姜宏青　蘇煜峰

【摘 要】 PPP模式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求越來(lái)越多、資金壓力越來(lái)越大的背景下，逐漸受到政府以及社會(huì)各界的關(guān)注。引入PPP模式使民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中來(lái)，對(duì)中國(guó)的發(fā)展有重要意義。在借鑒國(guó)外先進(jìn)PPP項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情從項(xiàng)目治理層和項(xiàng)目管理層提出有效推廣運(yùn)用PPP的建議，旨在修正對(duì)PPP的觀念認(rèn)識(shí)，完善制度，提高運(yùn)營(yíng)效率。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式； 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)； 啟示

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）07-0049-07

一、研究背景

發(fā)祥于英國(guó)的PPP（Public-Private-Partnership）模式，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家的研究與應(yīng)用比較成熟，但對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)仍是新生事物。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也在不斷增加。然而，國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一方面資金來(lái)源單一，主要集中于融資平臺(tái)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，進(jìn)一步籌資的壓力也逐步增大；另一方面基礎(chǔ)設(shè)施管理效率低下，政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的模式較為落后，市場(chǎng)化程度比較低，導(dǎo)致諸多問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)體制改革、地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)型之際，政府、私人企業(yè)以及社會(huì)公眾試圖為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尋求新的路徑。最近幾年，以中央政府為主導(dǎo)，各部委連續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，明確指出發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，推廣運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)多元化的可持續(xù)性城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障。各級(jí)政府以及相關(guān)機(jī)構(gòu)積極舉辦PPP項(xiàng)目系列培訓(xùn)、研討活動(dòng)，解答PPP的相關(guān)問(wèn)題，將PPP視為未來(lái)投資建設(shè)的創(chuàng)新模式。

PPP的推廣對(duì)于緩解政府資金壓力、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理效率、調(diào)動(dòng)民間資本積極性、提高公共服務(wù)質(zhì)量、完善混合所有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系具有重要意義，PPP的運(yùn)用不僅能夠使市場(chǎng)起決定作用，也能體現(xiàn)公共部門對(duì)于契約精神的尊重和對(duì)契約約束力的認(rèn)同。但是目前中國(guó)PPP的發(fā)展處于初始階段，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的流程及管理較為混亂，難以發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)?？紤]到我國(guó)特有的政治經(jīng)濟(jì)體制，尤其需要把PPP模式“中國(guó)化”。如何讓民間私有資本能夠放心、安全、平等地與政府合作，首先要了解這個(gè)模式應(yīng)該有的制度規(guī)范與運(yùn)營(yíng)規(guī)律，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒就成為全面把握的切入點(diǎn)。

目前來(lái)看，PPP在許多發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)用與研究已經(jīng)比較成熟，對(duì)于PPP的內(nèi)涵、推行、效率及選擇的標(biāo)準(zhǔn)等都有較為細(xì)致的研究。但由于各國(guó)意識(shí)形態(tài)的不同以及PPP的發(fā)展階段不同，學(xué)術(shù)界對(duì)于PPP的內(nèi)涵并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，各國(guó)或者國(guó)際組織對(duì)于PPP的分類有十幾種，具體的運(yùn)營(yíng)措施也存在著不同。PPP對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)仍然是一種新型的融資模式，其理論研究與實(shí)踐都不完善。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)受到政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)體制、金融環(huán)境等多方面的影響。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，結(jié)合中國(guó)特殊的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展PPP模式勢(shì)在必行。然而中國(guó)學(xué)者近十年的研究仍然主要集中在定性以及具體基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用的可行性上，很少涉及在中國(guó)這個(gè)特定環(huán)境下的研究發(fā)展。在借鑒國(guó)外PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)應(yīng)該結(jié)合國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)及政治制度因地制宜，推陳出新，選擇適合中國(guó)的PPP發(fā)展模式。

二、PPP模式的基礎(chǔ)理論

（一）PPP模式的基本內(nèi)涵

PPP又可以稱為公私合伙或合營(yíng)。廣義PPP是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP不同國(guó)家與不同研究者對(duì)此認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在較大爭(zhēng)議，不同文章對(duì)于其內(nèi)涵界定也有不同，但達(dá)成共識(shí)的觀點(diǎn)在于PPP不是特指一種特定的項(xiàng)目融資模式，它包括BOT、TOT、PFI等多種融資模式。

在中國(guó)的PPP實(shí)踐中，與政府合作、代表商業(yè)力量的一方，不乏國(guó)企或混合所有制企業(yè)，有學(xué)者認(rèn)為稱之為“政企合作”更為準(zhǔn)確，而官方確認(rèn)的說(shuō)法則是“政府與社會(huì)資本合作”。從目前的政策動(dòng)向看，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，政府和社會(huì)資本的合作鏈較長(zhǎng)，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，而項(xiàng)目最終要交還政府。因此，可以預(yù)計(jì)，政府和社會(huì)資本的合作形式主要是特許經(jīng)營(yíng)類，不包括私有化類和外包形式。2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，該通知將PPP定義為：PPP是指在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益的最大化。該定義指出了PPP的目的是提供公共服務(wù)或公共設(shè)施，方式是建立政府與私人部門的長(zhǎng)期合作關(guān)系，同時(shí)界定了政府與私人部門的職責(zé)及利益分配方式，較為準(zhǔn)確地概括了PPP內(nèi)涵應(yīng)包括的內(nèi)容。根據(jù)相關(guān)理論和政策指引，歸納PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的基本結(jié)構(gòu)如圖1所示。

從圖1看出，PPP模式項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)基本結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：

1.項(xiàng)目治理層

項(xiàng)目治理層的核心是PPP合同，主要是從治理層面厘清負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的政府機(jī)構(gòu)與PPP項(xiàng)目公司的權(quán)力配置問(wèn)題，準(zhǔn)確界定參與各方的責(zé)任和權(quán)利[ 1 ]。在PPP項(xiàng)目的前期工作中，項(xiàng)目治理層的參與主體對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)性等因素要進(jìn)行充分的調(diào)研與咨詢，同時(shí)要針對(duì)PPP項(xiàng)目的具體特點(diǎn)設(shè)計(jì)項(xiàng)目運(yùn)行流程。PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行離不開充分、全面的前期工作。在PPP項(xiàng)目的后期工作中，項(xiàng)目的治理層必須對(duì)項(xiàng)目的服務(wù)與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，保證PPP項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.項(xiàng)目管理層

項(xiàng)目管理層的核心是設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，主要是從管理層面解決PPP項(xiàng)目的運(yùn)作問(wèn)題。在PPP模式的基本框架中，核心是政府部門和私人部門的合作，其中又包含多方利益關(guān)系。PPP項(xiàng)目要想獲得成功，要努力做到兩個(gè)方面：一是項(xiàng)目治理層與項(xiàng)目管理層能有效發(fā)揮功能；二是從政府到PPP項(xiàng)目這個(gè)中間縱向流程的規(guī)則設(shè)計(jì)要完善，合理分配利益與風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政部與發(fā)改委的文件中也提出要在多個(gè)政府部門之間建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)審機(jī)制。

（二）PPP的本質(zhì)特征

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的基本結(jié)構(gòu)圖展示了兩大主線：一是參與主體多，二是運(yùn)營(yíng)流程長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多。與政府或私人部門獨(dú)立完成項(xiàng)目建設(shè)的模式相比，PPP模式表現(xiàn)出特有的屬性：

1.合作關(guān)系

合作關(guān)系是PPP項(xiàng)目的首要特征，各參與方平等協(xié)商是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。這種合作關(guān)系的獨(dú)特之處就是政府與私人部門項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)成一致。在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給是公共部門和民營(yíng)部門形成合作關(guān)系的目標(biāo)。但通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不代表政府全部退出投資領(lǐng)域，而是要和非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。在此過(guò)程中，必須強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代文明演進(jìn)中的“法制基礎(chǔ)”和“契約精神”[ 2 ]，做到政府與非政府的市場(chǎng)主體以平等民事主體的身份協(xié)商簽訂法律協(xié)議。

2.利益共享

PPP項(xiàng)目一般周期長(zhǎng)、資金投入大、公益性與壟斷性很強(qiáng)，不以利益最大化為目的。PPP中公共部門與私營(yíng)部門并不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn)，政府應(yīng)該制定合理的利潤(rùn)分配制度，采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或者政府補(bǔ)助等形式保證非政府組織的合理回報(bào)，避免因非政府組織受到不公平待遇等原因而導(dǎo)致社會(huì)資本無(wú)法收回或單方違約的現(xiàn)象，同時(shí)避免私營(yíng)部門在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

利益共享的同時(shí)必然要面臨風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在PPP中，公共部門與私營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征是PPP項(xiàng)目區(qū)別于公共部門與私營(yíng)部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。在PPP項(xiàng)目中，要制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，以期達(dá)到整體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化。理論上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)。

（三）政府與私人部門合作的SWOT分析

PPP模式的有效運(yùn)營(yíng)取決于政府與私人部門的有效合作，有必要從戰(zhàn)略層面認(rèn)識(shí)雙方的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為全面設(shè)計(jì)合作方案和制定合作流程提供指引。

1.合作的優(yōu)勢(shì)

從政府角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目能夠吸引社會(huì)資本緩解財(cái)政支出的壓力，通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)效率，項(xiàng)目未來(lái)的收入可以減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，同時(shí)可以平緩年度間財(cái)政支出的波動(dòng)。從企業(yè)的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目使得私人企業(yè)可以進(jìn)入以前基本由政府壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式獲得合理投資報(bào)酬，拓寬了社會(huì)資本的發(fā)展空間。項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由政府部門和私人企業(yè)共同承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)合理分配，減少私人企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)使政府和私人部門充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。

2.合作的劣勢(shì)

從政府的角度來(lái)看，政府組織方式與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方式有一定的沖突性。PPP項(xiàng)目要求參與的企業(yè)有良好的資信及融資能力，同時(shí)要有先進(jìn)的技術(shù)及管理水平，這對(duì)政府篩選合作企業(yè)提出了挑戰(zhàn)。政府需要在項(xiàng)目前期做好項(xiàng)目的咨詢、合作伙伴的篩選，后期做好項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)督，這對(duì)政府部門工作人員安排、措施制定和執(zhí)行力提出要求。從企業(yè)角度來(lái)看，私人部門的融資成本要顯著高于政府舉債成本，收益具有不確定性且與政府談判時(shí)處于劣勢(shì)地位。

3.合作的機(jī)會(huì)

從政府的角度來(lái)看，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（2012）》中表明在未來(lái)的20年內(nèi)，至少要投入40～50萬(wàn)億的資金才能夠?qū)?～5億進(jìn)城農(nóng)民完全市民化。然而在地方政府轉(zhuǎn)型之前，政府主要依靠成立地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行市政建設(shè)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模居高不下。2014年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，明確指出融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)并剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求增大與政府規(guī)定融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)的背景下，PPP項(xiàng)目若成功替代城投債，發(fā)展空間巨大；與此同時(shí)，PPP項(xiàng)目的發(fā)展將成為政府治理方式轉(zhuǎn)變的加速劑。從企業(yè)角度來(lái)看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年前三個(gè)季度全國(guó)新登記注冊(cè)市場(chǎng)主體為920萬(wàn)戶，新增企業(yè)較2013年增長(zhǎng)60%。2015年1—5月，全國(guó)新登記注冊(cè)市場(chǎng)主體544.4萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)15.2%；注冊(cè)資本（金）10萬(wàn)億元，增長(zhǎng)40.8%。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，民營(yíng)企業(yè)的資金力量越來(lái)越雄厚，不斷尋求新市場(chǎng)以獲得更高的利潤(rùn)，PPP項(xiàng)目的發(fā)展為投融資開發(fā)注入了新動(dòng)力。

4.合作的威脅

政府政策的不穩(wěn)定性、合作的長(zhǎng)期性與未來(lái)收益的不確定性、合作雙方利益訴求的差異性都構(gòu)成合作的威脅。從實(shí)踐層面來(lái)說(shuō)，目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)發(fā)展存在許多問(wèn)題（下文將詳細(xì)講述），這些問(wèn)題都成為政府與私人部門合作的威脅，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目難以成功實(shí)施。

三、國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐

（一）國(guó)外PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用于自然資源開發(fā)、電廠、供水或污水處理廠、通信、公路、隧道與橋梁、鐵路、地鐵、機(jī)場(chǎng)、港口、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，其中加拿大、澳大利亞、英國(guó)的PPP項(xiàng)目成功案例較多也有其自身的特點(diǎn)。

1.加拿大的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)重視項(xiàng)目治理層的有效性

加拿大目前是國(guó)際上公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國(guó)家之一。PPP模式在加拿大得到了各級(jí)政府的支持，市場(chǎng)成熟且規(guī)范，使PPP模式的優(yōu)勢(shì)得到了有效的發(fā)揮。截至2013年，加拿大啟動(dòng)的PPP項(xiàng)目有220個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值達(dá)到了630多億美元，涵蓋了交通、教育、住房、醫(yī)療、文化、環(huán)境和國(guó)防等多個(gè)行業(yè)，得到了公眾的理解與支持。

加拿大PPP項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵在于項(xiàng)目的治理層相當(dāng)完善，其PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的措施主要有以下方面：（1）組建國(guó)家層級(jí)的PPP中心——加拿大PPP中心。該中心是專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目宣傳、PPP項(xiàng)目基金使用和項(xiàng)目開發(fā)與實(shí)施的國(guó)有公司。（2）聯(lián)邦政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)提供大力支持：設(shè)立“加拿大PPP中心基金”，該項(xiàng)基金可為加拿大的PPP項(xiàng)目提供高達(dá)25%的資金支持；設(shè)立加拿大建筑基金以及全國(guó)口岸基金，二者都只為PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)提供資金支持。（3）各級(jí)政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，為PPP模式提供穩(wěn)定的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，同時(shí)制定高效的招標(biāo)流程，不斷完善PPP項(xiàng)目的采購(gòu)流程。（4）在項(xiàng)目實(shí)施之前，政府公開征集意向參與者及意向書，組建專業(yè)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，聘請(qǐng)專業(yè)外部顧問(wèn)，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，制定PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的實(shí)施計(jì)劃，力求以最高的效率形成最佳的解決方案。項(xiàng)目治理層面的完善為加拿大PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.澳大利亞的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)兼顧治理層與管理層

為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問(wèn)題，澳大利亞自20世紀(jì)80年代開始運(yùn)用PPP項(xiàng)目建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，取得了良好的效果。到20世紀(jì)90年代，由于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的缺陷導(dǎo)致該時(shí)期的項(xiàng)目紛紛以失敗告終。2000年以來(lái)，政府在吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上作出改變，最終實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的雙贏。

澳大利亞的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中項(xiàng)目治理層與項(xiàng)目管理層都有所兼顧，其PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的主要措施有以下方面：（1）澳大利亞的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)是各州各自為戰(zhàn)。聯(lián)邦政府與州政府都成立專門的PPP項(xiàng)目公司（Special Project Vehicle，簡(jiǎn)稱SPV）[ 3 ]。聯(lián)邦政府的SPV對(duì)全國(guó)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理，定期發(fā)布政府?dāng)M實(shí)施的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目信息，并審批所有PPP建設(shè)項(xiàng)目，州政府的PPP項(xiàng)目公司對(duì)PPP項(xiàng)目具體的運(yùn)營(yíng)制定詳細(xì)的措施并負(fù)責(zé)實(shí)施。SPV作為中間橋梁，一方面與政府簽訂項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的協(xié)議；另一方面，與另外一些公司簽訂執(zhí)行項(xiàng)目的協(xié)議。同時(shí)，政府也與這些公司簽訂協(xié)議，以便于當(dāng)這些公司不能履行合約時(shí)，政府能隨時(shí)跟進(jìn)。（2）在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，明確公私部門的責(zé)任與權(quán)利。在PPP項(xiàng)目合同簽訂前，公共部門與私營(yíng)部門會(huì)針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行反復(fù)的討論，根據(jù)各方從項(xiàng)目中獲得的利益，明確雙方的責(zé)任和應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)講，公共部門主要承擔(dān)土地風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)部門承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目管理層，私營(yíng)部門既可以參與建設(shè)，又可以負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)；而在項(xiàng)目的治理層，政府有關(guān)部門則對(duì)建設(shè)和服務(wù)是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管。（3）在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中確保私人部門的利益。一般來(lái)講，PPP項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，盈利性弱，但在澳大利亞，私人部門卻對(duì)參與PPP項(xiàng)目有著極大的興趣，這主要是因?yàn)榘拇罄麃喺赑PP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中注重保護(hù)私人部門的利益，使私人部門從中可以獲利。獲利的情況一般有兩種：一是投資風(fēng)險(xiǎn)較小，只要符合政府要求并投入運(yùn)營(yíng)，政府即會(huì)向私營(yíng)部門付費(fèi)；另一種情況是政府讓利給私營(yíng)部門，使其在參與項(xiàng)目建設(shè)中有利可圖[ 4 ]。這樣既有利于幫助政府完成公益事業(yè)，又可幫助私人部門解決投資問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府與私人部門的雙贏。（4）從失敗中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行合理的修正，甚至制定特別法律措施。

3.英國(guó)的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)是以競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話為核心的合作范式

英國(guó)是較早開始運(yùn)用PPP模式的國(guó)家。英國(guó)的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式主要有以下兩種形式：（1）特許經(jīng)營(yíng)。凡是由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目就稱為特許經(jīng)營(yíng)。（2）私人融資計(jì)劃（PFI、PF2）。凡是由政府付費(fèi)的項(xiàng)目就稱為私人融資計(jì)劃。英國(guó)的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式主要以私人融資計(jì)劃為主，涉及交通運(yùn)輸、教育、文化、行政設(shè)施、情報(bào)信息、衛(wèi)生保健、國(guó)防等多種領(lǐng)域，大大提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率，充分運(yùn)用了民間資金、技術(shù)、知識(shí)及管理能力。

英國(guó)的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程是一個(gè)不斷探索、完善的過(guò)程，其PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主要措施有以下方面：（1）在PFI項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，英國(guó)引入競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話程序。目前來(lái)看，英國(guó)是使用競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話程序的典型國(guó)家，以競(jìng)爭(zhēng)性談判為核心的一系列政府采購(gòu)規(guī)范構(gòu)成英國(guó)PPP法律制度的核心。英國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話程序如表1所示。（2）為了降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高公共部門權(quán)益，英國(guó)將PFI改進(jìn)為PF2模式。二者最大的區(qū)別在于PF2模式中私人部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不再運(yùn)營(yíng)，同時(shí)提高SPV公司的注冊(cè)資本金并由政府持有一定股權(quán)。（3）英國(guó)重視監(jiān)管體制的改革。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，政府不斷地完善法律、建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)并且加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。（4）在英國(guó)倫敦地鐵PPP項(xiàng)目合約中，英國(guó)政府專門增加了定期審核制度，同時(shí)為了保證審核的公正性，設(shè)立專門的仲裁機(jī)制，保證合約的有效執(zhí)行。

由表1看出，競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話程序通過(guò)政府采購(gòu)法律規(guī)定了基本甄選程序用于選拔私人部門合作伙伴及其提出的方案。首先，該程序在選擇階段保證了項(xiàng)目甄選標(biāo)準(zhǔn)的確定性，便于對(duì)參與企業(yè)進(jìn)行橫向比較；其次，該程序在授予階段保證了項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性及彈性，確保不會(huì)讓私人部門創(chuàng)新性的解決方案得不到正確的評(píng)價(jià)，調(diào)動(dòng)了私人部門的參與熱情。最后，該流程的全過(guò)程都是信息公開的，便于公眾對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。而在中國(guó)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的操作流程沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，私人企業(yè)的參與標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，參與PPP項(xiàng)目的多為國(guó)有企業(yè)，甚至部分企業(yè)為政府指定的私人企業(yè)，這些大大削弱了PPP的合作功能。

（二）中國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)目前取得的成績(jī)

近年來(lái)，中國(guó)在面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的巨大壓力下，開始逐漸嘗試與私人部門合作，并取得一定的成效。比如北京地鐵四號(hào)線、2008年北京奧運(yùn)場(chǎng)館鳥巢等都是PPP項(xiàng)目的典范。這些項(xiàng)目大多取得了預(yù)期的效果，其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)將成為我國(guó)進(jìn)行PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要參考。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的基本結(jié)構(gòu)中，其要素與流程不斷完善：（1）有關(guān)PPP項(xiàng)目的政策不斷完善。自20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)已經(jīng)開始采用BOT方式吸收外商投資用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，2001年以后我國(guó)開始出臺(tái)相關(guān)文件在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向國(guó)內(nèi)民間資本開放，十八大以來(lái)政府與社會(huì)資本合作的相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)為實(shí)現(xiàn)全面合作作出頂層指導(dǎo)。（2）有關(guān)PPP項(xiàng)目的專門機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)提上日程。2014年5月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。同年12月財(cái)政部批準(zhǔn)成立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)同期下發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)和通用合同指南》。2015年4月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心出臺(tái)《關(guān)于征集政府和社會(huì)資本合作（PPP）專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的公告》，面向社會(huì)征集符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。（3）PPP項(xiàng)目數(shù)量和價(jià)值增長(zhǎng)較快。1）PPP項(xiàng)目數(shù)量增長(zhǎng)較快。據(jù)亞洲銀行不完全統(tǒng)計(jì)，截至2011年中國(guó)共有1 018個(gè)項(xiàng)目采用PPP模式。從1990年僅有1個(gè)項(xiàng)目采用PPP模式發(fā)展到1997年有70個(gè)項(xiàng)目采用PPP模式，且2002—2008年一直保持較高水平。其中，2007年高達(dá)103個(gè)項(xiàng)目采用了PPP模式。2）PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值增長(zhǎng)。1990—2011年，我國(guó)PPP項(xiàng)目總價(jià)值為1 164億美元。由于2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出公用事業(yè)引入民營(yíng)資本，2003年、2005年、2006年和2007年P(guān)PP項(xiàng)目的總價(jià)值均保持一個(gè)較高的水平。（4）PPP項(xiàng)目涉及的公共事業(yè)范圍不斷擴(kuò)大。我國(guó)PPP項(xiàng)目從價(jià)值分布來(lái)看，主要集中在四個(gè)領(lǐng)域：一是交通運(yùn)輸（占43%）；二是能源項(xiàng)目（占37%）；三是通信項(xiàng)目（占12%）；四是水務(wù)和污水處理（占8%）。

（三）中國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)存在的問(wèn)題

實(shí)際上，從20世紀(jì)80年代開始，中國(guó)就已經(jīng)開始嘗試采用BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。1990—2012年，我國(guó)共實(shí)施1 065個(gè)PPP項(xiàng)目，在世界上居于前列。但由于中國(guó)發(fā)展PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)存在著種種弊端，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目成功率不高。據(jù)亞洲銀行統(tǒng)計(jì)，中國(guó)與全球趨勢(shì)相反，PPP活動(dòng)從2005年開始逐漸減弱[ 5 ]。近年來(lái)，PPP模式重新受到了政府和社會(huì)各界的重視，但與大量上馬的項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目運(yùn)用績(jī)效不盡如人意。

1.從項(xiàng)目治理層來(lái)看

（1）現(xiàn)行PPP法律制度不健全。截至2015年7月，國(guó)內(nèi)涉及PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的法律僅有《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》4部，其他關(guān)于PPP的法規(guī)政策多為國(guó)務(wù)院或者地方政府制定，缺乏國(guó)家層級(jí)的專門立法，甚至出現(xiàn)不同法律之間相沖突的現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)目前不僅缺乏針對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的專門法律，而且相關(guān)的政策法規(guī)之間不統(tǒng)一，也缺乏權(quán)威性。

（2）政府及私人部門對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足。目前來(lái)看，各級(jí)政府對(duì)于PPP模式的應(yīng)用并不廣泛，仍然處于一個(gè)探索階段。一方面，自融資平臺(tái)不能新增地方政府債務(wù)以來(lái)，地方政府資金壓力變大，一些地方政府要么依靠上級(jí)政府發(fā)行債券實(shí)行限額分配，要么賣地、借款，忽略PPP模式的積極效應(yīng)；還有部分政府把PPP模式理解為新的城鄉(xiāng)基建融資模式，將PPP項(xiàng)目作為又一次爭(zhēng)取資金的機(jī)會(huì)，沒(méi)有真正詳細(xì)了解、調(diào)研PPP項(xiàng)目，盲目采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，極有可能造成更為嚴(yán)重的潛在政府債務(wù)。另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目具有壟斷性，參與企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中忽視市場(chǎng)規(guī)律，盲目定價(jià)，謀取暴利，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目的公益性與服務(wù)性。由于各項(xiàng)問(wèn)題的存在，各級(jí)政府目前對(duì)PPP熱情高漲，但社會(huì)資本則相對(duì)冷靜。

（3）缺乏專門的項(xiàng)目公司、專業(yè)人才與咨詢機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，需要專業(yè)較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)構(gòu)與專門的人才進(jìn)行管理。從專門的PPP項(xiàng)目機(jī)構(gòu)方面來(lái)看，目前只有財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其所屬辦公室，極少數(shù)省市成立PPP模式專門工作機(jī)構(gòu)。在已經(jīng)成立的PPP專門機(jī)構(gòu)中，仍然依靠既有的政府人員進(jìn)行管理，缺乏專業(yè)管理與專業(yè)技能。同時(shí)，隨著PPP項(xiàng)目的密集推廣，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了大量的PPP咨詢公司，大量與PPP無(wú)關(guān)的公司開始轉(zhuǎn)型作PPP咨詢，經(jīng)驗(yàn)豐富、信譽(yù)良好的咨詢機(jī)構(gòu)明顯供不應(yīng)求。

2.從項(xiàng)目管理層來(lái)看

（1）現(xiàn)行PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方式不適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。在英國(guó)，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)主要以PFI模式為主，政府進(jìn)一步將其改進(jìn)為PF2模式，獲得了很好的社會(huì)效益。而在中國(guó)，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)，相關(guān)的特許經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及租賃合約等形式都得到了應(yīng)用，但PPP項(xiàng)目集中在BOT（用戶付費(fèi)項(xiàng)目）模式，沒(méi)有做到因地制宜，難以適應(yīng)目前國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新形勢(shì)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)目前PPP所選項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較短，通常只有3～5年。由于短期內(nèi)企業(yè)融資成本一般會(huì)高于政府融資成本，反而違背了降低融資成本這一初衷，最終會(huì)帶來(lái)PPP項(xiàng)目的失敗。

（2）現(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)項(xiàng)目融資需求。目前來(lái)看，中國(guó)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的融資渠道仍然比較單一，主要依靠銀行，能夠提供貸款的金融機(jī)構(gòu)少，項(xiàng)目融資缺乏中長(zhǎng)期資金來(lái)源。

3.從PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)整個(gè)基本結(jié)構(gòu)來(lái)看

（1）現(xiàn)行管理、監(jiān)督體系及流程不適應(yīng)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的自身特點(diǎn)。在項(xiàng)目治理層方面，由于私人部門的逐利性極有可能損害公眾利益，政府相關(guān)部門應(yīng)該解決好權(quán)力配置問(wèn)題，但中國(guó)目前缺乏像英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話類標(biāo)準(zhǔn)，存在由政府直接指定私人企業(yè)的現(xiàn)象，缺乏針對(duì)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的專門審批流程和項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，急需嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提高項(xiàng)目審批、評(píng)估以及PPP合同的監(jiān)管及規(guī)范方面的能力。同時(shí)，在項(xiàng)目管理層方面，中國(guó)缺乏專門的常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行統(tǒng)一的管理。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行的全過(guò)程中，中國(guó)不僅缺乏針對(duì)項(xiàng)目不同階段特點(diǎn)的政策支持，更缺乏良好的監(jiān)管體系，這是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目不能成功運(yùn)行的重要原因?？偟膩?lái)看，PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本通常會(huì)和多個(gè)政府部門之間建立長(zhǎng)期復(fù)雜的合同關(guān)系，因此項(xiàng)目的成功依賴于政府部門對(duì)項(xiàng)目的有效組織。

（2）現(xiàn)行PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中，一些地方政府以換屆、規(guī)劃變更以及財(cái)政困難等借口違反PPP合同的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，誠(chéng)信欠缺問(wèn)題突出。作為參與PPP項(xiàng)目的部分私人企業(yè)，更有甚者在招標(biāo)中以低價(jià)參與，中標(biāo)后提價(jià)。一旦要求得不到滿足，部分私人企業(yè)會(huì)用拖延施工和退出相威脅。在政府與企業(yè)的合作過(guò)程中，常常是私人企業(yè)違約政府可以追究企業(yè)責(zé)任，但政府違約企業(yè)卻無(wú)計(jì)可施，做不到主體平等。

四、國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的啟示

參考國(guó)外PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀與問(wèn)題，中國(guó)在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)該從項(xiàng)目治理層與項(xiàng)目管理層兩個(gè)層面出發(fā)，盡快完善以下方面：

（一）項(xiàng)目治理層

1.加快國(guó)家層面的立法工作，追求契約精神

在建設(shè)法治國(guó)家的大背景下，PPP更廣泛的發(fā)展應(yīng)該以較高水平的法治化為前提。PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行必須使參與各方能夠平等、自由地參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)契約精神。一方面，要建立專門法律，規(guī)范PPP模式的運(yùn)行機(jī)制及管理策略，明確各方權(quán)利、義務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)分配，使PPP項(xiàng)目全過(guò)程、各環(huán)節(jié)都能夠有法可依，使政府和私人部門在法律的框架下活動(dòng)，消除后顧之憂。另一方面，要理順PPP政策法規(guī)與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系與沖突，使地方政府與私人部門不再迷茫。

2.轉(zhuǎn)變觀念，加深對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)

PPP模式是政府包辦公共服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變方式之一。政府在轉(zhuǎn)變過(guò)程中首先要轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)調(diào)法治精神與契約精神，以平等的民事主體身份參與PPP項(xiàng)目，由公共產(chǎn)品的“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”和PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。同時(shí)，要引導(dǎo)社會(huì)各界加深對(duì)于PPP模式的理解，深切了解PPP模式的一系列優(yōu)勢(shì)，提高私人企業(yè)參與的積極性。

3.構(gòu)建PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的專門管理機(jī)構(gòu)并保證機(jī)構(gòu)獨(dú)立性

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，加拿大、澳大利亞、英國(guó)都設(shè)立了專門的PPP管理機(jī)構(gòu)。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中，專門的管理機(jī)構(gòu)有利于協(xié)調(diào)各方的利益，管理并監(jiān)督PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)行。一方面，要建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，保證私人企業(yè)獲得合理回報(bào)，降低私人企業(yè)變相漲價(jià)或者違約的可能性。另一方面，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保護(hù)政府的合理收益，確保政府能夠全過(guò)程監(jiān)管PPP項(xiàng)目，以確保PPP項(xiàng)目的服務(wù)性，維護(hù)社會(huì)公眾的利益。

4.建立健全PPP項(xiàng)目流程管理體系及政策支持

首先，PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，不確定性大，中國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)英國(guó)建立定期審核制度并設(shè)立專門的仲裁機(jī)構(gòu)來(lái)保證項(xiàng)目的繼續(xù)進(jìn)行，建立并完善覆蓋項(xiàng)目全周期的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系。其次，PPP項(xiàng)目在不同的時(shí)期特點(diǎn)不同，因此，不同時(shí)期的PPP項(xiàng)目需要不同的管理方式與不同的政策支持。最后，PPP模式的具體運(yùn)行方式是多樣化的，政府應(yīng)該根據(jù)具體項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)選擇具體的PPP項(xiàng)目運(yùn)行方式，切忌一成不變。

5.培育專業(yè)人才，選拔權(quán)威的咨詢機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目的運(yùn)行涉及多種行業(yè)，必然要求參與PPP項(xiàng)目的工作人員具有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。國(guó)家可以培訓(xùn)PPP專業(yè)人才，實(shí)行“上崗持證”，構(gòu)建并完善人才管理機(jī)制，定期審核專業(yè)人員資格。在招聘公務(wù)員時(shí)，可以招收具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)等相關(guān)專業(yè)背景的人才。在咨詢公司方面，咨詢機(jī)構(gòu)的參與可以幫助政府建立一個(gè)高效且有機(jī)配合的項(xiàng)目組織，保證PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率。清華大學(xué)教授王守清認(rèn)為，為避免濫竽充數(shù)的咨詢機(jī)構(gòu)，中央部委建立一個(gè)推薦但非強(qiáng)制的咨詢公司名錄是必要的，每個(gè)省或直轄市建立也是可以的，但是現(xiàn)在很多市甚至縣都在建就沒(méi)必要了，不僅重復(fù)浪費(fèi)政府資源，也使得咨詢公司不斷參加各種招標(biāo)行為，熱情不高。對(duì)此問(wèn)題，國(guó)內(nèi)應(yīng)當(dāng)盡快建立PPP專業(yè)咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)置PPP專業(yè)咨詢服務(wù)行業(yè)門檻和監(jiān)管機(jī)制。國(guó)內(nèi)可以學(xué)習(xí)亞洲開發(fā)銀行建立一個(gè)開放的咨詢公司庫(kù)，在此數(shù)據(jù)庫(kù)中，任何咨詢公司都可以隨時(shí)填寫資料。在使用這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)，咨詢公司對(duì)申報(bào)材料負(fù)責(zé)，如果出現(xiàn)假信息就進(jìn)入黑名單。

（二）項(xiàng)目管理層

1.創(chuàng)新金融支持模式，制定、完善專項(xiàng)資金的管理辦法

一方面，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)要借鑒世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等世界金融機(jī)構(gòu)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，使融資渠道多元化，為PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、有競(jìng)爭(zhēng)力的資金。另一方面，專項(xiàng)資金的使用要經(jīng)由政府、私人部門以及提供資金的銀行或企業(yè)多方共管，同時(shí)資金的使用要定期公示，接受大眾的監(jiān)督。

2.建立政府PPP項(xiàng)目專項(xiàng)基金

地方政府在履行合約的過(guò)程中存在出現(xiàn)信用問(wèn)題的可能性，可由政府建立專項(xiàng)基金，用于賠償因地方政府的失信行為而給銀行或者私人企業(yè)帶來(lái)的損失。

3.聘請(qǐng)公眾參與、監(jiān)督

PPP項(xiàng)目的最終目的是服務(wù)于群眾，在運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目時(shí)，信息公開化、透明化是維護(hù)公眾利益的必要措施。政府及私人機(jī)構(gòu)要廣泛開展民意調(diào)查、公開聽(tīng)證，設(shè)立溝通機(jī)構(gòu)隨時(shí)聽(tīng)取民眾意見(jiàn)。有關(guān)PPP項(xiàng)目的合同等資料要在PPP專門網(wǎng)站上公開，確保公眾能夠參與到PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程。目前該方法在澳大利亞和我國(guó)香港得到了充分認(rèn)可。

4.加快促進(jìn)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

2014年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》，明確指出剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)。融資平臺(tái)與政府合作，熟悉政府各項(xiàng)規(guī)章制度與流程，因此，對(duì)于純粹的融資功能平臺(tái)可以逐步取消或并入其他企業(yè)，而其他類型的融資平臺(tái)可以考慮轉(zhuǎn)型為PPP企業(yè)，有利于提高PPP流程的運(yùn)行效率。

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