本刊記者 曹 凜

1839年3月，林則徐虎門銷煙。1840年英海軍在中國挑起了第一次鴉片戰(zhàn)爭，1842年8月29日清政府與英國在南京簽訂了屈辱的不平等條約《江寧條約》，又稱《南京條約》。除賠償2100萬銀元，還開放“廣州、福州、廈門、寧波、上海”五港，雖然海關(guān)和航政的管理權(quán)由清廷官員負責(zé)，晚清海關(guān)的船舶檢查、船體和載運量的丈量、船稅的收取具體工作等，也由清廷海關(guān)負責(zé)管理。但航政條規(guī)等政策的制訂，多由清政府和西方人共同協(xié)商完成。中國領(lǐng)海權(quán)已受到西方列強的嚴重威脅。

鴉片戰(zhàn)爭時期西方列強由十六鋪進入中國

中英不平等條約中航政與船舶檢查規(guī)范

1842年清政府與英國在南京江面的英艦上簽訂不平等《南京條約》13條，其中第2條規(guī)定：“大英國君主派設(shè)領(lǐng)事、管事等官住該五處城邑，專理商賈事宜，與各該地方官公文往來”，明確了英國派駐管事官等，專理英國商船與貿(mào)易之事，并與清朝地方官有航政管理工作方面的業(yè)務(wù)往來。

1843年10月8日清政府又與英國在虎門簽訂了內(nèi)容更為詳盡的《中英五口通商章程》。在《中英五口通商章程》中，英方在航政管理方面強行規(guī)定：

商船管理方面，“貨船進口報關(guān)一款”：“管事官既得船牌及艙口報單等件，即行文通知該口海關(guān)，將該船大小可載若干噸、運來系何宗貨物逐一聲明，以憑抽驗明確，準予開艙卸貨，按例輸稅?！?/p>

“貨船按噸輸鈔一款”：“凡英國進口商船，應(yīng)查照船牌書明可載若干，定輸稅之多寡，計每噸輸銀五錢。所有納鈔舊例及出口、進口日月規(guī)各項費用，均行停止?！?/p>

“英國官船口內(nèi)停泊宜款”：“至官船進口、出口，英國管事官應(yīng)先期通報海關(guān)，以憑查照”（見《道光條約》卷二，P12－27。英文本見《海關(guān)中外條約》卷一，P369-389），

《中英五口通商章程》是《南京條約》的補充款。其中“貨船按噸輸鈔一款”中規(guī)定的“每噸輸銀五錢”，完全侵犯了清廷船鈔稅收的主權(quán)。

當(dāng)時，管理海關(guān)和航政的人員主要是中國官員，晚清時期每一海關(guān)道都有專門負責(zé)關(guān)稅的道員。此外，當(dāng)?shù)伛v軍的總督部院、巡撫部院、布政使司和按察使司等軍政要員監(jiān)督執(zhí)行。如廣東地區(qū)的國外來船，由粵海關(guān)的管理人員發(fā)船照，登記船號。英國官員輔助之，“香港必須特派英官一員，凡遇華船赴彼售貨、置貨者，將牌照嚴行稽查?！?/p>

由“生活、讀者、新知”三聯(lián)書店1957年北京出版的王鐵崖編著《中外舊約章匯編》（共三冊）記載了1689年至1949年新中國成立前大部分“中國對外訂立的條約、協(xié)定、章程、合同”。其中《中外舊約章匯編》第一冊《五口通商附粘善后條款》規(guī)定：“各港口海關(guān)按月以所發(fā)給之牌照若干張，船只系何字號，”等等，都需“每月逐一具報粵海關(guān)?；浐ｊP(guān)轉(zhuǎn)為通知香港管理之英官，以便查明稽核。”同時，“該英官亦英將來我各商之船號、商名、貨物數(shù)目，每月照式具報粵海關(guān)?！?/p>

收稅工作包括對船只噸位和船體的丈量、檢查和核實?；浐ｊP(guān)官員抽取“每噸輸銀五錢”的船稅時，按照船只大小分類，檢查船只載重“五十噸”、“七十五噸”和“一百五十噸”三個重量級分類。“最小者以七十五噸為率，最大者以便五十噸為率，每進口一次，按噸納鈔一錢；其不及七十五噸者，仍照七十五噸計算；倘已逾一百五十噸者，即作大洋船論，仍按新例，每噸輸鈔五錢?！庇〈瑒t免交船稅：“英國之各小船，如二枝桅或一枝桅、三板、劃艇等名目，向不輸鈔。”

《五口通商附粘善后條款》還制訂了英國小船的檢查規(guī)范：中國的海關(guān)官員檢查船照，要認真仔細。船照上要有中英文雙語的船況說明，包括船體大小，船體形狀、載重量等，以便檢查核實。“凡此等英國二枝桅、一枝桅、劃艇等小船，必須領(lǐng)英官牌照，用漢、英字樣言明大、小，何等樣船只，能載若干噸，以便稽查?！?/p>

《五口通商附粘善后條款》還要求清廷提供檢修船舶的場地：“因大英商船遠路涉洋，往往有損壞須修補者，自應(yīng)給予沿海一處，以便修船及存守所有物料。”

1843年10月，英政府在廣東虎門與清廷簽訂的《五口通商章程：海關(guān)稅則》還規(guī)定：以前中國海關(guān)收取船稅，“向來系丈量船身，按丈輸鈔”，需要對船身進行檢丈。從今以后英國船只，按噸繳納船鈔“一噸輸鈔銀伍錢”。因此，中國海關(guān)官員檢查船牌上的載重量記載，就很重要。海關(guān)收取船稅后，將“完稅紅單”上報“英國管事官驗明”，船只才允許離港：“五、貨船按噸輸鈔一款：凡英國進口商船，應(yīng)查照船牌開明可載若干，定輸稅之多寡，計每頓輸銀五錢。所有納鈔舊例及出口、進口日月規(guī)各項費用，均行停止?！?/p>

“六、……由海關(guān)給發(fā)完稅紅單，該商呈送英國管事官驗明，方準發(fā)遠船牌，令行出口?！?/p>

“船鈔：向來系丈量船身，按丈輸鈔，今議改查照船牌所開此船可以載貨若干，每頓積方計算以一百二十二斗為一噸輸鈔銀伍錢；共丈量舊例及出口、進口日月等規(guī)，全行刪免?！?/p>

中國對英國開放五口港口后，中國對外貿(mào)易的中心逐漸由廣州轉(zhuǎn)向上海。上海的進出口貿(mào)易總值躍居各海關(guān)第一。1851年，英國以清政府在上海長江口“征稅行政腐敗”為由，由英國領(lǐng)事直接向各國進出長江口的船只進行征稅，長江航政管理與航道管理權(quán)部分落入英國人手中。

中美、法、瑞和挪不平等條約中的“查驗船牌”與檢丈規(guī)定

美國見英國船舶可在中國五大港口自由來往與貿(mào)易，1844年也強迫晚清政府在澳門望廈地區(qū)簽署了《望廈條約》。這也是清廷與美國簽署的第一個不平等條約。

《望廈條約》在《中外舊約章匯編》第一冊中名稱為《五口貿(mào)易章程：海關(guān)稅則》。這個條約規(guī)定美國船只靠近中國這五個大港口，都要由美國領(lǐng)事官員第一個來查驗船只和船貨，然后將數(shù)據(jù)匯報給中國海關(guān)。中國海關(guān)按報告的船噸位數(shù)量收取船稅。中國官員不得上船檢查船身，查看船用設(shè)備質(zhì)量等。

美中的《五口貿(mào)易章程：海關(guān)稅則》規(guī)定：每年歲末，五港口的美國領(lǐng)事官都會統(tǒng)計出入港口的美國船只數(shù)量，以及船稅收取情況，交到各省的總督辦公室，再由戶部相關(guān)部門“以憑查驗”。

“1844年7月3日（道光二十四年五月十八日，望廈）晚清政府與美國簽訂的《五口貿(mào)易章程：海關(guān)稅則》記載：“六、凡合眾國船只赴五港口貿(mào)易者，均由領(lǐng)事等官查驗船牌，報明海關(guān)，按所載噸數(shù)輸納船鈔，計所載貨物在一百五十噸以上者，每頓納鈔銀五錢，不及一百五十噸者，每頓納鈔銀一錢，所有以前丈量及各項規(guī)費全行裁革?！?/p>

“二十二、每屆中國年終，分駐五港口各領(lǐng)事官應(yīng)將合眾國一年出入口船只、貨物數(shù)目及估定價值，詳細開報各奔省總督，轉(zhuǎn)咨戶部，以憑查驗。”

《五口貿(mào)易章程：海關(guān)稅則》還規(guī)定：美國船只在沿海遇風(fēng)暴觸礁擱淺者，“遇盜致有損壞”者，沿海地方官要“設(shè)法拯救”，并盡量引至“本港口修整”。外洋商船漂至中國海域，當(dāng)?shù)貞?yīng)派官“查明”，“妥為辦理”。

航政管理權(quán)方面，受西方列強的脅迫，1851年9月，清政府的上海道臺，任命貝萊士（美國人）為上海港務(wù)長，行使上海各港口的航政管理監(jiān)督工作，負責(zé)對來往的外國船只和中國船只進行安全檢查，并維持各碼頭秩序（《上海港史》P107）。

上海港務(wù)長其實是由駐扎在上海的英、美、葡、荷、丹五國領(lǐng)事推舉出來的人選，外國人的當(dāng)選，極大破壞了我國航政管理方面的主權(quán)。

1844年10月24日（道光二十四年九月十三日），清廷在黃浦被迫與法國簽訂了《五口貿(mào)易章程：海關(guān)稅則》（又稱《黃浦條約》）?！饵S浦條約》由清廷的欽差大臣耆英和法國公使拉萼尼代表中法兩國在廣州黃埔的法國軍艦上簽訂。中法不平等條約中的按噸納銀例式，取代了以往清政府的按船體尺寸量長的收稅方法。

《黃埔條約》規(guī)定法國船進入中國港口，要先把船牌和貨單交給法國領(lǐng)事館的官員，由他們驗明后，“將船名、人名及所載噸數(shù)、貨色詳細開明，照會海關(guān)?！敝袊ｊP(guān)官員根據(jù)船牌上的記錄“按照例式，凡船在一百五十噸以上者，每噸納鈔銀五錢；不及一百五十噸者，每噸納鈔銀一錢。所有從前進口、出口各樣規(guī)費，一概革除，以后不得再生別端?！奔粗袊陌戳侯^納鈔、按船體尺寸量長的收稅方法以后不能再使用。中國海關(guān)官員也無權(quán)上船檢查和安全管理，其船只的檢丈和登記權(quán)利基本為法國領(lǐng)事官所把持。

中國海關(guān)只要按照第十五款規(guī)定執(zhí)行即可：“第十五款：凡船進口，出二日之外，即將船鈔全完；按照例式，凡船在一百五十噸以上者，每噸納鈔銀五錢；不及一百五十噸者，每噸納鈔銀一錢。所有從前進口、出口各樣規(guī)費，一概革除，以后不得再生別端。凡納鈔時，海關(guān)給發(fā)執(zhí)照，開明船鈔完納；倘該船駛往別口，即與進口時，將執(zhí)照送驗，毋庸輸鈔，一面重復(fù)；凡佛蘭西船，從外國進中國，止須納船鈔一次。所有佛蘭西三板等小船，無論有篷、無篷，附搭過客，載運行李、書信、食物，并無應(yīng)稅之貨者，一體免鈔。若該小船載運貨物，照一百五十噸以下之例，每噸輸鈔銀一錢。倘佛蘭西商人雇貸中國船艇，該船不輸船鈔。”

除海關(guān)官員外，中國地方官還擔(dān)負附近海域法國損壞船舶的搶救、檢查、維護、搜集船只殘片和貨物打撈等的航政工作?！暗谌睿骸缬蟹鹛m西船只在中國近岸地方損壞，地方官聞知，即為拯救，給與日用急需，設(shè)法打撈貨物，不使損壞，隨照會附近領(lǐng)事等官，會同地方官，設(shè)法著令該商梢人等回國，及為之拯救破船木片、貨物等項?！?/p>

三年后的1847年3月20日，瑞典和挪威也要求清廷對他們開放中國五大口岸，于是清廷在廣州和瑞典、挪威簽訂了《五口通商章程：海關(guān)稅則》三國條約。三國條約與清廷和法國簽訂的《五口貿(mào)易章程：海關(guān)稅則》內(nèi)容和條件基本一致：150噸以上的外國船，每噸納鈔銀五錢，“所有以前丈量及各項規(guī)費全行裁革”，中國以往通過檢丈收取船稅的規(guī)定被廢棄了。

有關(guān)航政管理方面的內(nèi)容，清政府與瑞典、挪威簽訂的《五口通商章程：海關(guān)稅則》不平等條約具體規(guī)定：

“六、凡瑞典國、挪威國等船只赴五港口貿(mào)易者，均由領(lǐng)事等官查驗船牌，報明海關(guān)，按所載噸數(shù)輸納船鈔，計所載貨物在一百五十噸以上者，每噸納鈔銀五錢，不及一百五十噸者，每噸納鈔銀一錢，所有以前丈量及各項規(guī)費全行裁革。或有船只進口，已在本港海關(guān)納完鈔銀，因貨未全銷，復(fù)載往別口轉(zhuǎn)售者，領(lǐng)事等官報明海關(guān)，于該船出口時，將鈔已完納之處在紅牌內(nèi)注明，并行文別口海關(guān)查照，俟該船進別口時，止納貨稅，不輸船鈔，以免重征?！?/p>

“二十二、瑞典國、挪威國等現(xiàn)與中國訂明和好，無處港口聽其船只往來貿(mào)易，倘日后另有別國與中國不和，中國止應(yīng)禁阻不和之國不準來五口交易，其瑞典國、挪威國等人自往別國貿(mào)易，或販運其國之貨物前來五口，中國應(yīng)認明瑞典國、挪威國等旗號，便準入港；……”

“二十三、每屆中國年終，分駐五港口各領(lǐng)事官應(yīng)將瑞典國、挪威國等一年出入口船只、貨物數(shù)目及估定價值，詳細開報各本省總督，轉(zhuǎn)咨戶部，以憑查驗?！?/p>

“二十七、瑞典國、挪威國等貿(mào)易船只，若在中國洋面，遭奉觸礁擱淺，遇盜致有損壞，沿海地方官查知，即應(yīng)設(shè)法拯救，酌加撫恤，俾得駛至本港口休整，一切采買米糧，汲取淡水，均不得稍為禁阻；如該商船在外洋損壞，漂至中國沿海地方者，經(jīng)官查明，亦應(yīng)一體撫恤，妥為辦理。”

“三十二、（瑞典、挪威）兵船損壞，亦準修補?！?/p>

由此條約可知，分駐五港口的瑞典和挪威的領(lǐng)事官除“查驗船牌”，“按所載噸數(shù)輸納船鈔”外，還負責(zé)本國船只的管理：包括登記和檢查年度船只的數(shù)量、船況和船貨情況，并將這些船只管理情況匯報給中國的省總督，“轉(zhuǎn)咨戶部，以憑查驗?！?/p>

太平天國時期清政府在沿江關(guān)口的岸上炮臺與江中水師戰(zhàn)船

太平天國的航政管理制度

太平天國時期（1851年～1864年），洪秀全（1814年～1864年）建都南京，建立了軍事航政管理體系。洪秀全在江蘇南京、湖北武昌、江西九江和安徽蕪湖設(shè)置了海關(guān)，以進行相關(guān)軍事航政事務(wù)，并對民船實施登記、檢丈與收稅。太平天國政權(quán)的航政管理制度與措施，維護了中國主權(quán)的部分尊嚴。

南京方面，清政府在沿江關(guān)口設(shè)有：建康榷貨務(wù)、龍江關(guān)、大勝關(guān)、新江關(guān)、新安津、西新關(guān)等專司征收船料鈔和貨物稅的關(guān)卡。1853年，太平天國政府定都南京后，在南京設(shè)立了天海關(guān)，下設(shè)提頭關(guān)、提中關(guān)和提下關(guān)三個檢查關(guān)口，負責(zé)過往船只的航政管理工作。

航政管理方面，太平天國政府在南京三關(guān)設(shè)立了“協(xié)理”、“書手”、“聽使”等職官，負責(zé)關(guān)口來往船只的檢丈、征稅和安全檢查等（《中國近代史資料叢刊》，《太平天國》第4冊，P637）。

太平天國政府還設(shè)立了正、副巡河道官員各一人，乘船來往巡視河道工作、稽查來往船只，監(jiān)督沿岸關(guān)口人員檢查過往船只的船票情況。沿江河河道行駛的中外船只，必須領(lǐng)取太平天國發(fā)放的“行路船票”，上面記錄了船員人數(shù)、船內(nèi)貨物、來往地名、日期等。官船還要有船牌，上面記錄水營管帶姓名、水手人員等，掛于船桅上以便檢查（《賊情匯纂》卷八《太平天國》第3冊，P210）。

1853年4月22日和5月3日，英國戰(zhàn)艦“哈爾士”號來往于鎮(zhèn)江江面，侵犯我國內(nèi)河主權(quán)，太平天國岸上炮臺與江中水師戰(zhàn)船一起炮擊英戰(zhàn)艦“哈爾士”號，迫使敵艦不敢深入南京江面。1854年5月，美國“色士奎哈那”號戰(zhàn)艦路過鎮(zhèn)江，太平天國岸上炮臺發(fā)炮轟擊之，迫使其停航接受對話（茅家琦《太平天國對外關(guān)系史，P77》）。同年6月英國“響尾蛇”號和“冥河”號兩艦進入鎮(zhèn)江，太平軍發(fā)炮轟擊之，迫使其停航拋錨。經(jīng)談判后議定：英國等西方國家可以來華通商，“聽守鎮(zhèn)江大員辦理”，“惟鴉片為禁” （見太平天國歷史博物館編纂的《太平天國文書匯編》P296，《東王楊秀清答復(fù)英人三十一條，并質(zhì)問英人五十條誥諭》）?？梢娞教靽?quán)執(zhí)行獨立的海關(guān)政策，鼓勵正常貿(mào)易，嚴禁鴉片進口，有力維護了中國臨時政府在航政管理方面的主權(quán)。

在太平天國控制的水域，均由水管正副將軍負責(zé)管理船舶，每船委派一管帶（船長）統(tǒng)領(lǐng)，船在航行前除須領(lǐng)持船牌（船舶登記證）外，還須領(lǐng)取“行路船票”，船票上寫明船上人數(shù)、裝載貨物的名稱以及到達港口地點，由沿途巡察官照數(shù)驗明，不得失察。太平天國在所控制的長江沿線還設(shè)有稅關(guān)，每關(guān)設(shè)卡三道，即提頭關(guān)、提中關(guān)、提下關(guān)，在天京（今南京）設(shè)的稅關(guān)稱天京關(guān)，后稱天海關(guān)，稅關(guān)中備有查貨的關(guān)票和查船的鐵印，船只查驗完畢后，發(fā)給關(guān)票和小黃旗一面，加蓋鐵印，小黃旗必須插于船頭，并在船尾粉書大字“××關(guān)查過”，方可放行，對于外國輪船通過南京水域，既須由天京關(guān)佐驗明外國領(lǐng)事所發(fā)的官照（證明文件），又須由上、中、下三關(guān)驗查船牌和核實貨物，照章納稅，方準放行。

1864年，南京被清軍攻陷，天海關(guān)即告結(jié)束，前后僅存12年。