田聿

2016年甫一開局，受國際地緣政治等因素影響，南海問題陡然出現(xiàn)復雜化和國際化的趨勢。尤其美國機艦頻繁接近中國控制的南沙島礁，與美國官方關(guān)系密切的民間智庫也大肆宣揚“中美?？哲娫谀虾０l(fā)生武裝對峙甚至摩擦”的前景，臆測南海“軍事化”不可避免。

隸屬于美國國會的美中經(jīng)濟與安全評估委員會于3月2日發(fā)布報告，分析中國在南海設(shè)立防空識別區(qū)的考慮因素、前提條件以及面臨的挑戰(zhàn)，稱中國可能會先后在西沙和南沙建立兩個防空識別區(qū)，而菲律賓向國際法庭提起的南海仲裁案的進展情況，將對中方的決定產(chǎn)生重要影響。

然而，在中美軍隊密集過招之際，兩國軍方的交流始終保持熱絡(luò)。中國國防部發(fā)言人吳謙上校2月26日在例行記者會上公開表示，中方準備好參加美國主導的2016年“環(huán)太平洋”演習；曾就南海問題對華“嗆聲”的美國太平洋司令部司令哈里斯上將也強調(diào)，中美軍方有諸多溝通渠道，尤其雙方簽署了《海上意外相遇規(guī)則》（CUES）等防護性措施，并對兩軍關(guān)系前景保持樂觀。反差巨大的舉動，讓看似熱鬧的中美南海軍事交鋒必須加上一道“冷思考”的“清醒劑”。

來自冷戰(zhàn)的產(chǎn)物

時不時被中美戰(zhàn)略學者掛在嘴邊的兩軍CUES協(xié)定，本質(zhì)是“信心建立措施”（CBMs）的產(chǎn)物，追溯類似“信心建立措施”概念的誕生，一個是1958年北約與華約組織在“預(yù)防突襲會議”架構(gòu)下討論大型軍事演習互換觀察員等事務(wù)，再就是美國與蘇聯(lián)之間為了防止“擦槍走火”而設(shè)計的各種預(yù)防沖突措施，從熱線、避免核武器意外協(xié)定到防止海上意外協(xié)定，不一而足。不管效果如何，在有規(guī)范的克制下，世界未再發(fā)生大戰(zhàn)。

如今國際間研究“信心建立措施”的概念，普遍以1973年在芬蘭首都赫爾辛基召開的歐洲安全合作會議（注：后改名為歐洲安全與合作組織）為肇始。當年比利時、意大利代表聯(lián)袂提出議案，開宗明義地提出“信心建立措施”名詞及其概念。試圖跨越北約、華約兩大敵對組織的歐安會議協(xié)定要達成“信心建立措施”，主角還得看美國和蘇聯(lián)。換言之，措施的建立不光是防范冷戰(zhàn)陰影下的歐洲爆發(fā)熱戰(zhàn)的危機，更在防范美國與蘇聯(lián)因誤判而大動干戈，尤其是避免1962年古巴導彈危機再度發(fā)生。

1962年10月爆發(fā)的古巴導彈危機，讓美蘇領(lǐng)導人意識到溝通不良導致情況誤判，近乎引爆核戰(zhàn)爭。有鑒于此，1963年6月20日，美蘇代表團在日內(nèi)瓦簽訂《建立熱線機制備忘錄》。當然，僅憑一條熱線不足以預(yù)防沖突，所以雙方于1970年9月在美國華盛頓簽署《避免核意外協(xié)定》，避免預(yù)期的失控可能。

除了預(yù)防核沖突外，美蘇在預(yù)防沖突方面的另一項措施是1972年5月25日簽署的《防止海上意外協(xié)定》，目的是針對公海上航行的海軍艦船可能發(fā)生的各種情況，擬定規(guī)范，避免局部事件導致全面大戰(zhàn)。當時的這套規(guī)則汲取了以往美蘇為預(yù)防雙方軍艦在公海上航行不預(yù)期遭遇時應(yīng)對準則的經(jīng)驗教訓，針對因臨場情緒反應(yīng)而可能出現(xiàn)誤判所策訂的標準作業(yè)程序（SOP），這套精神與設(shè)計內(nèi)涵無疑也成為今天中美類似規(guī)則的“參照物”。

協(xié)定達成始末

由于CUES不是新玩意，放到當下的中美兩軍關(guān)系中，出現(xiàn)頻率最高的地方當屬南海。不過幾番驚險過招后，雙方都能“控局有方”、全身而退，這不能簡單理解為兩軍一線指揮員處置得當，同樣要關(guān)注中美在軍事安全制度建設(shè)方面“相向而行”的價值。

2014年4月22日，中國作為東道主在青島舉辦第十四屆西太平洋海軍論壇年會，外界最關(guān)心的問題是，隨著中國海軍積極“走出去”，如何與老牌的“帝國海軍”打交道，如何面對越來越多的“競合博弈”情況。盡管2001年發(fā)生過中美南海撞機事件，2009年又有美國海軍測量船“無暇”號與中國船只在南海交鋒，但中美雙方真正考慮CUES規(guī)則并探討實踐機會，還是2013年11月23日中國政府公告劃設(shè)東海防空識別區(qū)以后。

而早在2000年舉辦的西太平洋海軍論壇上，澳大利亞與新西蘭就曾提出設(shè)立CUES的提議，從當初公布的內(nèi)容看，該規(guī)則是指當各國海軍艦艇或航空器不期相遇時，應(yīng)采取哪些安全措施和手段減少相互干擾和不確定性，方便進行通信，而最基礎(chǔ)的通信手段就是運用國際海事通信頻道——CH16來進行通聯(lián)。但在長達十余年的歲月里，只見成員國討論修改而未獲得共識。外界認為，這恐怕與中國與東盟及部分東南亞“南海聲索方”把主要精力放在“南海行為準則”研討上有關(guān)，但在2012年黃巖島事件以后，中國與某些東南亞國家關(guān)系惡化，加之美國等域外國家積極介入南海沖突，使得這類危機管控機制設(shè)計被耽擱下來。

另一個未能盡早獲得共識的原因，在于“美國規(guī)則”鑲?cè)肓俗掷镄虚g。由于美國及其盟友早有這類經(jīng)驗，因而試圖利用西太平洋海軍論壇這樣的多邊機制盡早推出自己炮制的協(xié)定模式。據(jù)美國《連線》雜志稱，早在2012年西太平洋海軍論壇，美國就集合一幫盟友打算集體通過其主導的CUES協(xié)定，但當時中國投了棄權(quán)票。兩年后，在2014年的論壇中，中國海軍挾東道主的機會，加之已有與美國海軍進行危機管控的經(jīng)驗，索性推動論壇通過了CUES協(xié)定，這也標志著中國在成員國中具備了一定影響力。

值得注意的是，過去較為熟悉的CUES協(xié)定多來自雙邊（如美國與蘇聯(lián)），但2014年論壇會議達成的21國多邊協(xié)定，實屬少見。更重要的是，該規(guī)則建立在共同遵守、相互信任的基礎(chǔ)上開展合作、避免誤判，卻無約束力，一旦相遇雙方有罅隙（沖突潛因），想降低風險、避免誤判，恐怕仍得靠各方自制。

當各國通過CUES協(xié)定后，日本也開始試圖與中國恢復停滯不前的“中日海上聯(lián)絡(luò)機制”。2015年1月雙方展開首次復談，同意盡快啟動海上聯(lián)絡(luò)機制，并計劃配合5月在新加坡舉行的“香格里拉對話”期間由雙方的防務(wù)代表進一步舉行磋商（但相關(guān)新聞未有報道），目的是希望盡快完成這具備防止偶發(fā)沖突機制的共識，建立“海空聯(lián)絡(luò)機制”，方便雙方交流磋商海上和空中安全問題。

游戲規(guī)則下的“挑釁”

查看國際各類CUES協(xié)定，一般有兩個共同點：第一，平時減少各國?？哲娛滦袨榈恼`判，避免?？找馔馐鹿?，進而維護區(qū)域安全穩(wěn)定；第二，現(xiàn)行的CUES協(xié)定發(fā)展，脫離不了艦隊實力與《國際海上避碰規(guī)則公約》的既有規(guī)范。

盡管各國在國際水域（公海）皆有航行自由，但國際海事組織早于1972年便公布海上航行的國際規(guī)則，包括海上瞭望、船舶安全速限避碰及其采取措施、狹窄水域、分道航行區(qū)、船舶相遇、受限制船舶、船舶燈號等航行規(guī)則皆有明定細節(jié)；即使沒有CUES，各國航行艦船皆有“讓路船”或“權(quán)利船”的義務(wù)，就算視界不明（能見度受限），在燈號之外也還有音響信號配合。加上各國通信設(shè)備因為保密需要，工作頻率不見得相同，所以彼此最基本的通聯(lián)是通過CH16國際海事救難頻道來傳達彼此意圖，換言之，有無CUES，似乎也沒那么重要，重點是“別去挑釁”與“肌肉夠大”。

具體到中美兩支太平洋上規(guī)模最大的海軍力量，除開第14屆西太平洋海軍論壇年會通過CUES規(guī)則，雙方又于2014年8月簽署內(nèi)容更為詳盡的雙邊《?？障嘤鲂袨闇蕜t》。正是在這一談判前后，中美海軍分別在亞丁灣與南海進行了基于CUES規(guī)則的通信驗證，此后中美機艦只要發(fā)生“性質(zhì)敏感”的“相遇”，兩國軍事學者紛紛拿出CUES，認為它起到“防撞墊”的作用，推測美軍不斷測試中國海軍是否遵守相關(guān)規(guī)范，同時試圖以此為由，讓美軍艦船在各個海域“自由進出”，維持軍事存在。

不過，當上述規(guī)則推出后，中美機艦“敏感接近”反倒有增多趨勢（尤其在南海）。美國海軍戰(zhàn)爭學院教授詹姆斯·霍姆斯在2014年4月為《外交官》雜志撰文《亞太海事法則的局限：海上意外相遇規(guī)則不會為我們這個時代帶來和平》，點出這樣的規(guī)則只是復制現(xiàn)有規(guī)則，而非新的海上安全規(guī)范。在他看來，這樣的協(xié)議本質(zhì)上所代表的只是外交承諾，缺乏足夠的保證機制。

至于“防撞墊”能不能避免故意招惹對方的情況，霍姆斯同事、海軍戰(zhàn)爭學院教授彼得·達頓在美國《國家利益》撰文稱，無論CUES一類互信機制還是中美之前簽訂的一系列單項合作備忘錄，均無法從根本上消除中美關(guān)系中的危險因素，“這些規(guī)則的政治意義大于實際意義，因為現(xiàn)行規(guī)則在具體實施方案上存在空白，特別是對可能違反國際法規(guī)的一方該承擔的責任，利益受損一方是否仍然能夠遵守約定等等，均未做界定”。

在他看來，美軍對解放軍有多少誠意遵守規(guī)范感到懷疑，加上中國加緊建設(shè)南海島礁，美國只得借口“維持?？蘸叫凶杂伞保汕才灆C深入南海，穿越幾座被“加工中”的島礁附近海域。

2015年5月11日，駐新加坡的美國瀕海戰(zhàn)斗艦“沃斯堡”號在駛近南沙南威島時，中國“鹽城”號（舷號546）尾隨在數(shù)海里外緊密監(jiān)控，這則新聞被媒體報道得形勢緊張，但在新加坡國際海事防務(wù)展上，“沃斯堡”號艦長在接受媒體采訪時回答，當時他們的艦船行動、施放MQ-8B無人機與MH-60R直升機起降，均按照中美海軍CUES規(guī)則進行通報，實情并不像外界描述的那樣劍拔弩張。從這些事態(tài)來看，美軍艦機巡弋南海，中國海軍艦艇進行監(jiān)控，結(jié)合CUES協(xié)定，早已為這種帶有挑釁、卻符合新型大國關(guān)系中常態(tài)化的“競合博弈”提供了生動“教材”。

可以預(yù)期，美軍將會更多地“不預(yù)期”與中國海軍進行驗證，凸顯現(xiàn)實情況下中國?？哲姷淖龇ǖ降子袩o改變、是否真的遵守游戲規(guī)則。其背后含義是美國面對崛起的中國，雙方在亞太長遠利益上有著巨大分歧，在某些領(lǐng)域甚至無法取得共識，即使能相互理解，也不代表不存在（軍事）沖突的可能性。