王 芳

(安徽大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230000)

街道辦事處工作人員依法辦事能力提升探索

王 芳

(安徽大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230000)

新一屆黨和政府領(lǐng)導(dǎo)班子的治國理政主線清晰可見，十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了“法治是治國理政的基本方式”，習(xí)近平總書記的一系列重要講話也彰顯了本屆國家領(lǐng)導(dǎo)人尊重法治、厲行法治的態(tài)度。街道辦事處是中國政府的最基層的派出機(jī)關(guān)，是中國共產(chǎn)黨和中國人民政府聯(lián)系廣大基層人民群眾的最前端，黨和政府的一系列治國理政大綱和措施手段，最終都要通過街道對(duì)其進(jìn)行原則性精神的執(zhí)行才能在基層得到貫徹，城市居民和各界的問題也首先由街道最先著手處理。也就是說，街道辦事處的工作能力和好壞，直接關(guān)系到黨和政府的形象和權(quán)威。

街道辦事處；依法辦事能力；依法行政

一、研究背景

基層政府依法行政工作在取得巨大進(jìn)展的同時(shí)，還是存在了一些問題不符合新形勢(shì)。街道辦事處屬于中國“特色”的一種，在國外，基層政權(quán)之下再?zèng)]有類似中國的街道辦事處一類的政府派出機(jī)構(gòu)，有的只是一些非政府性群眾社團(tuán)組織，所以與此相關(guān)的研究幾乎沒有。因此對(duì)于街道辦事處的研究在中國有很大的針對(duì)性，但與此同時(shí)，國內(nèi)的研究主要集中在體制和職能等方面，對(duì)街道辦的依法行政和街道工作人員的依法辦事能力研究少之又少，相關(guān)的法律規(guī)定更是難順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。

街道辦事處系一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，性質(zhì)為行政單位，由于行政編制的短缺，目前街道辦更多使用的是事業(yè)編制，編制內(nèi)工作人員享受事業(yè)單位待遇；街道辦也會(huì)因?yàn)榕R時(shí)人手不足招聘臨時(shí)工，或者通過合同外包形式獲得服務(wù)。原來街道辦的干部年齡大、學(xué)歷低，已經(jīng)不能滿足城市建設(shè)需求。目前街道辦的工作隊(duì)伍正處于新老交替的環(huán)節(jié)，為了實(shí)現(xiàn)基層工作隊(duì)伍的年輕化、知識(shí)化，現(xiàn)在對(duì)于新進(jìn)入的街道辦事處工作人員的最低學(xué)歷要求為大專學(xué)歷，年齡一般限制在35周歲以下，有特殊情況的崗位年齡限制為45周歲以下。近年來，很多大學(xué)生村官通過選拔進(jìn)入基層干部隊(duì)伍，街道辦也吸引了一些研究生學(xué)歷和海歸學(xué)歷背景的加入，街道辦工作隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)日趨合理，但仍然有待完善。

二、街道辦工作人員依法辦事現(xiàn)狀和問題

(一)體制設(shè)置不合理，職權(quán)、職責(zé)、利益未能明確規(guī)定

上級(jí)政府和街道辦的事權(quán)未得到清晰的劃分和明確的界定，政府職能部門未給街道下放處事機(jī)構(gòu)和辦事人員，街道辦的職權(quán)大小、職責(zé)輕重、利益多少都來自于上級(jí)政府的任務(wù)派發(fā)狀況，并沒有具體、明確的規(guī)定。街道辦處理的事務(wù)多，辦事人員少，職能部門交代任務(wù)一般具有臨時(shí)性和突然性，在加上上級(jí)政府對(duì)于街道辦的完成任務(wù)的時(shí)間要求嚴(yán)格，街道辦不得不集中有限力量在限定時(shí)間內(nèi)完成大量作業(yè)，導(dǎo)致街辦的工作負(fù)擔(dān)重，街道辦工作人員的工作任務(wù)多，工作壓力大，給街道辦的工作人員依法辦事造成了相當(dāng)?shù)牟槐恪?/p>

(二)工作考核以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)為主，缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)

街道辦事處承接政府部門的各項(xiàng)具體事務(wù)管理，從上級(jí)政府獲得經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等，并接受政府各職能部門的業(yè)務(wù)考核。理論上來說，街道辦的職能主要是進(jìn)行街道居民工作，密切居民與政府的關(guān)系，街道辦并無太多經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市管理職能，不過在現(xiàn)實(shí)中，街道辦承擔(dān)了很多法律沒有賦予的工作內(nèi)容。并且街道辦事處的資金撥劃、考核評(píng)比多與經(jīng)濟(jì)掛鉤，因此街道辦辦事也“向錢看齊”，對(duì)法律法規(guī)的重視程度低。再加上各地與街道辦有關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章政策因?qū)嶋H情況不同，為街道辦工作考核提供統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)一直未能實(shí)現(xiàn)。法律考核標(biāo)準(zhǔn)的缺失使得一些街道辦工作人員的依法辦事能力難以得到根本改變。

(三)編制混亂，人員管理狀況不佳

街道辦的行政編制相對(duì)于其工作人員數(shù)目而言較少，很多街道辦使用了大量的事業(yè)編制來安放工作人員，更有甚者通過在用人市場招聘臨時(shí)工作人員來解決人手不足問題。人員編制雜亂不齊，沒有章法，大量事業(yè)編制的事業(yè)會(huì)造成政事不分，外包人員①對(duì)于街道辦的歸屬感差，不能保證工作質(zhì)量。工作人員比較混雜，各類人員的素質(zhì)與水平有差異，對(duì)其管理的要求也各有不同[1]。雖然各個(gè)街道辦事處或多或少都有自己的管理準(zhǔn)則，但由于缺少法制化、制度化，其權(quán)威性不高，也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，難免會(huì)對(duì)其工作人員的依法辦事能力有所影響。

(四)街道辦事處自身的權(quán)力不足

街道辦事處的權(quán)力不足導(dǎo)致其資源和經(jīng)費(fèi)有限，對(duì)上級(jí)政府的依賴性大，所以街道辦及其工作人員只能圍繞上級(jí)政府的指揮棒子轉(zhuǎn)，自身主觀能動(dòng)性較小，若上級(jí)政府或職能部門存在違法指令，街道辦事處也只能“將錯(cuò)就錯(cuò)”。再者，權(quán)力不足帶來的局限性導(dǎo)致街道辦及其工作人員既要進(jìn)行行政管理，又缺少行政管理的必要手段。權(quán)力不足讓街道辦在上級(jí)政府和居民之間不能不作為，但是又缺乏有作為的必要前提，對(duì)街道辦工作人員的依法辦事能力提出了相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。

(五)街道辦工作人員隊(duì)伍的自身素質(zhì)不夠，缺乏法律意識(shí)

街道辦工作人員的自身素質(zhì)仍然是制約其依法辦事能力的關(guān)鍵所在。首先街道辦缺少專門的法治部門和專業(yè)的法制工作人員，街道辦的法制工作人員一般都是兼職的缺乏法律基礎(chǔ)知識(shí)，或者是志愿活動(dòng)中的臨時(shí)工作人員，不能提供連續(xù)有效的法律服務(wù)。大部分工作人員都不具有專業(yè)法律知識(shí)，當(dāng)工作任務(wù)重、時(shí)間緊、壓力大時(shí)，法制工作難免會(huì)被忽視。其次，街道辦對(duì)于法制工作的培訓(xùn)力度不夠，工作人員中的多數(shù)都不了解依法辦事的重要性，對(duì)于法制工作只在乎形式，不追求實(shí)際內(nèi)容。一些街道辦事處的工作人員只注重工作數(shù)量不在乎工作質(zhì)量，在追求工作任務(wù)完成時(shí)，無視甚至故意違反法律法規(guī)的規(guī)定。

(六)缺乏全面有效的監(jiān)督

街道黨工委是黨設(shè)置在街道，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)街道更好管理而派出的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)街道辦事處工作人員的監(jiān)督主要是來自街道黨工委，然而這種監(jiān)督主要是是對(duì)街道黨員干部的黨內(nèi)監(jiān)督，屬于自家人監(jiān)督自家人，使得監(jiān)督不夠有效。上級(jí)政府對(duì)街道的監(jiān)督主要集中在任務(wù)完成和重大事件上，在街道辦及其工作人員是否能夠依法辦事方面，既沒有監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)也沒有法定相關(guān)專業(yè)部門，街道辦的工作人員的服務(wù)意識(shí)和依法辦事能力就難以得到有效提升。

三、街道辦工作人員依法辦事能力提升的途徑探索

(一)加強(qiáng)法制建設(shè)，提高街道辦依法行政水平

提升街道辦的依法行政水平的前提是讓街道辦在進(jìn)行行政管理時(shí)有法可依，但是現(xiàn)存與街道辦相關(guān)的法律不僅法律規(guī)定過于簡單，而且內(nèi)容都已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。強(qiáng)烈建議，有關(guān)立法機(jī)關(guān)并根據(jù)目前的城市發(fā)展現(xiàn)狀修改并完善對(duì)于街道辦的相關(guān)法律法規(guī)，制定一部相關(guān)的基本法，明確街道辦的性質(zhì)、地位、權(quán)力大小、責(zé)任輕重、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理以及行政資源保障等。通過完善的法律規(guī)定為街道辦的依法行政奠定基礎(chǔ)，再在依法行政水平提高的基礎(chǔ)上對(duì)街道辦工作人員提出更高要求，促使其依法辦事能力的提升。

(二)明確職責(zé)，促使街道辦事處權(quán)責(zé)利對(duì)等

明確街道辦的職能，在區(qū)分一級(jí)政府、街道辦以及基層群眾自治組織職能的前提下，把上級(jí)政府管不好、基層群眾組織管不了，街道辦可以管又能管得好的工作交個(gè)街道辦處理。在本著權(quán)責(zé)利一致的前提下，給街道辦完成職責(zé)所需的職權(quán)和資源，從而增強(qiáng)街道辦綜合協(xié)調(diào)和管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的能力[2]。在街道辦事處職責(zé)明確，自身權(quán)力和行政資源與職責(zé)相當(dāng)?shù)那疤嵯拢值擂k事處工作人員就可以在尊重法律精神的基礎(chǔ)上結(jié)合本街道的實(shí)際情況充分發(fā)揮其積極性，減少上級(jí)政府對(duì)于街道辦工作人員依法辦事能力發(fā)揮的壓力。

(三)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審計(jì)，增加法律考核標(biāo)準(zhǔn)

加強(qiáng)相關(guān)人員財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督以及重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的審查，判斷其是否有違法亂紀(jì)的嫌疑，督促其嚴(yán)格按照法律程序辦事，加強(qiáng)廉政建設(shè)。對(duì)于街道辦進(jìn)一步加強(qiáng)依法行政考核力度，將考核標(biāo)準(zhǔn)量化，將依法行政考核與績效進(jìn)一步掛鉤[3]，以績效管理的形式提高依法行政的水平；對(duì)于街道辦工作人員的考核上，更加注重對(duì)于依法辦事能力的考核，通過關(guān)鍵事件法對(duì)街道辦工作人員進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)用于工作人員的獎(jiǎng)懲、晉升上。將街道辦事處及其工作人員的考核中心和重點(diǎn)逐漸從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)過渡到法律考核指標(biāo)，考核標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變將會(huì)使得街道辦事處工作人員對(duì)自身要求的重心從辦事數(shù)量轉(zhuǎn)變到辦事質(zhì)量，從經(jīng)濟(jì)效益到依法辦事能力。

(四)解決編制問題，設(shè)置法制機(jī)構(gòu)

解決街道辦的編制問題應(yīng)該從街道辦的規(guī)模出發(fā)，根據(jù)街道所轄人口數(shù)量對(duì)街道按大、中、小對(duì)分類并確定行政編制，事業(yè)編制數(shù)目應(yīng)本著與行政編制平衡的原則確定。編制的獲取和整理應(yīng)該以理論考試作為基礎(chǔ)，并結(jié)合個(gè)人的日常表現(xiàn)，嚴(yán)格執(zhí)行退休制度，辭退非在編人員，為街道獲取新鮮血液提供條件，有條件的街道辦可實(shí)行定崗聘任制。

另一方面，應(yīng)在街道辦事處設(shè)置專門的法制部門，配備相應(yīng)數(shù)量法制工作人員。通過對(duì)法制工作人員的培養(yǎng)、教育、使用和交流，不斷提高法制機(jī)構(gòu)和法治工作人員的在街道辦中的地位，發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)和法治工作人員在街道辦依法行政中的作用，提高街道辦整體人員的法治素養(yǎng)。讓法治機(jī)構(gòu)參與到街道辦其他機(jī)構(gòu)的核心作業(yè)中，各機(jī)構(gòu)處理的可能對(duì)外產(chǎn)生法律效力的作業(yè)都要由法制人員參與和審核才能通過。

(五)廣泛宣傳法制，加強(qiáng)街道辦工作隊(duì)伍建設(shè)

提升街道辦事處工作人員的依法辦事能力，一是要加強(qiáng)相關(guān)法制的宣傳，讓與街道辦有關(guān)的個(gè)體人人學(xué)法、懂法，讓人民群眾可以通過法律方式捍衛(wèi)自己權(quán)利。二是，要提升街道辦工作隊(duì)伍的建設(shè)，鑄造一只，政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、思想境界高、廉潔高效的隊(duì)伍。針對(duì)街道的工作實(shí)際和工作人員的思想狀況，對(duì)街道辦事處的工作人員進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其是法律知識(shí)方面，從而提高其政治修養(yǎng)和綜合素質(zhì)。增強(qiáng)基層工作人員的依法辦事能力關(guān)鍵在于完善法律制定、普及法律知識(shí)、樹立法治理念、培養(yǎng)運(yùn)用法治思維[4]。一般可以對(duì)于街道辦事處黨政干部進(jìn)行脫產(chǎn)培訓(xùn)，短時(shí)間快速提升法治思維和依法辦事能力，從而為街道辦事處其他工作人員做榜樣[5]，與此同時(shí)對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)干部的工作人員可以進(jìn)行電腦培訓(xùn)和參加相關(guān)講座等方式。

(六)創(chuàng)新監(jiān)督管理方式

建立全面有效的監(jiān)督體制，是提升街道辦工作人員的依法辦事能力的重要手段之一。首先街道辦事處應(yīng)積極進(jìn)行政務(wù)公開，使得人民群眾對(duì)于與自身利益相關(guān)的政務(wù)信息有所了解，這是建立全面有效監(jiān)督體制和提升街道辦事處工作人員的前提。再者，建立有效的監(jiān)督考核制度，確定街道辦事處的監(jiān)督考核權(quán)，建立依法行政考核制度。再次，對(duì)于街道辦事處的黨政干部實(shí)行績效管理和行政問責(zé)和責(zé)任追究，黨政干部是街道辦事處的主要負(fù)責(zé)和管理人員，對(duì)他們進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督有利于端正整個(gè)機(jī)構(gòu)的依法辦事態(tài)度。將考核結(jié)果與對(duì)街道辦事處人員的獎(jiǎng)懲、任免掛鉤，使依法辦事能力與職業(yè)晉升相關(guān)聯(lián)，依法辦事的標(biāo)準(zhǔn)要明確，必要情況下可以進(jìn)行360°評(píng)價(jià)②。最后，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的未能依法辦事的事件要有相應(yīng)的行政救濟(jì)，通過行政問責(zé)、行政救濟(jì)，傳輸給人民群眾，街道辦必須依法行政否則可以追究其責(zé)任的堅(jiān)定態(tài)度，這也是對(duì)街道辦事處依法行政，街道辦事處工作人員必須依法辦事的督促。

四、結(jié)語

然而街道辦事處的依法行政和街道辦事處工作人員依法辦事能力的提升是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，物的發(fā)展前途是光明的，道路是曲折的。我們有理由相信，隨著時(shí)間和時(shí)間的發(fā)展，街道辦事處及其工作人員的依法辦事能力最終都會(huì)提升，并在依法治國和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

[1]梁越.秦皇島市建設(shè)大街街道辦事處人員配置研究[D].燕山大學(xué),2013.

[2]北京市石景山區(qū)社區(qū)辦．對(duì)街道現(xiàn)行體制的一個(gè)調(diào)查[J].社區(qū)．2004(20).4-8.

[3]馬玉秀.試論街道辦事處的職能定位[J].淮海工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).2011(08)

[4]李鴻淵.基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的出路與對(duì)策[J].行政與法，2006(7).

[5]羅志堅(jiān)，萬高隆.領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則帶頭具備和運(yùn)用法治思維[J].求實(shí)，2012( 8) :21 -25．

王芳(1994-)，女，漢族，安徽宣城人，公共管理碩士，安徽大學(xué)管理學(xué)院公共管理專業(yè)。