邵曉楓，李遠(yuǎn)貴

(1.四川師范大學(xué)成人教育研究所，四川成都 610068；2.成都紡織高等?？茖W(xué)校，四川成都 611731)

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新中國城鄉(xiāng)教育均衡政策：回顧與反思

邵曉楓1，李遠(yuǎn)貴2

(1.四川師范大學(xué)成人教育研究所，四川成都 610068；2.成都紡織高等?？茖W(xué)校，四川成都 611731)

摘要：新中國成立以來，城鄉(xiāng)教育均衡政策經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，其發(fā)展軌跡呈螺旋式上升，從不均衡逐漸走向均衡。正確理解城鄉(xiāng)教育均衡的涵義，正確認(rèn)識城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中公平與效率的關(guān)系，明確政府在城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任，是制定正確城鄉(xiāng)教育政策中無法回避的理論問題和必要前提。

關(guān)鍵詞：新中國城鄉(xiāng)教育均衡教育機(jī)會教育資源教育質(zhì)量

城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展是指政府在教育公平原則的指導(dǎo)下，確保城鄉(xiāng)教育在教育機(jī)會、資源配置、教育質(zhì)量等方面的均衡，其最終目的是要縮小城鄉(xiāng)教育差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展。國家教育政策對于城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。城鄉(xiāng)教育均衡這一概念在我國雖然是最近十來年才明確提出來的，但自新中國成立以來，在國家教育政策中蘊(yùn)含著大量的城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的思想，本文擬對此作一個比較系統(tǒng)的回顧與反思。

1新中國城鄉(xiāng)教育均衡政策回顧

按照新中國成立以來在城鄉(xiāng)教育機(jī)會均衡、教育資源配置均衡及教育質(zhì)量均衡等方面教育政策的有關(guān)規(guī)定情況，我們把其分為以下幾個階段：

1.1新中國成立后十七年：注重城鄉(xiāng)在基本教育機(jī)會上的均衡，在教育資源配置及提高教育質(zhì)量上則向城市傾斜

一方面，重視實現(xiàn)城鄉(xiāng)在基本教育機(jī)會上的均衡。首先，在國家?guī)в懈局笇?dǎo)性意義的文件和法規(guī)中對城鄉(xiāng)教育機(jī)會均衡作了有關(guān)規(guī)定。如在1949年的《共同綱領(lǐng)》中明確規(guī)定了中華人民共和國的文化教育是民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育，而農(nóng)民是“大眾”中的最主要部分。1954年，在《中華人民共和國憲法》中，以國家根本大法的形式規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利”[1]，為城鄉(xiāng)教育機(jī)會均衡奠定了法律基礎(chǔ)。其次，頒布了一系列有關(guān)實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育機(jī)會均衡的政策。在普通教育方面，國家在各項教育政策中規(guī)定各級學(xué)校向工農(nóng)子弟開門，在農(nóng)村增辦學(xué)校以及在招生、助學(xué)金等方面給予特別關(guān)照。這樣，在短短的幾年時間內(nèi)，農(nóng)村建立了大量的中小學(xué)校。在成人教育方面，1950年，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)民業(yè)余教育的指示》和《關(guān)于舉辦工農(nóng)速成學(xué)校和工農(nóng)干部文化實習(xí)學(xué)校的指示》，1954年，教育部召開全國農(nóng)民業(yè)余文化教育會議，強(qiáng)調(diào)要掃除文盲、提高農(nóng)民文化水平。上述政策都體現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育機(jī)會均衡的思想，當(dāng)然，這時要實現(xiàn)的城鄉(xiāng)教育機(jī)會均衡主要是指城鄉(xiāng)最基本的教育機(jī)會均衡，即要讓農(nóng)民及其子女能受最基本的如掃盲、簡易小學(xué)等層次的教育。

另一方面，在教育資源配置及提高教育質(zhì)量上向城市傾斜。上述政策增加了廣大農(nóng)民基本的受教育機(jī)會，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本教育機(jī)會均衡起到了良好的作用，但存在著不能滿足社會主義建設(shè)對較高層次人才需求的問題。為此，國家采取了教育資源配置及教育質(zhì)量提高向城市傾斜的政策，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，實行兩條腿走路的政策，即城市學(xué)校由國家公辦，農(nóng)村學(xué)校則由集體或個人辦。1953年，在《政務(wù)院關(guān)于整頓和改進(jìn)小學(xué)教育的指示》中指出，要在城市發(fā)展公立小學(xué)，在農(nóng)村則提倡民辦小學(xué)，一般不發(fā)展公立小學(xué)。[2]1964年1月，《人民日報》發(fā)表社論指出，應(yīng)就地聘請一些回鄉(xiāng)知識青年或民校教師，辦一些簡易小學(xué)[3]，簡易小學(xué)的經(jīng)費籌措、教師聘請、校舍修建、設(shè)備添置等問題都一應(yīng)由當(dāng)?shù)卮箨牻鉀Q。兩條腿走路這一政策的出發(fā)點是好的，在客觀上也起到了在農(nóng)村普及教育的作用，但帶來的另一個后果是使教育資源配置嚴(yán)重傾斜于城市學(xué)校，絕大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校則由異常落后貧窮的農(nóng)村集體或個人來辦，農(nóng)村教育質(zhì)量低下。第二，設(shè)置重點中小學(xué)。1953年，毛澤東在中央政治局會議上提出要辦重點中學(xué)，此后，國家在全國確定了194所重點中學(xué)；1954年，中央政府在《政務(wù)院關(guān)于改進(jìn)和發(fā)展中學(xué)教育的啟示》中明確指出，各省(市)都必須辦好幾所中學(xué)；1959年，中央再一次強(qiáng)調(diào)要集中較大力量辦好一批重點學(xué)校；1962年至1963年間，教育部出臺了一系列的文件，在《關(guān)于有重點地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》中，要求這些重點學(xué)校無論在辦學(xué)經(jīng)費、學(xué)校環(huán)境、設(shè)施設(shè)備及師資上都應(yīng)得到優(yōu)先的考慮。這些重點中小學(xué)絕大部分集中在城市。據(jù)1963年的統(tǒng)計，在北京、江西等8個省市、自治區(qū)內(nèi)，農(nóng)村重點中學(xué)只有8所，占6%，有7個省、自治區(qū)的農(nóng)村地區(qū)無重點中學(xué)。[4]這樣，農(nóng)村學(xué)校無論在教育資源配置還是在教育質(zhì)量上都與城市教育極為不均衡。

總之，新中國成立后十七年間，國家在教育政策上，一方面是努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)最基本的教育機(jī)會均衡；另一方面，把優(yōu)質(zhì)的教育資源集中到城市，注重提高城市學(xué)校的教育質(zhì)量，加大了城鄉(xiāng)教育水平的差距。因此，從總體來看，此時在制定國家的教育政策時，還沒有真正樹立城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的理念，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育發(fā)展嚴(yán)重不均衡。

1.2“文革”十年：追求城鄉(xiāng)教育低水平均衡

針對越演越烈的城市教育中心傾向，毛澤東在1966年發(fā)表了“五七指示”，雖然沒有明確提出要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，但實際上卻體現(xiàn)了毛澤東的相關(guān)思想，這些思想在中央的政策中體現(xiàn)了出來，主要有三個方面：第一，取消重點學(xué)校。1966年7月，教育部在《關(guān)于招生、考試、放假、畢業(yè)等問題的通知》中指出，要“反對少數(shù)‘名牌學(xué)?！?、‘重點學(xué)校’特殊化的不良風(fēng)氣。”[5]1967年7月18日，《人民日報》發(fā)表題為《打倒修正主義教育路線的總后臺》的文章，把重點學(xué)校制度上升到了路線斗爭的高度來批判，此后，重點學(xué)校被全部取消。第二，在農(nóng)村普及基本的教育。1971年，《全國教育工作會議紀(jì)要》指出要“大力普及教育，掃除文盲”，[6]農(nóng)村當(dāng)然是掃盲的重點。1972年，《人民日報》發(fā)表題為《普及小學(xué)教育是農(nóng)村教育的重點》的短評，指出要在農(nóng)村普及小學(xué)五年教育。[7]第三，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育平均化發(fā)展。實現(xiàn)這一目標(biāo)的主要做法是降低城市教育質(zhì)量，與農(nóng)村教育的低水平保持一致。1968年，毛澤東在“七·二一指示”中強(qiáng)調(diào)的“社來社去”思想，國務(wù)院在1975年批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于推廣遼寧朝陽農(nóng)學(xué)陽經(jīng)驗和有關(guān)政策問題的請示報告》中主張將農(nóng)業(yè)院校全部下放到農(nóng)村辦的指示，以及一些如貧下中農(nóng)管理學(xué)校、中小學(xué)生到農(nóng)村參加大量的生產(chǎn)勞動等做法，都體現(xiàn)了想把城鄉(xiāng)教育平均化的政策導(dǎo)向。

“文革”時期雖然對農(nóng)村教育的普及方面有一定的貢獻(xiàn)，但機(jī)械地把城鄉(xiāng)教育均衡理解為是城鄉(xiāng)教育的平均，實際上只能是以降低整個城鄉(xiāng)教育的質(zhì)量為代價，達(dá)到城鄉(xiāng)教育的低水平均衡，這種做法不可能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

1.3改革開放到上世紀(jì)末：繼續(xù)重視城鄉(xiāng)受教育機(jī)會均衡，開始重視城鄉(xiāng)教育資源配置均衡，但在教育資源配置及教育質(zhì)量提高方面仍向城市傾斜

一方面，繼續(xù)重視城鄉(xiāng)基本受教育機(jī)會均衡。主要表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)普及九年義務(wù)教育和掃盲。1980年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》，強(qiáng)調(diào)在八十年代要完成基本普及小學(xué)教育的任務(wù)；1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定要普及初等義務(wù)教育；1985年中共中央在《關(guān)于教育體制改革的決定》中，正式提出實行九年義務(wù)教育；1986年國家頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，從法律層面規(guī)定對所有6周歲以上兒童實行九年義務(wù)教育；1994年國家教委發(fā)布《關(guān)于在90年代基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的實施意見》；1999年中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中，提出到20世紀(jì)末，要實現(xiàn)基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲的目標(biāo)。上述政策和法律規(guī)定有力地促進(jìn)了城鄉(xiāng)在基本受教育機(jī)會上的均衡。同時，這一時期也開始重視城鄉(xiāng)教育資源配置方面的均衡，主要表現(xiàn)為加強(qiáng)農(nóng)村薄弱學(xué)校的建設(shè)，提高農(nóng)村教育質(zhì)量。1979年教育部發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)切實抓緊普及農(nóng)村小學(xué)五年教育的通知》，強(qiáng)調(diào)要注意提高農(nóng)村小學(xué)教育的質(zhì)量。在教育部出臺的一系列文件如《關(guān)于印發(fā)長春等五市初中招生制度改革材料的通知》(1985)、《關(guān)于加強(qiáng)薄弱普通高級中學(xué)建設(shè)的十項措施(試行)》(1997)，以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2000年發(fā)出的《關(guān)于推動?xùn)|西部地區(qū)學(xué)校對口支援工作的通知》等文件中都強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，而薄弱學(xué)校的主體當(dāng)然在農(nóng)村。在此期間實行的如“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“西部大中城市學(xué)校對口支持本省貧困地區(qū)學(xué)校工程”中，都體現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的思想。

另一方面，從總體上看，國家此時實行的仍是優(yōu)先發(fā)展城市教育的政策，在教育資源配置及教育質(zhì)量提高方面仍向城市傾斜。如1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，要鼓勵一部分地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展起來，這一部分優(yōu)先發(fā)展起來的地區(qū)當(dāng)然主要是城市地區(qū)。1992年，《國家教委關(guān)于搞好城市教育綜合改革試點工作的意見》中明確提出要使城市基礎(chǔ)教育不但在普及程度上高于農(nóng)村，在提高教育質(zhì)量等方面也要起示范作用。[8]此外，在其它一些文件，如《教育部關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)外語教育的幾點意見的通知》(1979)、《教育部關(guān)于在小學(xué)計算機(jī)教育試點工作的通知》(1984)、《1988年到1995年全國中小學(xué)校實驗室規(guī)劃要點》(1988)、《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《在中小學(xué)實施“校校通”工程的通知》(2000)等文件中，都體現(xiàn)了城市學(xué)校優(yōu)先發(fā)展的精神。在這一精神下，國家制定了教育資源配置及教育質(zhì)量提高向城市傾斜的一系列政策，主要表現(xiàn)為兩個方面：第一，恢復(fù)重點學(xué)校制度。1978年，鄧小平在全國教育工作會議上指出，要“考慮集中力量加強(qiáng)重點大學(xué)和重點中小學(xué)的建設(shè)”。[9]同年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于辦好一批重點中小學(xué)的試行方案》及《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點高等學(xué)校的報告》。此后，在1980年教育部印發(fā)的《關(guān)于中央書記處對教育工作指示精神的傳達(dá)要點》，以及《關(guān)于分期分批辦好重點中學(xué)的決定》等文件中，都進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要承認(rèn)城鄉(xiāng)教育的不平衡發(fā)展，要辦好重點學(xué)校，同時，明確規(guī)定了在經(jīng)費投入、生源、師資、教學(xué)設(shè)備等方面向重點學(xué)校傾斜。據(jù)1981年統(tǒng)計，全國重點中學(xué)占全部中學(xué)的3.8%，重點小學(xué)占小學(xué)總數(shù)的0.6%，這些重點學(xué)校基本分布在城市地區(qū)。[10]1995年國家教委在《關(guān)于評價驗收1000所左右示范性普通高級中學(xué)的通知》中，仍然強(qiáng)調(diào)了辦好重點中學(xué)的政策。第二，實行“分級辦學(xué)、分級管理”的義務(wù)教育管理體制。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中以權(quán)威文件的形式提出了這一管理體制，在1986年的《中華人民共和國義務(wù)教育法》和1995年的《中華人民共和國教育法》中進(jìn)一步以法律的形式加以確定。這種管理體制實際上與五十年代相似，還是城市教育由國家辦，農(nóng)村教育由農(nóng)民辦，極不利于農(nóng)村教育的發(fā)展。這種管理體制拉大了城鄉(xiāng)中小學(xué)生均教育經(jīng)費的差距，使城鄉(xiāng)教育資源配置嚴(yán)重不均。如1999年，城鄉(xiāng)小學(xué)的人均經(jīng)費分別為：1492.2元和476.1元，城鄉(xiāng)初中生的人均經(jīng)費分別為2671.2元和861.6元，農(nóng)村中小學(xué)的危房數(shù)也占到一半以上。[11]

在這一階段，總體來看，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展理念還沒有完全明確，主要還是實行城鄉(xiāng)教育非均衡化發(fā)展的政策。但此時在城鄉(xiāng)教育機(jī)會均衡上顯然比新中國成立后十七年間的起點更高，而且開始重視對農(nóng)村薄弱學(xué)校的改造，提高農(nóng)村的教育質(zhì)量，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的思想日益強(qiáng)烈，這些探索是以后確立城鄉(xiāng)教育均衡理念，制定和實施相關(guān)政策的必要基礎(chǔ)。

1.4最近十多年來：注重城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育高水平均衡

隨著教育公平理念的深入人心，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展越來越受到政府的重視，成為其教育政策的核心理念。在最近這十多年中，國家發(fā)布了大量關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡的文件，而且這種城鄉(xiāng)教育發(fā)展均衡主要被定位于城鄉(xiāng)教育在發(fā)展過程和結(jié)果上的較高水平的均衡。

首先，明確提出要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。2005年，在《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》中，把推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展放到了重要位置。2006年新頒布的《義務(wù)教育法》從法律的高度規(guī)定要促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。2010年，教育部在《關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》中，將實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展列為今后一個時期義務(wù)教育發(fā)展的重點；同年，在影響深遠(yuǎn)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中，強(qiáng)調(diào)要建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制；2012年，在《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》中再次強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，并對義務(wù)教育均衡的意義、基本目標(biāo)、資源、師資、質(zhì)量等方面進(jìn)行了規(guī)定；在2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中專門強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置；在《教育部2014年工作要點》中再次把促進(jìn)教育資源均衡配置，最大限度向貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)傾斜列為工作重點。

其次，制定了大量促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展，以縮小城鄉(xiāng)教育差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的政策。在經(jīng)費投入上，2001年，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，規(guī)定了“地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制，加大了國家對農(nóng)村教育的投入力度，提出了“兩免一補(bǔ)”政策；2003年，國務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，強(qiáng)調(diào)要重點扶持中西部農(nóng)村地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生上學(xué)；2005年，在《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的通知》中，對農(nóng)村中小學(xué)教師工資、校舍維修、經(jīng)費投入等問題都作了明確規(guī)定，把義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍；2006年，財政部和教育部頒發(fā)《關(guān)于對全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免收學(xué)雜費的實施管理辦法》。在辦學(xué)條件上，發(fā)布了一系列文件：《關(guān)于實施中小學(xué)危房改造工程意見的通知》(2001)；《西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程實施方案》(2004)；《關(guān)于切實解決農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)交通不便地區(qū)中小學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)問題有關(guān)事項的通知》(2006)；《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件底線要求》(2014)等。在師資配置上，2006年，教育部等下發(fā)了《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃的通知》； 2007年，在部屬六院校實施免費師范教育政策，以提高農(nóng)村學(xué)校的師資質(zhì)量；2012年，在教育部等聯(lián)合頒布的《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)的意見》中，專門對農(nóng)村義務(wù)教育教師隊伍的來源、配備、專業(yè)發(fā)展、待遇等問題進(jìn)行了規(guī)定；在《教育部關(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》中規(guī)定要設(shè)立專項資金，吸引優(yōu)秀人才在村小和教學(xué)點長期從教。在農(nóng)村教育現(xiàn)代化上，2003年，教育部等頒布《農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程試點工作方案》，實施“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”； 2008年，開始實施“中西部農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師遠(yuǎn)程培訓(xùn)計劃”；2012年，在教育部發(fā)布的《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》 中強(qiáng)調(diào)要重點支持農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校信息化和公共服務(wù)體系建設(shè)，努力縮小城鄉(xiāng)學(xué)校之間的數(shù)字化差距……

2新中國城鄉(xiāng)教育均衡政策六十年反思

新中國城鄉(xiāng)教育均衡政策走過了曲折的歷程，是一個從不均衡逐漸走向均衡的過程，其中的經(jīng)驗與教訓(xùn)值得我們認(rèn)真總結(jié)，一些相關(guān)的理論問題值得我們深入思考。

2.1新中國城鄉(xiāng)教育均衡政策建設(shè)取得了不小的成績

首先，國家在各階段發(fā)布的教育政策中，一直都非常重視全體公民受教育基本權(quán)利和機(jī)會的公平，注重在農(nóng)村地區(qū)普及最基本的教育。這一方面為實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡奠定了最基本的理論基礎(chǔ)，另一方面，通過努力，已基本實現(xiàn)了普及義務(wù)教育和掃除青壯年文盲的目標(biāo)，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡打下了實踐基礎(chǔ)。其次，新中國成立以來，雖然在實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展政策的探索上走過一些彎路，但其相關(guān)政策的總體發(fā)展軌跡是呈螺旋式上升：在新中國成立后的十七年，實行的是城鄉(xiāng)教育非均衡化發(fā)展政策，表現(xiàn)為注重城鄉(xiāng)在基本教育機(jī)會上的均衡，在教育資源配置和提高教育質(zhì)量上向城市傾斜。在改革開放到上個世紀(jì)末的二十多年中，國家再一次實行了城鄉(xiāng)教育非均衡發(fā)展政策，但此時的教育普及面比建國后十七年更廣，層次更高，而且開始重視改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件，開始從城鄉(xiāng)受教育機(jī)會的均衡邁向教育資源配置的均衡?！拔母铩逼陂g為改變以城市教育為中心的模式，實行了城鄉(xiāng)教育低水平均衡的政策。最近十多年，我們再次針對城市教育中心模式，明確提出實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，但現(xiàn)在我們所講的城鄉(xiāng)教育均衡是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的高水平發(fā)展均衡，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)校有特色的一體化發(fā)展?？傊?，我國通過六十多年的探索，逐漸對城鄉(xiāng)教育均衡有了比較正確的理解，使有關(guān)實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡政策的制定走上了科學(xué)的軌道。

2.2對新中國城鄉(xiāng)教育均衡政策中一些教訓(xùn)和問題的反思

六十多年來，我國雖然一直致力于實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡，但在城鄉(xiāng)教育均衡政策的發(fā)展過程中，有過不少教訓(xùn)，存在著不少問題，主要表現(xiàn)為長期對城鄉(xiāng)教育實行非均衡化發(fā)展政策，加大了農(nóng)村與城市教育的差距；“文革” 中實行的城鄉(xiāng)教育平均化發(fā)展政策對國家的教育事業(yè)造成了全面的破壞；當(dāng)前實行的城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展政策中，又出現(xiàn)了農(nóng)村教育城市化的傾向。同時，雖然我國現(xiàn)在已有大量關(guān)于城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的政策，但當(dāng)前城鄉(xiāng)教育均衡的進(jìn)程仍然很緩慢。因此，我們有必要對其中的一些問題進(jìn)行比較全面的反思。

2.2.1正確理解城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的涵義。

要制定科學(xué)的城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的政策，首先要正確理解城鄉(xiāng)教育均衡的涵義?！俺青l(xiāng)教育均衡是指在城鄉(xiāng)教育主體的利益都得到同樣重視的前提下，以城鄉(xiāng)教育資源配置均等、城市優(yōu)勢文化與農(nóng)村劣勢文化均衡為物質(zhì)保障和精神保障，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平為核心，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育多元優(yōu)質(zhì)、和而不同的和諧發(fā)展。”[12]其主要內(nèi)容有以下幾點：城鄉(xiāng)教育權(quán)利和機(jī)會均等，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡的初級階段或者說是基礎(chǔ)；城鄉(xiāng)學(xué)校均衡發(fā)展，包括城鄉(xiāng)學(xué)校之間在經(jīng)費投入、辦學(xué)條件、師資力量等資源配置方面的均衡發(fā)展，它是使城鄉(xiāng)學(xué)生接受基本相同水平教育的保障，也是城鄉(xiāng)學(xué)校教育質(zhì)量均衡的外部保障；城鄉(xiāng)教育質(zhì)量均衡，即城鄉(xiāng)學(xué)生在鞏固率、輟學(xué)率、畢業(yè)生升學(xué)率等方面的均衡；教育終極目標(biāo)上的均衡，即城鄉(xiāng)學(xué)校學(xué)生都同樣能接受最適合自己的教育，能有機(jī)會在最大程度發(fā)揮自己的最大潛能，實現(xiàn)全面發(fā)展；城市與農(nóng)村的各類教育，包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育、學(xué)前教育等發(fā)展水平的均衡。在理解城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中需要特別注意的是：第一，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展不是通過削高就低達(dá)到低水平均衡，而是要使城鄉(xiāng)教育在辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量上達(dá)到高水平均衡?！暗退骄庀葳濉笔且环N在貧困狀態(tài)下的均衡。[13]“文革”時期，我國教育政策就正是落入到這種低水平均衡陷阱中，降低城市教育的水平和質(zhì)量去將就農(nóng)村教育，結(jié)果使整個城鄉(xiāng)教育的水平都大幅度下降。第二，城鄉(xiāng)教育均衡是相對的均衡，是要使城鄉(xiāng)教育的發(fā)展實現(xiàn)和而不同。因此，城鄉(xiāng)教育均衡不是城鄉(xiāng)教育絕對平均化發(fā)展，不是要消減城鄉(xiāng)教育的辦學(xué)特色，而是要在受教育機(jī)會及辦學(xué)條件基本均衡的前提下，讓城鄉(xiāng)教育各自都得到有特色的發(fā)展?！拔母铩睍r期，人們把城鄉(xiāng)教育均衡理解為是城市教育農(nóng)村化，城市教育在辦學(xué)方向、教育內(nèi)容、教育方式方法、辦學(xué)水平等方面都向農(nóng)村教育看齊；最近十年來，一些人又把城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展片面地理解為是農(nóng)村教育城市化，使農(nóng)村教育在培養(yǎng)目標(biāo)、課程開設(shè)、教學(xué)方法、校舍建筑風(fēng)格等方面都表現(xiàn)出了比較嚴(yán)重的農(nóng)村學(xué)校城市化的現(xiàn)象。這些都是沒能正確理解城鄉(xiāng)教育均衡涵義的結(jié)果。第三，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展是要把城鄉(xiāng)教育視為一個整體，使它們相宜相生、相輔相成、取長補(bǔ)短。

2.2.2正確認(rèn)識城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中公平與效率的關(guān)系。

長期以來，我國實行的城鄉(xiāng)教育二元制、以城市教育發(fā)展為重心的城鄉(xiāng)教育非均衡化政策體現(xiàn)了帶有國家功利主義的效率優(yōu)先，兼顧公平的原則。這樣的抉擇固然是出于對當(dāng)時社會生產(chǎn)力發(fā)展水平較低的考慮，但也因此造成了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的嚴(yán)重不均衡，這種不均衡造成的后果就是占中國大部分人口的農(nóng)民處于教育水平低下、文化素質(zhì)不高的現(xiàn)狀，成為我國提高整個國民素質(zhì)，全面進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的最大障礙。因此，正確認(rèn)識公平與效率的關(guān)系是我國城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展政策制定中一個極為重要的問題。第一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平應(yīng)是政府在制定城鄉(xiāng)教育發(fā)展政策時首要的、基本的原則。公平一直是人類社會共同追求的目標(biāo)，更是現(xiàn)代社會的首要價值和基本取向，教育公平是公平的一個重要組成部分，在制定教育政策時自然應(yīng)該被放到首要地位。在國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中，強(qiáng)調(diào)要“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)?！盵14]因此，要制定科學(xué)的城鄉(xiāng)教育均衡政策，就必須把實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平作為首要的、基本的原則。第二，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡中，教育公平與效率可能在短期內(nèi)存在著矛盾，但其最終目標(biāo)是一致的。當(dāng)一個國家以公平原則配置教育資源時，必然會帶來人力資源開發(fā)的高效率和教育對于個人發(fā)展、國家發(fā)展的高貢獻(xiàn)率。[15]也就是說，教育公平必然會帶來教育效率的提高，表現(xiàn)為更能開發(fā)以前被忽視的廣大農(nóng)村地區(qū)的人力資源，使城鄉(xiāng)學(xué)生，特別是農(nóng)村學(xué)生更能得到全面發(fā)展，也就更能對社會做出更大的貢獻(xiàn)，也可以說，教育的效率是通過人才培養(yǎng)來實現(xiàn)的。但是，人才培養(yǎng)是一個長時期的過程，因此，城鄉(xiāng)教育公平政策的實施，可能在短時期內(nèi)成效不大，甚至還可能因此影響一定的教育發(fā)展速度，因為國家的財富是一定的，但從較長遠(yuǎn)的結(jié)果來看，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平有利于整個國家教育效率的提高。

2.2.3政府應(yīng)切實擔(dān)負(fù)起實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任。

正如在國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中指出的那樣，“教育公平的主要責(zé)任在政府”，[14]實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的主要責(zé)任也同樣在政府。首先，教育作為一種公共事業(yè)，政府是辦好這種公共事業(yè)最大的責(zé)任主體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，政府責(zé)無旁貸。我國長期以來實行的“城市教育國家辦，農(nóng)村教育集體辦”的政策正是沒能認(rèn)清國家對農(nóng)村教育的責(zé)任造成的。其次，教育與社會系統(tǒng)中的各個部分有著緊密的聯(lián)系，光靠教育部門本身無法辦好教育，只有政府切實擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，制定和實施科學(xué)的城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展政策，才可能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。具體而言，政府在制定城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策時，應(yīng)切實擔(dān)負(fù)起以下責(zé)任：第一，制定一系列政策，創(chuàng)造有利于城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的外部環(huán)境。包括消除戶籍、入學(xué)、就業(yè)、社會保障制度等方面的城鄉(xiāng)差別，充分體現(xiàn)公共服務(wù)均等化的思想，完善社會保障體系，建立科學(xué)的教育投入分擔(dān)機(jī)制，加大國家對教育的投入，進(jìn)一步減少農(nóng)民的負(fù)擔(dān)等。第二，建立相關(guān)的法律法規(guī)和政策體系，保障城鄉(xiāng)每一個人有相同的受教育權(quán)利和機(jī)會。目前在我國的相關(guān)教育法規(guī)和政策中已體現(xiàn)了這一點，但一些規(guī)定還停留在文字層面上，在實踐中還存在諸多問題。第三，保證城鄉(xiāng)教育資源配置基本均等。國家出臺的包括義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的規(guī)定等體現(xiàn)了這一精神，但在不少農(nóng)村學(xué)校還遠(yuǎn)未實現(xiàn)，需要政府加大對這些地區(qū)的經(jīng)費投入。第四，向農(nóng)村教育實行特殊補(bǔ)償政策。這符合不少學(xué)者提到的“弱勢補(bǔ)償原則”，也是其它國家在這個問題上的經(jīng)驗總結(jié)。第五，制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展最終落腳點是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的均衡，因此，國家應(yīng)制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一對城鄉(xiāng)教育質(zhì)量進(jìn)行評估。但需要注意的是，統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是指城鄉(xiāng)最根本的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，而不是指拿一個模子去衡量城鄉(xiāng)教育的質(zhì)量。第六，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育交流與合作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化。政府在教育規(guī)劃、經(jīng)費投入、師資配備等方面，都要把城鄉(xiāng)教育視為一體來制定相應(yīng)的政策，使城鄉(xiāng)教育能取長補(bǔ)短，資源共享，加強(qiáng)交流與合作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

綜上所述，新中國成立以來，城鄉(xiāng)教育均衡政策經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，其發(fā)展軌跡呈螺旋式上升，從不均衡逐漸走向均衡。正確認(rèn)識城鄉(xiāng)教育均衡的涵義，特別是其中公平與效率的關(guān)系，明確政府在城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任，是制定城鄉(xiāng)教育政策中無法回避的理論問題，同時，又是制定正確城鄉(xiāng)教育政策的必要前提。

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中圖分類號：G522

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-5580(2016)01-0206-06

基金項目：全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃教育部重點課題“我國農(nóng)村教育綜合改革實驗區(qū)發(fā)展有效模式研究”(DGA090151)

收稿日期：2015-09-02

第一作者：邵曉楓(1967-)，女，博士，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：成人教育與當(dāng)代中國教育改革。