪船查驗問題，《中外日報》記載了日總領(lǐng)事館致函上海道的文件：“茲特奉復，即希貴（上海）道查照轉(zhuǎn)咨新關(guān)稅務司，將戴生昌、戴玉書名下之小輪，其數(shù)不少，按照日本定章，應由本署驗船師驗定?，F(xiàn)從華歷正月起，迭據(jù)稟請查驗注冊，如韋渡、彤云、錦?等輪，已經(jīng)驗過，其未驗者亦應以次查驗，照章領(lǐng)牌”（P1355，《中外日報》，光緒三十一年三月二十一日）。

江蘇鎮(zhèn)江方面，1902年，一艘掛外國旗的華人輪船，因質(zhì)量問題，按照驗船師的檢驗，規(guī)定不能沿海航行，于是沿長江航線從上海到鎮(zhèn)江，“該船來自上海，半皆損壞。因在滬有驗船師按法查驗，不敢行駛，遂改入長江，專行內(nèi)港”（P1337，光緒二十八年，鎮(zhèn)江口，《華洋貿(mào)易情形論略》，載《通商各關(guān)華洋貿(mào)易總冊》下卷，P48）。1905年，日本想將華商戴生昌的輪船入日本國籍，狼子野心昭然天下，因此引發(fā)爭議，日本領(lǐng)事館向江蘇鎮(zhèn)江的常鎮(zhèn)道政府發(fā)公文詭辯道：“所有船只，現(xiàn)亦照章注冊日籍，由本署驗船師驗定，發(fā)給執(zhí)照。是以商界中共認之日商，獨貴道堅不應認，不知貴道憑何證據(jù)”（《中國近代航運史資料》第二輯（1895年～1927年）下冊P1354，《中外日報》，光緒三十一年二月二十四日）。

光緒二十八年（1902年），中國加入了萬國航業(yè)會。萬國航業(yè)會是總部設(shè)立在比利時首都布魯塞爾的研究和處理各國內(nèi)港及?？诤綐I(yè)事宜的世界性組織?，F(xiàn)在的歐盟與北大西洋公約組織等國際總部，當代二百多個國際行政中心都設(shè)立在布魯塞爾。

理船廳的演變及涉及的“勘量船舶噸位”船檢業(yè)務

中國海關(guān)的理船廳又稱為港務司，也是海關(guān)總稅務司下轄的一個海關(guān)部門。理船廳負責管理港務，包括“稽查出入船舶，考驗船員證書，勘量船舶噸位”等（《交通史航政篇》第一冊《第一章·總務》P24）。理船廳歸總稅務司領(lǐng)導。理船廳的總務處為其主要管理機構(gòu)，負責“稽查船舶，指揮監(jiān)督所屬各部分，頒發(fā)布告命令?！?/p>

總務處擔負船舶登記和檢查往來長江的輪船的重要職責，“須將船名、國籍、噸數(shù)、裝載物品呈報，由廳查驗，發(fā)給行駛長江專照行駛內(nèi)港之商輪由廳發(fā)給注冊憑單，拖帶船只另給拖船執(zhí)照，華商小輪每歲檢查一次，如有須修理者，須俟修理峻事給予憑單，方能行駛……”（《第一章·總務》P24）。海關(guān)理船廳的船舶檢驗、丈量與注冊登記等具體船檢業(yè)務歸于總稅務司管轄。

始初，海關(guān)具體負責船體質(zhì)量檢查的單位，是江海關(guān)轄下的指泊所。

指泊所是理船廳港務部門下面的一個分部門，“指泊所設(shè)所長一人，所員若干，人司若干人，凡兵艦及載貨之船，不由上海登岸者，應指定泊所，浮標、錨鏈等應隨時檢查有無朽壞?！背龣z看船體外用設(shè)備質(zhì)量外，指泊所還“凡查視停泊各船情形，及海水淺深、船只碰撞等事，均須記載報告”（《第一章·總務》P25）。

可見指泊所也負責檢查停泊在海中的戰(zhàn)船及載貨商船，包括船舶錨鏈質(zhì)量等，“檢查有無朽壞”，?？垮^地的船只，也要一一查視船況，“查視停泊各船情形”。

指泊所即當時人們常稱的河泊所，是清朝江海關(guān)的一個分支部門，晚期時期指泊所的長官為港務長，具體負責指定和管理外國商船的停泊水域。

江海關(guān)指泊所的港務長，一般由外國專業(yè)人士擔任。

1851年，河泊所正式改名為理船廳，業(yè)務權(quán)限也由清廷規(guī)定的指泊、維序和監(jiān)督船舶進出三項基本職責漸漸擴大。1851年的《上海港口管理章程》共6條，第二條“規(guī)定港務長的職權(quán)是：為外國船只指泊，監(jiān)督外國商船的停泊于開航，已停泊的外國商船未經(jīng)港務長的同意，不得擅自移動?！钡诹鶙l：“章程若要修改，應由道臺與領(lǐng)事共同協(xié)商辦理?！?/p>

同治四年（1865年），港務長的任免權(quán)不歸“護理江南海關(guān)道”的中國官員負責，改歸江海關(guān)的總稅務司作主，其港務實際權(quán)力統(tǒng)歸外國人，業(yè)務范圍也進一步擴大。

1870年以后，海關(guān)理船廳的港務長負責諸多港政、航政業(yè)務，包括引水、管理岸線、丈量船只、船舶質(zhì)量檢驗等。

行駛在長江一帶的國內(nèi)外商輪，船照由江海關(guān)頒發(fā)，頒發(fā)前理船廳要對相關(guān)輪船進行質(zhì)量檢查和測量：包括小輪和拖船，按相關(guān)章程丈量船體；國內(nèi)的大小輪船，需測量船只的排水量和載重量，每年還要進行一次常規(guī)船檢，包括檢查船用動力設(shè)備：鍋爐，及“船身、救生具、小艇，及各項附屬器用機關(guān)，是否合用”，船主須繳納驗船費；國外商船可以“自行測量”后報關(guān)，也可請理船廳代為測量?！靶≥嗶咄洗贪搓P(guān)章丈量，限制客數(shù)，……華商制造大小輪船，由關(guān)測量噸數(shù)；洋商船只，則自行測量。其有請廳代為測量者，測后給與憑單。華商小輪每歲檢查一次，視其鍋爐、船身、救生具、小艇，及各項附屬器用機關(guān)，是否合用。檢驗后，將所驗情形，報廳，由廳囑其修理。修畢后，給與憑單，方能行駛。每驗一次，船主須納銀若干。惟洋商（船）、小輪不在此例，不由廳施行檢驗?！保ā兜谝徽隆た倓铡稰13）。

驗船師將輪船質(zhì)量檢查合格后，理船廳給船主頒發(fā)船照，船照上注明船名、國籍、噸數(shù)等?！捌湓趦?nèi)港行駛者，須在海關(guān)注冊，由關(guān)發(fā)給憑單，注明船名、業(yè)主姓名、國籍、制造廠名、船價、船身、船桅、煙筒、顏色、船主姓名、水手總數(shù)、國籍、機師總數(shù)、國籍、……”（《第一章·總務》P13）。由此看出海關(guān)理船廳的重要職責之一，是負責相關(guān)地區(qū)中外輪船的船檢和發(fā)照工作。