文/劉芳 石菲

立案登記制并非開啟行政訴訟大門的“萬能鑰匙”

文/劉芳 石菲

立案登記制的實施，從根本上解決了老百姓立案難的困境，尤其對于民告官的行政訴訟而言，立案登記制為老百姓打開了起訴行政機關的權利通道。但是，立案登記制不代表行政起訴的全面放開，有案必立、有訴必理不是無條件地立案和受理，而是要建立在行政訴訟法及相關行政法律規(guī)定的基礎之上，受到受案范圍、管轄、原告資格、起訴期限、起訴內容等方面的限制。因此，當公民的合法權益受到行政機關或行政機關工作人員的侵犯時，并不一定都能夠通過法院訴訟來解決。

“維權斗士”訴拆違法建筑——原告主體資格不符不予立案

老張曾是村里的村主任，其在任時工作兢兢業(yè)業(yè)，嚴格遵守各項法律規(guī)定，且事事都從村民的利益出發(fā)。然而換屆時，不知是何原因，老張竟然落選了。新上任的村主任小王是個年輕的小伙子，做事雷厲風行，就是時常不把國家法律放在眼里，對這一點老張頗為不滿。一年前，小王看縣里很多村都在建設小產權房，收益頗豐，于是也組織村民召開會議，決定在本村也建幾棟小產權房。很快，這幾棟房子就在村東邊的那片菜地上動工了。農田變樓房，這絕對是違法的。老張屢次勸阻小王都遭冷處理后，便開始了他的“維權”之旅。他將舉報的材料分別寄到了鎮(zhèn)政府、國土局、縣政府等相關部門，很快，村委會就收到了鎮(zhèn)政府出具的限期拆除通知書，村主任小王看到拆除通知書后，并沒有當回事兒，而是繼續(xù)讓建筑工人施工。老張看到樓房仍在繼續(xù)建設，就不停地去政府部門信訪，要求政府拆除這些違法建筑。信訪半年仍未見鎮(zhèn)政府采取任何措施，忍不了的老張就來法院以鎮(zhèn)政府不作為為由提起行政訴訟。

立案法官經過詢問，了解到樓房所占的菜地為村內幾個村民所承包，并無老張的土地；且建房前，村委會已經和這些村民達成了補償協(xié)議。此外，本次所建的樓房在村東邊，而老張的房子在村西邊，其房產也沒有與村委會所建的樓房相毗鄰。因此，老張既不是鎮(zhèn)政府行政行為的相對人，也不是與鎮(zhèn)政府行政行為有利害關系的利害關系人，所以其并無原告主體資格，故法院決定不予立案。

【法官釋法】從法律原則角度出發(fā)，根據《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，行政訴訟法的宗旨在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權。從保護公民合法權益的角度來說，一個行政案件應否受理，主要看該公民在訴訟中是否有訴訟利益存在。如果沒有訴訟利益，就沒有必要讓其進入行政訴訟中來。從監(jiān)督行政機關依法行使職權的角度來說，行政訴訟法的監(jiān)督職能，應當是通過保護公民合法權益來實現的?；谌舜蟊O(jiān)督、檢察監(jiān)督都具有監(jiān)督行政機關依法行使職權的職能，此外還有各級紀檢檢察部門承擔著監(jiān)督行政履責的職能，因此不賦予不具有訴訟利益的公民、法人和其他組織的原告資格并不會導致監(jiān)督的缺位。因此，結合《行政訴訟法》第2條規(guī)定可知，行政訴訟的原告必須是具有訴訟利益的主體。

而從具體的法律規(guī)則來看，根據《行政訴訟法》第25條之規(guī)定，一般而言，只有行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，才有權提起訴訟。即行政訴訟的原告應當與被訴行政行為具有利害關系，據此，起訴人不能以國家利益、社會公共利益或者他人合法權益受到損害為由提起行政訴

訟。具體到本案，老張既非涉案土地的權利人，也不與樓房建設存在直接的利害關系，其提起行政訴訟的主要依據在于國家的耕地利益受到侵害?？偠灾蠌埣炔皇擎?zhèn)政府的行政不作為的相對人，也非其利害關系人，故其起訴是不符合受案標準的，不應予以立案。

公民落戶受阻訴村委會行政不作為——被告主體資格不符不予立案

小麗和大勇都是中專畢業(yè)，一畢業(yè)就在七里村小學教學。兩人同是七里村人，算是青梅竹馬，現在又在一起工作，很快兩人就墜入愛河。戀愛沒幾個月，兩人就在親朋好友的祝福中結婚了。為方便生活和工作，小兩口一起向村委會申請了宅基地，在離學校較近的村南頭筑起愛巢。兩年后，縣城興建新中學，準備招收優(yōu)秀教師并為他們解決住房和戶口事宜。小麗和大勇都曾是學校里的優(yōu)等生，聞聽此消息，十分高興，覺得自己的能力終于有了施展之地。兩人雙雙報名考試，經過層層選拔，最終都如愿成為了中學教師。隨之到中學工作，兩人也將戶口遷到縣城，搬進學校準備的樓房。

轉眼間，兩人任教已過數十年，臨近退休。大勇就跟小麗商量，希望回七里村老家養(yǎng)老，過幾年悠閑的田園生活。小麗也十分樂意葉落歸根，就和大勇一起著手準備回老家的事。兩人欲將戶口遷回原址，成為名正言順的村里人。經詢問公安部門，了解到需要村委會出具相關手續(xù)，于是兩人就向七里村村委會提出申請。然而七里村正因被認定為泥石流重災區(qū)而勸服村民集體外遷，且小麗與大勇家的房屋已經屬于危房，就拒絕提供手續(xù)。在多次申請得不到回應的情況下，小麗怒而將村委會起訴到法院，認為根據《中華人民共和國戶口登記條例》第3條第5款、公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》第1條及《中華人民共和國村民委員會組織法》的有關規(guī)定，在戶籍管理中村民委員會承擔了行政協(xié)助義務，協(xié)助村民辦理相關落戶手續(xù)是村民委員會的法定職責；現在小麗、大勇具備落戶七里村的條件，但是七里村村委會不履行法定職責，損害了兩人的合法權益，故起訴要求確認村委會行政不作為，并要求其履行法定職責。

立案法官收到此案后，認為根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會是基層群眾性自治組織。村委會既非行政機關，亦非法律、法規(guī)授權行使行政職權的組織，不具有行政管理職能，而行政訴訟須以行政機關或法律、法規(guī)授權行使行政職權的組織為被告，因村委會不具備行政訴訟的被告資格，故裁定不予立案。

【法官釋法】行政訴訟中能夠成為被告的只能是在行政法律關系中處于行政主體地位的行政機關以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織。首先，根據我國的憲法規(guī)定，我國的國家機關包括立法機關、行政機關、司法機關及軍事機關等。只有行政機關能夠成為行政訴訟的被告，對立法機關、司法機關的行為或活動有意見的，不能通過行政訴訟的途徑來解決。其次，所謂法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，是指依據法律、法規(guī)、規(guī)章授權而行使特定公共行政職能的非國家機關組織，其范圍一般包括社會團體與行業(yè)協(xié)議（如婦聯、律師協(xié)會、會計師協(xié)會）、事業(yè)組織（如學校）、基層群眾性自治組織（如村委會、居委會）。被授權的組織在行使職權時享有行政主體地位，在非行使所授職權的情形時，不享有行政職權，無行政主體地位。

根據《戶口登記條例》的相關規(guī)定，戶口登記工作，由各級公安機關主管，法律、法規(guī)及規(guī)章并未賦予村委會進行戶口登記的行政職能。因此，在遷戶這一方面，村委會作為基層群眾性自治組織，既非行政機關，亦非法律、法規(guī)、規(guī)章授權行使戶口登記職權的組織，所以不具備行政訴訟的被告主體資格。而被告主體資格不符意味著案件不屬于法院的受案范圍，因此裁定對小麗、大勇提起的行政訴訟不予立案并無不當。

起訴縣政府要求撤銷20年前的土地證——起訴期限超過20年不予立案

上世紀八十年代初，劉家村準備擴建村里的街道，方便車輛出入。批給金貴家的宅基地正好騎在規(guī)劃的街道上，為此大隊書記經過多次協(xié)商，終于讓金貴同意購買鄰居英子家空置的房屋，從此與萬福家毗鄰而居。在萬福和大隊書記見證下簽訂購買合同后，金貴就對自己現有的宅基地進行重新規(guī)劃建設，很快在此地上興建起了院落。

金貴作為村里做生意的小能手，趁著改革開放的浪潮，很快積攢了一定的家業(yè)。轉眼二十幾年過去了，金貴年事已高，準備回家養(yǎng)老?？恐掷锏姆e蓄，金貴再次翻建了院落，并在前次空置的宅基地上擴建了雞棚、菜園等，以此打發(fā)老年生活。閑來無事，金貴總喜歡待在菜園里，給蔬菜施施肥、澆澆水。因用水不節(jié)制，菜園周圍的地永遠都是濕漉漉的。年前去世的鄰居萬福的媳婦桂枝對此非常有意見，因為她好幾次發(fā)現自家臨近菜園的墻皮都是濕嗒嗒的。偶然一天她翻看自己家的《集體土地建設用地使用證》才發(fā)現，金貴家的部分菜園屬于自己家的宅基地范圍。桂枝在多次勸阻金貴燒水不要過猛無望的情況下，怒而起訴至法院，要求金貴將其建在桂枝家宅基地上的菜園、雞棚等清理走，進而歸還屬于萬福家的宅基地。金貴參與訴訟后才發(fā)現，原來自家的宅基地范圍居然與桂枝家的宅基地重合。法院經調查發(fā)現，桂枝提供的1986年劉家村管委會出具的土地審批單和縣政府頒發(fā)的《集體土地建設用地使用證》均記載訴爭土地系萬福家所有，而金貴提供的房屋買賣契約則證明訴爭土地系金貴家所有。依據我國現行《土地管理法》規(guī)定，

此案實質為土地實際使用人與登記權利人不相一致，也即歷史延續(xù)的土地使用狀況與土地登記存在沖突，顯然屬于土地使用權爭議，應由人民政府處理，故駁回了相應的訴訟請求。

為防后續(xù)爭議，且堅定認為自己在先契約記載的宅基地范圍更準確，金貴就向鄉(xiāng)政府提交了宅基地確權申請書。然而，鄉(xiāng)政府在多次為兩鄰居做工作未成功的情況下，就在該申請書上加蓋公章后注明：“建議走司法程序?！睙o奈之下，金貴就向法院提起行政訴訟，要求縣政府撤銷其1994年為萬福頒發(fā)的《集體土地建設用地使用證》。立案法官收到訴狀時間為2014年8月，但《集體土地建設用地使用證》卻系1994年1月頒發(fā)，起訴期限已經超過20年，故裁定不予立案。

【法官釋法】行政訴訟起訴期限，是指提起行政訴訟的法定有效期限。超過起訴期限的，起訴人喪失對該行政行為提起訴訟的權利。起訴期限不同于訴訟時效，不能中止、中斷和延長，只要超過起訴期間就喪失起訴權。因此，法院在立案時，首先要審查起訴期限，超過起訴期限的，一律裁定不予立案。

本案爭議的焦點在于土地使用權的歸屬問題，因此屬于涉不動產案件。所謂不動產，系指土地（包括灘涂、草原、山嶺、荒地等）及附著物（自然或人工附在土地之上或之中的物體，如建筑物、山林、水流等）。因不動產引起的行政訴訟目前主要有3類：一是因不動產所有權、使用權而提起的訴訟，如本案中因土地權屬爭議引起的撤銷土地使用證類案件；二是因違章建筑的拆除提起的訴訟；三是因污染不動產提起的訴訟。不動產糾紛案件與民事案件一樣，適用專屬管轄的規(guī)定，由不動產所在地法院管轄。而依據《行政訴訟法》第46條的規(guī)定，不動產行政案件的起訴期限應為自行政行為作出之日起不超過20年。具體到本案，涉訴的《集體土地建設用地使用證》系1994年1月頒發(fā)，至2014年8月起訴時，已經超過20年的起訴期限，故理應裁定不予立案。

起訴確認公安局及其偵查人員刑事偵查行為違法——不屬行政受案范圍不予立案

老張和老趙是多年的酒肉朋友，兩人經常在一起吃吃喝喝。某次飯局上，老趙介紹給老張認識一位新朋友李某，兩人很快產生交情。經過幾次聚會，老張已經將李某視為知己。一次飯飽酒足之后，李某感言特別想駕駛越野車玩玩，老張醉醺之中承諾可以出借自己玩夠了的“路虎”。酒醒之后，老張大為后悔，但礙于面子還是將車借給了李某。李某拿到車后愛不釋手，熟悉幾天后就不打一聲招呼驅車赴西藏游玩了。

一周過去了，老張十分想念自己的愛車，于是就想聯系李某要求還車。結果老張打了一天電話，就是沒聯系到李某。老張又趕緊聯系老趙，老趙表示自己與李某不熟，不清楚其去向。老張慌神了，感覺被騙了，于是就向公安機關報案了。公安機關受理該案后，立即開始偵查。偵查過程中，辦案人員王警官將李某拘留訊問，但李某聲稱老張已經將車贈給了自己，且借車時與老張和李某一起喝酒的朋友都表示老張曾說過差不多意思的話，公安機關以此認定不存在犯罪事實，故將李某釋放。在此期間，老張多次向李某要求返還車輛，李某都以車輛已贈與其而拒絕。據此，老張認為，李某詐騙的事實是成立的，公安機關無權釋放李某，其釋放李某的行為違反了法律規(guī)定。因此，憤怒之下的老張到法院起訴公安局及辦案人員王警官，要求確認公安局釋放李某的行為違法同時追究辦案人員王警官的違法責任。

立案法官收到該案后，經過調查核實，發(fā)現當時李某涉嫌詐騙一案公安機關確已立案，后經偵查，認為李某不構成詐騙罪。刑偵人員將該結果告知老張，老張認為公安機關是在有意包庇李某，故提起行政訴訟，要求確認公安局及辦案人員王警官的行為違法。由于老張訴訟請求中所涉及的行政機關的行為系公安機關依照刑事訴訟法明確授權實施的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，故裁定不予立案。

【法官釋法】公安機關的機構設置包括執(zhí)法勤務機構（如指揮中心、國內安全保衛(wèi)大隊、刑事偵查大隊、交通管理大隊、治安管理大隊）、綜合管理機構（如政工監(jiān)督室、法制室、警務保障室）、派出所及監(jiān)管場所（如派出所、警務室、看守所、拘留所、戒毒所等）以及選設機構。從公安機關的機構設置可以發(fā)現，公安機關的對外職能主要包括兩類，一是行政執(zhí)法職能，二是刑事偵查職能。

常見的起訴公安局行政訴訟案件主要是針對治安管理處罰和110出警等類型，這些都在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍之內。而起訴人對于公安局的刑事偵查行為有異議的，無權提起行政訴訟，因為此時公安機關履行的不是行政職能，而是刑事訴訟法授權的刑事偵查職能，《行政訴訟法》第1條明文規(guī)定此行為非法院受案范圍。本案即是如此，公安局及王警官的行為都是屬于刑事偵查工作，合乎刑事訴訟法的規(guī)定，法院無權受理該類案件。不過雖然行政訴訟走不通，老張可以民事之訴要求李某返還原物。至于對王警官個人的職務行為，如認為存在違法之處，可以向有關部門檢舉。

此外，行政訴訟中，被告只能是行政機關或被授權的組織，行政機關的工作人員不能作為行政訴訟的被告。實踐中，很多行政案件的起訴人都將行政機關及具體的工作人員一并起訴，這是誤解了行政訴訟法第2條的立法宗旨。該條規(guī)定中提及“行政機關和行政機關工作人員”，只是為了有助于公民、法人和其他組織更容易理解行政訴訟法的功能定位，更好地通過行政訴訟維護自身合法權益。因此，這只是立法技術層面的問題，并不意味著行政機關工作人員本身可以作為被告。

責任編輯/鄭潔