汪玲燕

【摘要】自1978年到21世紀(jì)，我國城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)歷了一個(gè)低水平、高速度的發(fā)展歷程。 2015，中國的城市化率為56.10%，城市常住人口為7億7116萬，比2014年底增加了1.33%。 鑒于目前征地補(bǔ)償機(jī)制不完善不公平的特點(diǎn)，"圈地?zé)帷敝惺У剞r(nóng)民民生問題也會(huì)越來越凸顯。一方面政府、農(nóng)民和開發(fā)商之間的利益拉鋸戰(zhàn)中，政府存在尋租的道德風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民天然處于弱勢(shì)地位，征地補(bǔ)償對(duì)象模糊、款項(xiàng)不到位將會(huì)對(duì)失地農(nóng)民形成二次利益剝奪；另一方面，失地農(nóng)民一夜暴富后存在著消費(fèi)異化現(xiàn)象，不合理的補(bǔ)償制度引起了該群體的消費(fèi)扭曲。 由于征地補(bǔ)償資源沒有得到合理的跨期分配，失地農(nóng)民將很快陷入二次貧困。我國城鎮(zhèn)化的地區(qū)差異使得以區(qū)域?yàn)榭臻g尺度進(jìn)行研究不僅與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景緊密結(jié)合，還具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 2000年以后以江浙皖為代表的中部地區(qū)不斷趕超縮減差距，其城鎮(zhèn)化率增速位列三大經(jīng)濟(jì)地帶首位。中部地區(qū)作為東、西部的一個(gè)連接區(qū)，具有重要的傳承和銜接作用?；诮阃畹貛КF(xiàn)行征地補(bǔ)償機(jī)制的基本特征，以及失地農(nóng)民消費(fèi)觀變化特點(diǎn)，本文將在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展背景下，對(duì)于如何完善征地補(bǔ)償機(jī)制和如何正確樹立失地農(nóng)民消費(fèi)觀等問題提出建議。本論文針對(duì)兩種并發(fā)情況，提出將土地出讓金平衡投入城鄉(xiāng)兩個(gè)區(qū)域，合理界定資源產(chǎn)權(quán)邊界陷入以及歸公的土地增值收益比例，確保農(nóng)民享有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利， 推動(dòng)城鎮(zhèn)化平穩(wěn)進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】城市化 征地補(bǔ)償 失地農(nóng)民 消費(fèi)習(xí)慣

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入GDP個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)期，當(dāng)前要保持經(jīng)濟(jì)調(diào)速不減勢(shì)，建設(shè)創(chuàng)新、綠色、文明、和諧發(fā)展社會(huì)。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)放緩和外需不振的情況下，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的助推器，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力與戰(zhàn)略基點(diǎn)。在我國城鎮(zhèn)化加速期間，城市規(guī)劃建設(shè)向城市邊緣盲目擴(kuò)張，諸如土地占用過多、利用粗放、大拆大建等問題亟待解決。"城中村”問題給城市帶來了治安隱患的同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民的生活質(zhì)量問題也難以得到保障。當(dāng)前關(guān)于暴力拆遷、強(qiáng)制拆遷以及征地補(bǔ)償機(jī)制不公、補(bǔ)償對(duì)象不明確等問題一直是社會(huì)研究的重點(diǎn)，但在依靠?jī)?nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)今，消費(fèi)能力是失地農(nóng)民生活質(zhì)量的決定力量。城鎮(zhèn)化重點(diǎn)是要保證各生產(chǎn)要素自愿平等參與，共同分享改革開放發(fā)展成果。目前針對(duì)失地農(nóng)民消費(fèi)異化問題，大量的研究只關(guān)注了失地農(nóng)民消費(fèi)不足、利益受損的情況，而對(duì)于失地農(nóng)民一夜暴富、盲目消費(fèi)的研究較少。本文思路依據(jù)傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟(jì)理論，運(yùn)用宏觀與微觀數(shù)據(jù)，雙角度切入失地農(nóng)民消費(fèi)問題，將對(duì)現(xiàn)存文獻(xiàn)中大量定性分析做一定補(bǔ)充。

從改革開放到21世紀(jì)，將城鎮(zhèn)化劃分為兩個(gè)階段：緩慢發(fā)展階段（1978-2000年）和持續(xù)快速發(fā)展階段（2000以來）。2000年-2010年期間安徽省重拳出擊，城鎮(zhèn)化改革進(jìn)步顯著，城鎮(zhèn)化率由29.3%增至43.0%，年上升率1.5%；省城鎮(zhèn)人口從1795.5萬漲至2559.1萬，大約每年增加85萬城鎮(zhèn)人口。自2004年起，安徽城市化率等相關(guān)指標(biāo)增長(zhǎng)速度領(lǐng)先其他省份，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展史上的一次質(zhì)的飛躍。伴隨江蘇省地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與城市主體功能區(qū)方針的有效實(shí)施，江蘇人口分布格局的區(qū)域特征逐漸產(chǎn)生變化。2001年至2009年以來，江蘇南部常住人口每年增速2.5%，每年提高0.84%，而北部、中部等常住人口以每年減速0.5%左右，大約每年減少1.4%。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年浙江城市化率高達(dá)64%，初步進(jìn)入成熟階段。至2014年，我國各省份常住人口城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步攀升，各地政府不斷加大城市化征地范圍和建設(shè)步伐，抵達(dá)了城鎮(zhèn)化率52.57%高峰。然而戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間有18%的差額，顯然，這18%中很大一部分是失去土地而又沒有戶籍入駐城鎮(zhèn)的失地農(nóng)民。2004年中國人均耕地面積1.41畝，比上年末減少11.3%。而到2012年人均耕地面積不足1.35畝。從中可以看出，失地農(nóng)民的數(shù)量在逐年遞增，而征地補(bǔ)償機(jī)制不完善的問題尚未解決，戶籍制度改革推進(jìn)耗時(shí)漫長(zhǎng)、農(nóng)民子弟城市就讀難、農(nóng)民醫(yī)保社保向城市社會(huì)保障系統(tǒng)過渡問題等都是社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)十八大新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)所不得不跨越的坎坷。

根據(jù)2015年我國物權(quán)法五審稿草案，征收集體所有土地當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用，并足額安排失地農(nóng)民社保費(fèi)用，維護(hù)失地農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)；當(dāng)房地產(chǎn)征收補(bǔ)償，維護(hù)人民的合法權(quán)利，保持原有的基本生活條件。實(shí)際上，政府在征收土地時(shí)并不是依照城市建設(shè)用地單位支付相關(guān)補(bǔ)償款項(xiàng)，而是直接在征地時(shí)自定標(biāo)準(zhǔn)支付。歸納而言，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化征地制度與政府關(guān)于失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有存在以下問題：

我國至今尚未構(gòu)建起系統(tǒng)的兼顧農(nóng)村與城市土地所有權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，也就無法明確比較國有土地、集體土地等不同類型的土地所有權(quán)價(jià)值，最終會(huì)導(dǎo)致國家集體土地的發(fā)展受益的公平分配與否缺乏量化的市場(chǎng)機(jī)制與發(fā)展權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，只能依靠道德力量和價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)。

征地補(bǔ)償和不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償款項(xiàng)水平低，款項(xiàng)發(fā)放層層拖欠、嚴(yán)重滯后。失地農(nóng)民除了一次性的征地補(bǔ)償款，根本分享不到在城市建設(shè)發(fā)展中土地增值部分的權(quán)利與利益。當(dāng)前我國征地與拆遷的補(bǔ)償原則單一僵化，只是依據(jù)土地或者不動(dòng)產(chǎn)等原有市場(chǎng)價(jià)值和用途給予被征地者和拆遷戶一定物質(zhì)彌補(bǔ)和經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)，只確保失地農(nóng)民維持到原有生活水平便可，可見征地成本之低廉和體制不公。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，僅2004年一年，我國地方各級(jí)政府揮著城市建設(shè)的大旗大量建設(shè)開發(fā)區(qū)和商務(wù)區(qū)，卻滯留征地補(bǔ)償款項(xiàng)高達(dá)98.8億元，自2003至2005年相關(guān)款項(xiàng)共計(jì)150億元。在征地補(bǔ)償過程中，政府職能錯(cuò)位，與民爭(zhēng)利。政府本應(yīng)站在集體利益和法律維護(hù)者的立場(chǎng)，積極促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)、各盡其能、各獲所得，然而現(xiàn)實(shí)是政府利用行政手段過度介入土地征收與出讓，形成了市場(chǎng)手段失效、政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的畸形局面。政府不斷征用農(nóng)用耕地，開發(fā)城郊，大興公共工程，實(shí)際上并非為了社會(huì)公眾利益而是為了經(jīng)濟(jì)利益填充財(cái)政。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國土地出讓收入占政府財(cái)政收入的平均值為60%以上，部分城市甚至達(dá)到90%，土地財(cái)政成為名副其實(shí)。流程斷鏈、權(quán)益邊界模糊等現(xiàn)實(shí)問題已成普遍現(xiàn)象，而政府已經(jīng)由中介變成新的市場(chǎng)主體。

從絕對(duì)收入消費(fèi)假說模型來說，C=α+βY，由于人們對(duì)于當(dāng)前的消費(fèi)期望較高，而不會(huì)照顧到未來的消費(fèi)，短時(shí)間內(nèi)突然由貧困轉(zhuǎn)向富裕，其邊際消費(fèi)傾向明顯增加，甚至工作的愿望值會(huì)下降。按照莫迪利安尼消費(fèi)理論，理性的經(jīng)濟(jì)人會(huì)在生命周期內(nèi)籌劃開支，優(yōu)化配置一生中全部的收入、儲(chǔ)蓄與消費(fèi)比例來實(shí)現(xiàn)效用最大化。但事實(shí)上效用的最大化難以標(biāo)準(zhǔn)化，總是因人而異。對(duì)失地農(nóng)民而言，效用最大化就是當(dāng)前的消費(fèi)中獲得的滿足感，他們急于得到身份轉(zhuǎn)換和社會(huì)階層的認(rèn)同，極力縮小同城市居民的差距，于是消費(fèi)水平也向城市居民看齊。他們總是滿意于當(dāng)前的沖動(dòng)性消費(fèi)所帶來的虛幻的幸福感，對(duì)于未來的生活水平如何則評(píng)價(jià)較低、考慮甚少。事實(shí)上，這種幸福感岌岌可危，在燦爛背后是一步步膨脹的泡沫，終將破滅。弗里德曼的持久收入假說強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者一生的收入符合隨機(jī)的、暫時(shí)變動(dòng)的收入變動(dòng)規(guī)律，人們第一階段參加工作，第二階段則依靠第一階段的儲(chǔ)蓄只消費(fèi)不工作，消費(fèi)水平取決于人的持久性收入而不是現(xiàn)時(shí)收入。但消費(fèi)者實(shí)際上往往很難辨別收入的暫時(shí)性。由于存在利息的幻覺，失地農(nóng)民把征地補(bǔ)償錯(cuò)誤地當(dāng)作是永久的財(cái)富，暫時(shí)的收入激增只會(huì)刺激當(dāng)前消費(fèi)。他們往往選擇銀行儲(chǔ)蓄的方式，而忽略了通貨膨脹和本金減少對(duì)未來收入的影響。此外，從人性角度，消費(fèi)行為具有棘輪效應(yīng)，在經(jīng)歷過高收入水平以后，消費(fèi)水平也會(huì)向上調(diào)整，即使日后貧困，也很難向下調(diào)整。在短期，失地農(nóng)民消費(fèi)習(xí)慣與行為偏好具有持續(xù)下去甚至走高的傾向，往往難以逆轉(zhuǎn)。于是消費(fèi)隨相對(duì)收入變動(dòng)而變動(dòng)，即高峰收入時(shí)期的消費(fèi)能力水平，并且往往容易向周圍人看齊。不難設(shè)想，此刻的過度揮霍必然預(yù)示著未來的舉債維艱。事實(shí)上，大多數(shù)農(nóng)民知識(shí)水平不高、文化程度有限，不懂得合理理財(cái)、理性投資和科學(xué)地跨期分配收入，對(duì)未來生計(jì)缺乏長(zhǎng)久規(guī)劃。精神空虛、虛榮心膨脹等因素下，他們很容易陷入炫耀性消費(fèi)與攀比性消費(fèi)，大肆購買奢侈品，甚至打破原有正常的生活節(jié)奏，放棄工作家庭，沉迷賭博娛樂，消極度日。由于失去賴以生存的土地，沒有基本糧食收獲保障又沒有穩(wěn)定職業(yè)，失地農(nóng)民在無度消費(fèi)、無知揮霍下很可能再次陷入貧窮甚至跌落為"破落戶”。征地補(bǔ)償容易使人在短時(shí)間內(nèi)其財(cái)富積累迅速攀升，但缺乏理性的消費(fèi)也使人瞬間墜落，美夢(mèng)醒來總是更加難以接受。

針對(duì)于農(nóng)民消費(fèi)異化問題，除了要加強(qiáng)失地農(nóng)民精神文明建設(shè)與消費(fèi)觀念正確引導(dǎo)教育以外，還要加強(qiáng)各階層農(nóng)民技能培訓(xùn)，在農(nóng)村開設(shè)服務(wù)站點(diǎn)；創(chuàng)新型城市常住人口、人口轉(zhuǎn)移和暫住人口管理的新模式，加快我國城市戶籍制度和住房醫(yī)保等改革；建立城鄉(xiāng)一體化機(jī)制，并積極實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，讓遷移人口盡快在城市安家落戶。但歸根結(jié)底，改善征地補(bǔ)償機(jī)制無疑是解決失地農(nóng)民消費(fèi)觀的根本。

完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制的前置性問題。用益物權(quán)與集體土地權(quán)屬主體的明晰與權(quán)屬客體的確定，是兩個(gè)重要的前置問題。當(dāng)前應(yīng)該剝奪村委會(huì)和居委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，同時(shí)也要保障集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，優(yōu)化農(nóng)民集體。要完善土地所有權(quán)等權(quán)證登記發(fā)證程序，避免農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)受損與補(bǔ)償款歸屬糾紛。2007年我國領(lǐng)到宅基地使用權(quán)證的農(nóng)民僅72.54%，江蘇省僅為33.3%，各地差異更為明顯，不得不令人深思補(bǔ)償機(jī)制的系統(tǒng)化與合理化。

立法完善公共利益的范圍，嚴(yán)格審查城市建設(shè)用地，提高土地利用效率和投資產(chǎn)出率。要打破舊體制對(duì)生產(chǎn)力的制約、實(shí)現(xiàn)體制徹底改革，就要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，積極轉(zhuǎn)換政府角色，減少政府的自由裁量權(quán)。要完善征地補(bǔ)償法，形成完整的有法可依的相關(guān)法律體系，加大執(zhí)法力度與懲治力度，實(shí)現(xiàn)過程公開明晰，要讓群眾參與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定中，以降低侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的可能性。

采取多樣化的征地安置模式和補(bǔ)償方式，改革貨幣化一次性補(bǔ)償?shù)慕┗f機(jī)制。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，采取貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償并行的補(bǔ)償方式，其中實(shí)物補(bǔ)償可以由就業(yè)安置、征地款項(xiàng)投資入股安置、替代補(bǔ)償?shù)确绞较嘟Y(jié)合，以確保失地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)。創(chuàng)建農(nóng)村社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)基金項(xiàng)目，按適當(dāng)比例將部分土地出讓收益與增值收益中進(jìn)行投資開發(fā)和維護(hù)，并鼓勵(lì)個(gè)人積極參與社保體系建設(shè)與投資。

當(dāng)前要萬眾一心凝聚力量，共同建設(shè)美好中國夢(mèng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)順利轉(zhuǎn)軌和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，既要實(shí)現(xiàn)2020年我國城鎮(zhèn)化率60%的宏偉目標(biāo)，但更要在追求城鎮(zhèn)化加速度的同時(shí)保證高水平高品質(zhì)。在土地的后續(xù)收入中確保農(nóng)民正當(dāng)分配權(quán)，讓失地農(nóng)民共享發(fā)展成果，在戶籍制度穩(wěn)步改革中，平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換和價(jià)值觀念合理構(gòu)建，這真正成為城鎮(zhèn)一員。只有這樣才是人的城鎮(zhèn)化，才是中國新型城鎮(zhèn)化。

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