張 霞 于曉敏 劉彩萍

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650091)

公共行政古典理論價值取向研究綜述

張 霞 于曉敏 劉彩萍

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650091)

公共行政學(xué)誕生于19世紀(jì)末的美國，歷經(jīng)一百多年的歷程，演變發(fā)展出了許多豐富的理論流派及創(chuàng)新性思想。古典行政理論傾向于管理主義，主要從政治—行政關(guān)系著手，雖然包含了民主責(zé)任的概念，但該階段學(xué)者普遍認(rèn)為公共行政研究的主要目的就是如何提高行政效率。行政組織結(jié)構(gòu)，權(quán)力體系運(yùn)用和管理普遍原則構(gòu)成了古典行政理論的主要內(nèi)容。雖然早期的行政理論偏重效率而忽視公共性與民主，理論研究多為普遍性原則而缺乏實用性，但為后期的行政理論發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)。

公共行政理論;古典;價值

一、時期簡介

19世紀(jì)末，西方自由資本主義向壟斷資本主義過渡，社會問題日益加重，政府對社會公共事務(wù)管理的職能日益擴(kuò)大，政府貪污腐敗，機(jī)構(gòu)臃腫，工作效率低下。正如威爾遜說道：“政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加。行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)”①。這時的社會現(xiàn)象要求我們對行政理論進(jìn)行升入的研究。威爾遜以《行政學(xué)研究》開創(chuàng)了行政學(xué)研究的先河。朱國云學(xué)者認(rèn)為行政—政治二分法是古典行政管理時期的主要思想基礎(chǔ)，當(dāng)時的行政管理技術(shù)缺乏可操作性，只是自認(rèn)為的“科學(xué)”。王瑞紅學(xué)者認(rèn)為古典管理理論是時代進(jìn)步于發(fā)展的產(chǎn)物，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，對現(xiàn)代管理的發(fā)展和應(yīng)用具有重大作用。范文認(rèn)為“政治—行政二分法”的思想和韋伯的“理性科層制”思想構(gòu)成了古典公共行政學(xué)的主要理論基礎(chǔ)。李玉耘也對早期公共行政學(xué)的研究的前提、目的、價值取向、視角及其概念進(jìn)行了詳細(xì)的介紹。這一時期為推進(jìn)政府管理科學(xué)化，提高行政效率，驗證提出一系列組織與管理的原則。懷特對公共行政的系統(tǒng)研究則使公共行政學(xué)正式成為一個獨(dú)立的學(xué)科，傳統(tǒng)公共行政學(xué)的產(chǎn)生對西方現(xiàn)代國家行政體制的建立和演化具有了自身特有的理論基礎(chǔ)。

二、政治—行政

威爾遜在1887年發(fā)表了《行政學(xué)研究》，他認(rèn)為，為了使行政機(jī)構(gòu)的工作有效率地像企業(yè)那樣運(yùn)行，就要使行政與政治相分離，他認(rèn)為行政學(xué)的功能在于：“它將力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽(yù)”②。弗蘭克·古德諾進(jìn)一步闡述了行政—政治二分法，他在《政治與行政》明確提出，政府有兩種主要的功能，及國家意志的表達(dá)與國家意志的執(zhí)行，并將其分別稱之為“政治”與“行政”③。古德諾的突出貢獻(xiàn)還在于他分析了兩者之間取得協(xié)調(diào)的條件是政治對行政的適度控制和行政的相對集權(quán)。倫納德·D.懷特在經(jīng)典著作《行政學(xué)導(dǎo)論》中從實踐和理論的角度探討了政治和行政，同時他認(rèn)為，公共政策中存在著主動行政，原因在于行政人員在執(zhí)行籠統(tǒng)或普遍性立法時具有的決斷權(quán)。盧瑟·古利克意識到政治與行政分開的困難性，他將他的論點(diǎn)集中在行政人員實施法律委托時所享有的一系列決斷權(quán)。保羅·阿普比也認(rèn)識到行政人員是重要的政治行動者，以多種方式影響著決策過程。

三、提高效率的行政管理科學(xué)原則

當(dāng)時企業(yè)中科學(xué)管理研究正在興起，企業(yè)熱衷于技術(shù)，機(jī)器就是效率的標(biāo)志，所以也是生產(chǎn)和組織的合理典范，這些模式很自然地運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域。威爾遜認(rèn)為，為了提高政府運(yùn)作效率，行政管理應(yīng)該以私有經(jīng)濟(jì)的企業(yè)為榜樣，行政責(zé)任和效率的加強(qiáng)就要依靠等級結(jié)構(gòu)單一的權(quán)力控制中心。泰勒的科學(xué)管理極大的影響了公共行政研究，樊清學(xué)者從企業(yè)管理和公共管理兩個維度梳理和闡述人本救贖對科學(xué)管理的突破創(chuàng)新。威洛比和古利克集中關(guān)注建立能指導(dǎo)行政人員提高效率的原則。古利克認(rèn)為，政府組織問題與所有組織問題一樣，涉及“一個企業(yè)勞動分工單位的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)”，以進(jìn)行勞動分工來提高行政效率。從早期論述中我們不難看到，公共組織的問題基本與私營組織問題相同，而解決辦法也基本相同：在謹(jǐn)慎的勞動分工的基礎(chǔ)上建立等級制，并通過單一的權(quán)力指揮機(jī)制加以協(xié)調(diào)。早期公共行政學(xué)者把效率作為公共行政研究的目的，例如懷特認(rèn)為，公共行政的目標(biāo)就是最有效地利用行政人員可以支配的資源。古利克也說到：在行政的科學(xué)中，不管是公共還是私營，最基本的“善”就是效率。

四、結(jié)語

回溯古典行政理論研究，我們可以看到，19世紀(jì)20年代和30年代的學(xué)者普遍認(rèn)同公共和私營企業(yè)的行政本質(zhì)是形同的，公共行政研究的效率標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)時資本主義社會的企業(yè)價觀密切相關(guān)，行政—政治二分法為行政效率提高提出了一個前提。行政機(jī)構(gòu)遵循科學(xué)的行政管理原則，即統(tǒng)一指揮，等級制權(quán)威和勞動分工，就可以運(yùn)作得更有效率，不難看出，當(dāng)時的理論研究忽視了公共性與民主問題。政治—行政二分法，科學(xué)原理和行政效率構(gòu)成了早期公共行政研究的主題與目標(biāo)導(dǎo)向。

【注釋】

①(美)伍德諾·威爾遜﹒行政學(xué)研究[M]．見彭和平譯．國外公共行政理論精選[M]．北京：中共中央黨校出版社，1997：5．

②(美)伍德諾·威爾遜﹒行政學(xué)研究[M]．見彭和平譯．國外公共行政理論精選[M]．北京：中共中央黨校出版社，1997：5．

③(美)弗蘭克·J·古德諾﹒政治與行政[M]．王元，楊百朋等譯，北京：華夏出版社，1987：10．

[1]范文．中外行政體制理論研究[M]．北京：國家行政學(xué)院出版社，2014：28．

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