楊軼囡

(吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 園藝學(xué)院，長春 130118)

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吉林省村莊變遷的調(diào)查與思考

楊軼囡

(吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 園藝學(xué)院，長春 130118)

摘要：以吉林省村莊變遷為研究對象，論述了吉林省村莊變遷的總體情況，分析了村莊變遷中存在的問題及其未來發(fā)展趨勢，并就科學(xué)引導(dǎo)村莊變遷提出了建議，即村莊變遷要充分尊重農(nóng)民意愿；村莊合并要注意產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益分配問題；要避免觸碰耕地紅線，注重生態(tài)保護(hù)；要做大做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵實行股份制管理；要做好失地農(nóng)民安置工作，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。

關(guān)鍵詞：吉林?。淮迩f變遷；新農(nóng)村建設(shè)；新型城鎮(zhèn)化

1吉林省村莊變遷的總體情況

吉林省地處東北地區(qū)中部，總面積18.74萬平方公里，總?cè)丝?760多萬。截止2014年底，吉林省轄長春、吉林、四平、遼源、通化、白山、松原、白城和延邊朝鮮族自治州等8市1州和梅河口、公主嶺2個省直管縣試點(diǎn)市；市(州)下轄20個市轄區(qū)、19個縣級市、16個縣、3個自治縣；全省有426個鎮(zhèn)、193個鄉(xiāng)、268個街道；有9314個行政村、1504個社區(qū)。

近10年來，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快以及新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，吉林省村莊發(fā)生了巨大變化。行政村數(shù)量由2003年的9655個減少到2013年的9314個，總計減少341個；自然村數(shù)量由2003年的41058個減少到2013年的40884個，總計減少174個(見表1)。

表1　2003-2013年吉林省村莊數(shù)量變遷情況

1.1吉林省村莊變遷表現(xiàn)出階段性特征

從時間發(fā)展看，吉林省村莊變遷表現(xiàn)出階段性特征。由于受國家政策調(diào)整影響，2003年以來吉林省村莊變遷大體可以分為3個階段(見圖1)：一是農(nóng)村稅費(fèi)改革啟動階段(2003-2005年)。這一時期，吉林省開展了以“三取消”“兩調(diào)整”“一改革”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革。為了處理及管理好村莊行政事務(wù)，當(dāng)時對人口沒達(dá)到一定數(shù)量的小行政村進(jìn)行就近就地合并，這一階段全省減少行政村280個，占總變遷數(shù)量的82.11%。這期間變化較大的是延邊州，減少行政村138個。二是社會主義新農(nóng)村建設(shè)啟動階段(2006-2009年)。2006年，省委、省政府出臺《吉林省2006-2020社會主義新農(nóng)村建設(shè)實施綱要》，明確了新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，要求采取舊村整治、新村建設(shè)、遷村并點(diǎn)、生態(tài)移民等辦法，加快吉林省村莊整治。在此期間，吉林省共減少行政村54個，其中2006年減少40個。三是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期(2009年至今)。這一時期，由于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，大中城市周邊自然村數(shù)量減少較多，行政村除了零星變化外沒有大的波動，基本趨于穩(wěn)定。

圖1　2003-2013年吉林省村莊變遷數(shù)量趨勢圖

1.2吉林省行政村變遷呈由東向西遞減趨勢

從空間變化看，吉林省行政村變遷呈現(xiàn)由東往西逐步減少態(tài)勢，具有明顯的地域性。東部山區(qū)的延邊州、白山市、通化市3個市(州)10年來共減少行政村187個，占全省變遷的54.84%，其中延邊州168個、通化市23個，白山市江源區(qū)60個行政村整體劃給白山市；中部地區(qū)的長春、吉林、遼源3市行政村減少151個，占全省變遷的44.28%，其中長春市22個、吉林市123個、遼源市6個；西部地區(qū)的四平、松原、白城3市行政村減少6個，僅占總變遷數(shù)的0.9%，其中白城3個、松原1個、四平5個(見圖2)。

圖2　吉林省東、中、西部村莊變遷數(shù)量比例圖

1.3吉林省村莊變遷的主要因素是國家政策調(diào)整

從變遷因素看，國家政策調(diào)整是導(dǎo)致吉林省村莊變遷的最主要因素[1]。首先，農(nóng)村稅費(fèi)改革和新農(nóng)村建設(shè)政策的實施，導(dǎo)致村莊調(diào)整占村莊變遷的90%以上。其次，項目建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展也是村莊變遷的重要推動力。變遷主要集中在大中城市周圍，如2010年德惠市為打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長極與長春高新區(qū)合作，在米沙子鎮(zhèn)建設(shè)可承載超百萬人口的長德新區(qū)，這期間就有5個行政村、22個自然屯被征遷。再次，生態(tài)文化保護(hù)也是村莊變化的一個原因。為保護(hù)好吉林省唯一一塊國際重要濕地——向海濕地，通榆縣政府將核心區(qū)的2個自然屯、61個窩棚點(diǎn)進(jìn)行遷移安置；集安市為了保護(hù)高句麗文化遺產(chǎn)，將一直散居在高句麗王城、王陵及貴族墓葬附近的1150戶居民遷離了文物保護(hù)區(qū)。此外，自然災(zāi)害等因素也推進(jìn)了村莊變遷。

2吉林省村莊變遷情況分析

2.1村莊變遷推進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對原有村莊的功能和布局不斷進(jìn)行改造與整合，人員流動、土地流轉(zhuǎn)、管理集約等變化又對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響[2]。

(1)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。村莊變遷為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一定的積極意義。一是村莊變遷后農(nóng)村集體土地多用于城市擴(kuò)容和項目建設(shè)，有效解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地不足問題；二是村莊變遷解除了生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力的束縛，整合了農(nóng)業(yè)資源，搭建了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺，為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模種植、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了有利條件。三是部分變遷村莊開始發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)辦公司、興建工廠，增強(qiáng)了所在村鎮(zhèn)的整體實力，同時不斷新增的就業(yè)崗位也解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)問題，推動了社會事業(yè)的發(fā)展。

(2)改善了居民生活條件。變遷前，部分村莊存在環(huán)境衛(wèi)生差、吃地下水、明火取暖等情況。變遷后，原本分散的居住方式被集中居住方式取代，在衛(wèi)生、交通、飲水、取暖等方面與城市趨于統(tǒng)一，較大程度地提高了村民的生活水平。尤其在城鎮(zhèn)化過程中，各地更加重視村莊變遷后農(nóng)民的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等民生問題，極大地改善了農(nóng)民的生活條件。此外，農(nóng)民的收入來源范圍明顯擴(kuò)大。村屯整合后，大部分農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變思想觀念和生產(chǎn)生活方式，其中一部分人到駐區(qū)企業(yè)打工，逐漸掌握生產(chǎn)技術(shù)，成為當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)工人，另一部分人從事商業(yè)經(jīng)營，不斷增加家庭收入。

(3)促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。隨著村莊的整合和變遷，很多村莊按照“一村一品、一村一景、一村一業(yè)、一村一韻”的理念建設(shè)發(fā)展，相關(guān)部門更是對新農(nóng)村建設(shè)的整體布局、房屋風(fēng)貌、休閑廣場、村內(nèi)道路、綠化工程等進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)、高要求的規(guī)劃設(shè)計，并在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上組織施工，確保了新農(nóng)村建設(shè)的層次和質(zhì)量。如今，新農(nóng)村面貌日新月異，太陽能路燈、柏油馬路、上下水管道等基礎(chǔ)設(shè)施替代了過去的燈泡、泥土路和水溝，精美的別墅代替了過去的泥土房，部分村莊的休閑廣場還建有籃球場、翹翹板等設(shè)施。

2.2村莊變遷中的突出問題

(1)城中村的“撤村建居”不徹底，農(nóng)村集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重。以長春市為例，該市已有16個行政村變?yōu)樯鐓^(qū)，還有28個行政村雖然土地全部或大部分已被征占，但村集體資產(chǎn)還沒有處置，資產(chǎn)流失風(fēng)險極高。其原因：一是政策缺位。集體資產(chǎn)管理者認(rèn)為集體資產(chǎn)雖然是集體的，但在使用和管理上常常是少數(shù)人說了算，集體資產(chǎn)經(jīng)營取得的收益也由少數(shù)人受益。二是由于產(chǎn)權(quán)不清、政企不分，加之監(jiān)督不力，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失情況嚴(yán)重。三是運(yùn)營體制不完善，監(jiān)督管理機(jī)制不健全。目前，大量的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為巨額的貨幣資產(chǎn)或其他經(jīng)營性資產(chǎn)，相當(dāng)一部分農(nóng)民群眾的“戀土”情結(jié)轉(zhuǎn)化為對集體資產(chǎn)到手為安的“戀資”情結(jié)，希望能從集體得到更多的利益[3]。對于村集體資產(chǎn)的運(yùn)營，除村委會的監(jiān)督管理外，沒有一個集體組織對其經(jīng)營管理的質(zhì)量和效益直接負(fù)責(zé)，因而出現(xiàn)了集體資產(chǎn)人人有份、誰也不管、管也管不好的被動局面。

(2)城市近郊村土地部分被征占，失地農(nóng)民生活困難。失地農(nóng)民主要分布于開發(fā)區(qū)、城中村和近郊村。一是城市規(guī)劃征占土地。因近幾年城市開發(fā)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)整體規(guī)劃、土地收儲、引入企業(yè)等原因，周邊村的土地被征占，農(nóng)民基本失地。二是國家、省、市等公益建設(shè)項目及大型企業(yè)占地，造成農(nóng)民失地。如哈大高鐵、長春市污水改造、四環(huán)路和西客站建設(shè)等項目占地涉及綠園區(qū)近10個村屯，導(dǎo)致3000余農(nóng)民無地可種。農(nóng)民被征地后，雖然取得了一些補(bǔ)償款，但由于城市房價、生活成本過高，農(nóng)民自身素質(zhì)低、就業(yè)困難、社會保障不健全等原因，部分失地農(nóng)民無法適應(yīng)城市生活，生活非常困難。

(3)農(nóng)村人口外出增多，部分村屯空心化問題嚴(yán)重。由于吉林省工業(yè)化總體水平相對較低，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，農(nóng)民外出務(wù)工人員日益增多。以延邊州為例，農(nóng)村實際居住人口不足戶籍人口的三分之二，僅相當(dāng)于20年前的一半。邊境村屯和朝鮮族村屯尤為嚴(yán)重，實際居住人口不足戶籍人口的三分之一。返鄉(xiāng)勞務(wù)人員、畢業(yè)學(xué)生多數(shù)選擇進(jìn)城工作生活，農(nóng)村空心屯、空巢戶增多，據(jù)統(tǒng)計，目前全省出現(xiàn)80多個嚴(yán)重空心村，延邊州因空心化減少自然村16個。

(4)傳統(tǒng)村落日漸減少，民俗文化保護(hù)亟待加強(qiáng)。隨著時代變遷，尤其是在近年來快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，傳統(tǒng)村落消失的現(xiàn)象非常普遍。與全國其他省份相比，吉林省由于開發(fā)歷史較短，傳統(tǒng)文化村落相對較少，全國第一批、第二批1561個“中國傳統(tǒng)村落名錄”中，吉林省只有6個村屯被收錄，還有一定數(shù)量的傳統(tǒng)村落未列入名錄。

(5)農(nóng)村基層政府和村級組織的公共服務(wù)水平依然不高，職能錯位、缺位問題較為明顯。隨著農(nóng)村各項改革的不斷深入，縣、鄉(xiāng)政府和村委會的職能都在向服務(wù)型、公共型轉(zhuǎn)變，為加快當(dāng)?shù)匕l(fā)展特別是新農(nóng)村建設(shè)做出了努力，取得了良好成效。但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的工作重點(diǎn)還是放在一般性行政事務(wù)上，對于引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、為農(nóng)民提供生產(chǎn)服務(wù)、發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè)等方面的公共服務(wù)做得還不夠，職能錯位、缺位的情況時有發(fā)生。

3未來村莊變遷的趨勢分析

3.1村莊就地就近改造提升

村莊就地就近改造，即農(nóng)民在離土不離鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域、資源及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，打造具有鮮明產(chǎn)業(yè)特色、生態(tài)特色、地域特色或民族特色的現(xiàn)代化新農(nóng)村。這種方式可以有效緩解大批農(nóng)民涌入城市帶來的城市病，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)增加有效勞動力，并有效解決“三留守”問題。

3.2聯(lián)合式村莊合并成為未來趨勢

隨著村集體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大，聯(lián)合式村莊合并將成為未來村莊變遷的重要趨勢。聯(lián)合式兼并是一種漸進(jìn)性的村莊兼并形式，它是在村與村之間原有社區(qū)組織和管理體制暫時不變的前提下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村鎮(zhèn)建設(shè)上采取合同契約或其他方式進(jìn)行合作，使人口逐漸向中心村或強(qiáng)企業(yè)駐地集中，使自然村落逐漸萎縮的一種變遷形式。如某村屬企業(yè)擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，由于自身發(fā)展需要與周邊多個村莊簽訂種菜、種糧合同，并吸收其他村部分勞動力成為公司職工，而這些村的土地在一定階段內(nèi)就成為該公司的生產(chǎn)基地。

3.3偏遠(yuǎn)、散小村莊將向中心村鎮(zhèn)集中

吉林省東部山區(qū)宜居區(qū)域分散，大多數(shù)村屯產(chǎn)生于近代移民時期，村莊布局零散，規(guī)模偏小，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)工程量大、建設(shè)成本高。特別是在外出務(wù)工人數(shù)日益增多、空心化日趨嚴(yán)重的大背景下，隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，從科學(xué)發(fā)展角度考慮，這些偏遠(yuǎn)、散小、空心村屯必將往中心村屯、中心城鎮(zhèn)集聚，通過新農(nóng)村建設(shè)來提升村屯環(huán)境和生產(chǎn)生活條件。

3.4城中村、城郊村問題不斷得到解決

隨著城市化進(jìn)程的加快，很多具有地緣優(yōu)勢的城中村和城郊村必然被改造。政府將進(jìn)一步固化進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的土地收益權(quán)，現(xiàn)行土地承包關(guān)系長久不變，依附于土地的各項收益歸承包人所有，進(jìn)城農(nóng)民將繼續(xù)享受原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收益權(quán)，而且在創(chuàng)業(yè)就業(yè)、文化教育等方面，他們將與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。這些舉措真正讓農(nóng)民能“進(jìn)得來、住得上、過得好”，大幅提升了農(nóng)民的生活品質(zhì)。

4對村莊變遷的意見和建議

4.1充分尊重農(nóng)民意愿，避免搞“拉郎配”

村莊合并不是簡單的地域關(guān)系上的“拉郎配”，而應(yīng)從歷史淵源、文化紐帶等方面尋找契合點(diǎn)，增強(qiáng)村民間的認(rèn)同感和凝聚力；應(yīng)以經(jīng)濟(jì)為本，根據(jù)村莊間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相同性和互補(bǔ)性，找到村莊合并的充分必要因素，實現(xiàn)資金、資源、人才等方面的優(yōu)勢互補(bǔ)，產(chǎn)生1+1>2的效應(yīng)，讓村莊合并真正達(dá)到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的目的。否則，不顧民意、違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的強(qiáng)硬合并，不僅不利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且會生出民怨，影響社會穩(wěn)定。

4.2注意產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益分配問題

村莊兼并涉及到復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益分配問題。如一般富裕村經(jīng)過多年創(chuàng)業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)實力比較雄厚，按集體所有制性質(zhì)劃分，資產(chǎn)應(yīng)屬于村里的每一個村民所有[4]。但目前村莊兼并均采取分期過渡融合的辦法，人口少的村容易被接納，可以直接享受到富裕村的住房、養(yǎng)老等待遇；而人口多的村雖然也貢獻(xiàn)了土地和勞動力，卻很難享受到富裕村的村民待遇，使得兼并村和被兼并村的村民均有不公平感，容易引發(fā)社會矛盾。

4.3避免觸碰耕地紅線，注重生態(tài)保護(hù)

2009年國土資源部出臺了“保經(jīng)濟(jì)增長，保18億畝耕地紅線”的指示要求。在村莊變遷過程中，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管以“招商引資”“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”的名義或“以租代征”“批少占多”等方式非法圈地占地。然而，企業(yè)的迅速發(fā)展給農(nóng)村帶來豐厚經(jīng)濟(jì)效益的同時，也給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)種植長期使用化肥使土壤板結(jié)，土壤有機(jī)質(zhì)降低，地力下降；生活垃圾、塑料等不可降解物嚴(yán)重污染農(nóng)村環(huán)境等，上述問題應(yīng)在村莊合并中引起高度重視。

4.4做大做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵實行股份制管理

要把增強(qiáng)農(nóng)村集體實力作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新思路。鼓勵各村鎮(zhèn)樹立“多業(yè)并舉，多條腿走路”的發(fā)展觀念，制定一個符合實際的村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，堅持唱“品牌戲”，走“特色路”，打“優(yōu)勢仗”。要完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)實行股份制管理，對“三資”進(jìn)行股份制改造。同時，應(yīng)加強(qiáng)對村莊變遷后集體資產(chǎn)的監(jiān)管，及時準(zhǔn)確地做好集體資產(chǎn)的核查和收益量化，保障集體資產(chǎn)保值升值。

4.5做好失地農(nóng)民安置工作，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題

村莊變遷有許多積極的方面，但也使原本弱勢的農(nóng)民群體面臨更大的挑戰(zhàn)。部分離開土地的農(nóng)民沒有掌握與工業(yè)、商業(yè)生產(chǎn)相適應(yīng)的技術(shù)技能，最后只能閑置在家。據(jù)調(diào)查，在失地農(nóng)民中有40%的農(nóng)民“坐吃山空”，有45%的農(nóng)民處于臨時工狀態(tài)，生活面臨困境。建議積極開展失地農(nóng)戶就業(yè)幫扶、就業(yè)援助工程，鼓勵和支持通過招商引資、自辦企業(yè)等方式吸納本地勞動力,引導(dǎo)居民創(chuàng)業(yè)。村委會應(yīng)及時建立勞動服務(wù)站,開發(fā)勞動力就業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，完善勞動就業(yè)服務(wù)管理體系和培訓(xùn)體系。同時，相關(guān)部門應(yīng)在醫(yī)療、教育、社會保障等方面研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，使其逐步享受與市民同等的待遇[5]。

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責(zé)任編輯：沈玲

Investigation and Reflection on Changes of Villages in Jilin Province

YANG Yinan

(College of Horticulture, Jilin Agricultural University, Changchun 130118, China)

Abstract：Taking the changes of villages in Jilin Province as the research object, this paper discusses the overall situation of changes of villages in Jilin Province, analyzes problems during the changes and the future trend, and proposes the relevant suggestions on how to scientifically guide the changes of villages, that is, the willingness of farmers should be respected; Ownership and distribution of interests should be paid attention in village merging; The touching of the farmland red line should be avoided and ecological protection should be paid attention to; Village collective economy should be done bigger and stronger and the implementation of stock management should be encouraged; The resettlement of land-lost farmers should be done and the issue of transforming farmers into townspeople should be solved.

Keywords：Jilin Province; villages′ change; new rural construction; urbanization with new type

中圖分類號：C911

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-3907(2016)03-0015-04

作者簡介：楊軼囡(1973-)，女，吉林四平人，副教授，博士，主要從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究。

基金項目：吉林省發(fā)改委“十三五”規(guī)劃重大研究課題(20140009)

收稿日期：2016-01-15