鄭薛滋璐

摘 要 近些年來，我國立法主體積極探索提高立法質量的各種方式和途徑，立法后評估制度就是其中之一。目前，我國法學界對立法后評估制度的研究尚處于起步階段，實踐的探索和理論研究的空白使得法學界，尤其是立法學界，對此制度的研究價值有普遍的認同。文章以立法后評估制度在我國的引入為寫作起點，在綜合考察立法后評估制度國內外實踐情況的基礎上，以《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》立法后評估為例，重點研究立法后評估制度在我國的科學構建，具體包括評估現(xiàn)狀、評估主體、評估對象、評估程序等。

關鍵詞 立法后評估 上海市 評估制度 科學構建

中圖分類號：D901 文獻標識碼：A

立法后評估制度在上世紀末始于西方法治發(fā)達國家，它的產生來自于人們對優(yōu)化立法、提高立法質量、節(jié)約立法資源的要求。在我國，隨著法治建設的不斷推進，我國的立法體系不斷健全、立法數量大幅度增長，而立法質量的考察則一度成為人們視野中的盲區(qū)。有鑒于此，黨的十六大提出了“加強立法工作，提高立法質量”的總體要求，十屆全國人大常委會也將提高立法質量作為立法工作的重點。新形勢下，各地為提高立法質量進行了諸多探索，立法后評估便是其中重要的探索途徑之一。

1國內現(xiàn)狀及不足

目前，立法后評估在我國仍處于探索研究階段。由于我國現(xiàn)行的是中央統(tǒng)一領導和一定程度分權的立法體制，存在中央立法和地方立法兩級立法權限。基于此我國的立法后評估經歷了一個由地方立法實踐探索到中央機關充分肯定，再到中央立法踐行評估的過程，形成了國家和地方良性互動的發(fā)展軌跡。

2000年，山東省人大常委會將“立法回頭看”列為工作要點，在法制委員會的牽頭組織下，先后對本省《私營企業(yè)和個體工商戶權益保護條例》、《產品質量法實施辦法》、《法律援助條例》和《就業(yè)促進條例》進行了立法回頭看。2004年，云南省人大常委會先后對本省《郵政條例》、《廣播電視管理條例》和《農村土地承包條例》開展了以轉換立法工作的視角為切入點、以“透過實踐看得失”為主題的立法回頭看。2005年，上海市人大常委會開展立法后評估工作，選擇本市《歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》作為評估對象。此外，河北、安徽、太原、哈爾濱等地也先后開展了立法后評估的探索與實踐。

盡管我國的立法后評估活動蓬勃發(fā)展，在實踐中取得了一定的成效，而且在未來可預測的一段時期內仍將保持良好的發(fā)展勢頭，但毋庸置疑的是，我國的立法后評估仍處在探索起步階段，還沒有形成統(tǒng)一的制度，實踐相當混亂，急需改進。

首先，制度化規(guī)范的缺失導致立法后評估活動進行混亂。實踐中，我國目前立法后評估制度的各個構成要素，諸如評估主體、評估對象、評估標準、評估程序、評估方法等，各地都存在相當大的差別，尚需進一步規(guī)范和完善。一是評估主體的范圍較窄，廣泛性、專業(yè)性不夠。目前，各地主要是由人大常委或政府法制部門以及其他政府工作部門組織、開展立法后評估工作，其他社會組織和公民的參與程度不夠。上海市立法后評估的具體工作由法制委員會和法工委牽頭組織，市人大有關專門委員會、市政府有關部門和有關的區(qū)人大常委會共同參加。二是缺乏統(tǒng)一的立法后評估標準。實踐中，各地的評估標準不盡統(tǒng)一，各有側重，有的側重立法的實效，有的側重立法自身存在的問題，如某項制度的設計是否需要進一步完善，有的側重立法實施中存在的問題，如執(zhí)行某項措施的成本等，直接耗損了評估結果的準確性和可比性。三是評估程序欠缺規(guī)范。在具體操作中，往往缺乏必要的方案設計，缺乏必要的步驟和認真的調查研究，隨意性較大。從各地的實踐來看，目前還沒有形成一個普遍認同、共同遵守的操作程序。四是評估方法缺乏科學性，信息不充分。各地的評估方法不盡相同，有的側重數學分析的方法，有的側重采用專家組意見的方法?？傮w上還缺乏科學的方法作指導，信息來源的廣度不夠，不能保證得出科學的結論。六是評估結論的效力問題也需要進一步思考。理論界有學者主張賦予評估結論以法律強制力，有學者則主張僅肯定其參考價值，還沒有形成共識。

其次是法律依據空白，立法后評估活動啟動環(huán)節(jié)存在諸多不足。一是啟動的非常規(guī)性。實踐中，立法后評估常常為既定結論服務，缺乏啟動的獨立性和常規(guī)性。評估主體在評估之初就對立法的未來已有定論，即已做出要修改、廢止的結論，這樣的前提導致后續(xù)的評估過程往往流于形式，評估主體僅僅是圍繞已知的、確定的結論來完成最后的評估報告。這樣為評估而評估就失去了評估活動本身的意義。二是啟動的隨意性。實踐中，有些地方并沒有充分地論證啟動立法后評估活動的必要性，而只是在工作需要時臨時提出、臨時決策、臨時行動，這樣的“倉促上陣”危害極大，不僅可能造成立法資源的浪費，還可能動搖人們對法律權威性的信仰。我們知道一部立法自其公布之日起，就作為一種行為規(guī)范輸入到社會中，但它并不是從那一日起就得到了人們的認同，而是需要經過一段時間的理解和消化，內化為人們心中的理想，才開始被信仰。而立法后評估是在對施行中的立法質量存在質疑的前提下進行的，它的任意啟動勢必對我國法治建設帶來負面影響。三是啟動時機選取不科學。評估時機選取的是否科學、評估時間是否適宜會直接影響評估結果是否全面和真實。不科學地啟動立法后評估可能導致未來立法決策的失誤，造成后續(xù)立法資源的浪費。實踐中，上海市人大常委會對《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》進行的立法后評估，是在該條例施行兩年之際進行的。杭州市《服務行業(yè)環(huán)境保護管理辦法》立法后評估工作開始于該辦法施行十個月。哈爾濱市針對《哈爾濱市原煤散燒污染防治辦法》進行的立法后評估是在該辦法實施十個月后開始的。各地啟動評估程序的時機有早有晚，對于到底何時開展評估工作并沒有給予科學的考量。

2立法后評估的主體與對象

2.1立法后評估的主體

評估主體是立法后評估制度在形式層面的首要構成要素。由誰來組織實施評估，是立法主體、執(zhí)法主體，還是專門的評估機構或是其他主體，實踐領域各有側重，學術界也尚未形成共識?；趯υu估制度科學設計的考慮，我國的立法后評估制度應該建立包括立法主體、執(zhí)法主體、第三方評估機構（比如中介組織、科研院所、專家組等）、社會公眾等廣泛參與的、多元的360度評估主體體系。

實踐中，上海市的立法后評估就邀請了上海市房地局和上海市規(guī)劃局兩類執(zhí)法部門的參與，山東青島的立法質評估也要求各執(zhí)法部門提交自查報告，這不僅為立法后評估的順利進行提供了技術支持，也為立法后評估的效率提供了必要的保障。當然，執(zhí)法主體有可能受部門利益的影響，損害評估的客觀和公正，這也是它的弊端所在。

上海市在對《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》的立法后評估工作由市人大法制委、市人大常委會法工委具體組織，市人大城建環(huán)保委、教科文衛(wèi)委，市人大常委會人事代表工委，市政府法制辦、市規(guī)劃局、市房地局、市統(tǒng)計局、市文管委和黃浦區(qū)、盧灣區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、靜安區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)、青浦區(qū)人大常委會共同參加，并邀請市人大代表和專家參與。

2.2立法后評估的對象

從提高立法質量的角度看，所有實施一段時間后的立法都應當成為立法后評估的對象，但考慮到立法資源的有限和我國立法后評估剛剛興起的現(xiàn)狀，目前立法后評估的對象應當界定為實施一段時問后的重大立法。同時，一部立法中所涵蓋的內容也可能比較多，評估時應抓住重點，對立法中設置的行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費、機構編制、職能分工、經費保障等制度進行重點評估。

《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》實施以來，對于進一步加強本市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護工作，起到了很好的作用。但是，隨著經濟和社會的發(fā)展，也出現(xiàn)了新情況和新問題。有兩位市人大代表在市人代會上分別領銜提出了關于修改完善《保護條例》的議案；一些部門和市民也通過各種方式反映法規(guī)在實施過程中遇到的問題，提出修改完善的意見和建議。

3立法后評估的程序

規(guī)范嚴謹的評估程序是提高評估質量的重要保障。但由于程序性的規(guī)定更需要在實踐中不斷摸索，這里以上海市立法后評估的程序為模型，抽象出我國立法后評估制度的一般程序，并力求在規(guī)范性和科學性的意義上做出比較原則和概括的表述。

3.1評估方案確定階段

確定評估方案是評估程序的第一個階段。評估方案是評估工作的前提和基礎，如果沒有明確的評估方案，評估活動就會因為缺乏明確的目標指引而難以順暢進行。上海市立法后評估的順利開展，與其制定了較為周密的評估方案不無關系。評估方案的內容十分豐富，如圖所示，主要包括：立法主體組織執(zhí)法主體、第三方評估機構等評估主體，確定評估對象，確定評估標準，選擇評估方法，對信息收集作計劃上、組織上的準備，確定具體的評估程序等。

3.2評估實施階段

評估方案確定后，評估主體就應將評估方案的具體內容落實到實踐中。按照評估方案確定的程序，評估主體運用一定的評估方法，通過自查報告、座談會、問卷調查、征求意見、專題調研等途徑，收集評估信息和資料，并據此分析立法的實施狀況和質量優(yōu)劣，做出相應的評估記錄。在這一階段，信息的采集是關鍵的一環(huán)。評估結論的科學和客觀在很大程度上取決于評估信息的數量和質量，沒有完整、準確、及時的評估信息，再好的評估技術也不可能產生科學有效的評估結果。因此，我們要重視收集信息和資料這一環(huán)節(jié)，對收集到的信息去粗取精、去偽存真，將工作做到實處，保證評估的順利實施。

3.3評價階段

得出評估結論，完成評估報告是評估活動最后的步驟，也是最關鍵的環(huán)節(jié)。評估主體必須秉持客觀的評估態(tài)度，科學地評估。要根據事實并在科學分析的基礎上做出評估結論，切忌主觀臆斷，或者在信息掌握不全面、研究不深入的情況下就匆忙下結論。評估報告的完成標志著整個評信活動的結束。

需要說明的幾個問題是：第一，在實踐中，上海市的評估程序分為確定工作方案和動員部署階段、評估階段、專題調研階段、評價階段四部分，由于評估階段和專題調研階段同屬于評估的實施階段，因此有了筆者三個階段的概括；第二，三個階段是緊密銜接、有機聯(lián)系的，評估主體在評話過程中應注意評估階段的緊湊，保證評估程序的流暢；第三，對那些運行十分正常，社會效果顯然良好的或者屬于上位法變更等情形下的立法的評估，不必拘泥予上述普通程序的限制，可以采取簡易程序進行。