□上海交大老年大學(xué) 倪 浩 王信泰 周 波

我國老年教育立法問題研究

□上海交大老年大學(xué) 倪 浩 王信泰 周 波

本研究報告論述了我國老年教育立法的重要性和緊迫性，分析了國外老年教育立法給我們的啟示，初步探討了我國老年教育立法的基本框架和主要內(nèi)容，闡述了推進(jìn)全國老年教育立法的幾點(diǎn)思考與建議。

老年教育 立法研究 思考與建議

一、我國老年教育立法的重要性和緊迫性

聯(lián)合國2002年《馬德里老齡問題國際行動計(jì)劃》指出，“人類正在發(fā)生一場偉大的無聲革命，那就是人口老齡化。這是一場全球性的力量，同全球化一樣，足以改變未來!”我國早在1999年業(yè)已進(jìn)入了老齡化社會。到2015年，全國60歲以上老人已達(dá)2.2億，占全國人口的16.15%。預(yù)計(jì)到2020年，我國老年人口將達(dá)到2.43億，未來20年，我國人口老齡化形勢將更加嚴(yán)峻。

我國人口老齡化形勢的加劇以及教育改革與發(fā)展的深化，把中國老年教育推上了歷史舞臺。2010年，中共中央和國務(wù)院把“重視老年教育”的內(nèi)容明確寫進(jìn)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》。近日，國務(wù)院辦公廳又專門下發(fā)了《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。始于20世紀(jì)80年代中期的中國老年教育，經(jīng)過30多年的發(fā)展，至今已經(jīng)取得可喜成果。老年教育促進(jìn)了終身學(xué)習(xí)制度和學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)，為社會和諧增添了正能量。數(shù)以百萬的老人通過老年教育實(shí)現(xiàn)了老有所學(xué)、老有所樂、老有所為、老有所養(yǎng)，提升了生活品位和生命質(zhì)量。

但是，我們應(yīng)該看到，無論是供給能力、辦學(xué)規(guī)模，還是辦學(xué)水平、辦學(xué)條件，乃至社會影響與作用等，都還存在著不容忽視的問題。形成這種狀況的原因是綜合而復(fù)雜的，但其中一個根本原因在于，老年教育的法律法規(guī)尚未建立和形成，老年教育事業(yè)的穩(wěn)步、健康發(fā)展，缺少法制化這個基本保障。我們必須從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認(rèn)識老年教育立法的重要性和緊迫性，盡早地啟動這項(xiàng)具有根本性和前瞻性的工作。

開展老年教育立法工作的重要意義主要體現(xiàn)在三個“迫切需要”：第一，是積極應(yīng)對老齡社會的迫切需要。面對銀發(fā)浪潮，通過立法依法治教，有利于實(shí)現(xiàn)廣大老年人的繼續(xù)社會化，使他們能順利適應(yīng)退休生活和新的社會角色，豐富晚年生活，生活得更加充實(shí)和富有意義。還可以提高老年人的社會參與率，有利于推進(jìn)踐行社會主義核心價值觀，為全社會提供更多更大的正能量。第二，是完善終身教育制度的迫切需要。在我國各階段各類型的教育中，老年教育無疑是個薄弱環(huán)節(jié)，依法推進(jìn)老年教育，必定會改善這種狀況，從而完善終身教育制度。老年教育可以增長和更新老年人的文化知識，幫助他們掌握新技術(shù)新技能，從而增強(qiáng)人力資本積聚，帶動經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展。第三，是積極發(fā)展老年教育的迫切需要。完成立法工作后，可以使老年教育獲得法律法規(guī)的保障，逐步改變目前我國老年教育發(fā)展滯后和辦學(xué)規(guī)范缺失的狀態(tài)，從而促進(jìn)老年教育依法、科學(xué)、持續(xù)地發(fā)展。

二、國外老年教育立法的概況及啟示

他山之石，可以攻玉。最早提出“終身教育”新理念的是法國教育家保羅·朗格讓。他于1965年在聯(lián)合國教科文組織召開的成人教育會議上首次提出此理念，以后為各國普遍接受。1973年，世界上第一所老年大學(xué)——法國圖盧茲第三年齡大學(xué)誕生。1982年，聯(lián)合國在維也納召開了關(guān)于老齡化問題的首次世界會議，提出“按照聯(lián)合國教科文組織提出的終身教育的概念，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)制定各種非正式的以社區(qū)為基礎(chǔ)的老年人休養(yǎng)教育方案”，“這個方案應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁鲊蛧H組織的支持”，并將“提供教育必須避免對老年長者的歧視，作為一項(xiàng)基本人權(quán)”。美、日、韓等國通過不斷健全法律法規(guī)來保障老年人的受教育權(quán)，并運(yùn)用各種途徑普及老年教育，使得老年教育事業(yè)得以蓬勃發(fā)展。

美國在法律上先后頒布了《史密斯-休士法案》《免費(fèi)老年教育方案》《聯(lián)邦老年教育政策》等支持老年教育；實(shí)行中成立了第一所高齡中心；政府部門依法成立了老齡教育委員會。蓬勃發(fā)展時期是1970年到1990年。1991年直至現(xiàn)在都是穩(wěn)定擴(kuò)張期。期間又先后頒布了《終身教育法》《成人教育法》《高等教育法》和《職業(yè)教育法》，以支持老年人參與各類教育培訓(xùn)活動。美國老年教育立法“以保障學(xué)習(xí)權(quán)為立法目的，以學(xué)習(xí)者為中心的原則，學(xué)習(xí)內(nèi)容生活化與學(xué)習(xí)形式多樣化、實(shí)施機(jī)構(gòu)多元化、多渠道的資金來源和完備的師資培養(yǎng)制度?！痹搰?000年教育戰(zhàn)略報告中提出，要把“美國變成人人學(xué)習(xí)之國”，并且特別強(qiáng)調(diào)，支付作為終身教育重要組成部分的老年教育經(jīng)費(fèi)，應(yīng)該是政府行為。

日本是亞洲導(dǎo)入終身教育概念最早，亦是推行與實(shí)行終身教育政策法規(guī)最為熱心的國家，且專款專用以輔助各區(qū)老年教育事業(yè)。1980年后，政府頒布了《教育改革推進(jìn)大綱》，不斷注重終身學(xué)習(xí)的系統(tǒng)性和組織化，使老年教育有計(jì)劃、有步驟的轉(zhuǎn)型為終身教育體系的一部分。1990年以后，日本發(fā)布了《終身學(xué)習(xí)振興法》，2002年經(jīng)修正后更名為《終身學(xué)習(xí)完善法》。

韓國在1981年和1999年出臺《老年福祉法》和《終身教育法》。這兩部法律在大方向上確立了老年教育由保健福祉和教育部共同管轄。

以上國外老年教育立法給我國老年教育立法工作的啟示是：

一要重視政策引導(dǎo)，加強(qiáng)法制建設(shè)。我國目前尚無老年教育的專門法律，大力發(fā)展老年教育，必須得到法律上的保障和政府部門的支持，使老年教育在整個國民教育體系中有法可依，有章可循。

二要完善管理體制，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)合。明確具體規(guī)劃、管理部門等，是建立和完善老年教育法規(guī)所要解決的主要問題，這樣才能防止老年教育邊緣化、掛靠化。

三要協(xié)調(diào)地區(qū)差異，合理分配資源。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，我國老年教育資源配置上存在較大的不平衡，國家在進(jìn)行老年教育立法時，應(yīng)在政策和投入上因地制宜，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，平等對待不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)和不同收入水平的老年人，使老年教育能夠惠及大部分甚至全體老人，早日實(shí)現(xiàn)世界衛(wèi)生組織提出的“積極老齡化”的理念與目標(biāo)。

三、對我國老年教育立法框架內(nèi)容的初步思考

實(shí)施國家層面的老年教育立法，是一項(xiàng)全新的意義重大的工作，需要在借鑒國內(nèi)外立法工作成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開展大量的調(diào)查研究和深入細(xì)致的政策設(shè)計(jì)。經(jīng)過初步研究與思考，筆者認(rèn)為，未來面世的我國首部《老年教育法》的基本框架可由以下七個方面內(nèi)容組成：

總則。主要是明確老年教育立法的目的意義、法律依據(jù)，以及老年教育的內(nèi)涵（即老年教育區(qū)別于其他教育的本質(zhì)特征）與外延（即具備老年教育特征的所有老年教育活動）。還要明確國家發(fā)展老年教育的方針政策與基本原則，以及老年教育的地位作用、辦學(xué)宗旨、職責(zé)范圍和運(yùn)作模式等。

第一章，老年教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置。明確老年教育機(jī)構(gòu)設(shè)立的基本條件與審批程序，以及它的辦學(xué)宗旨、權(quán)限職責(zé)、活動形式和教學(xué)質(zhì)量與內(nèi)部管理的規(guī)范要求等。還要指明老年教育機(jī)構(gòu)的基本類型，應(yīng)包括政府設(shè)立的各級各類老年教育機(jī)構(gòu)，以及高等院校、企業(yè)、社會團(tuán)體等興辦的老年教育機(jī)構(gòu)。

第二章，老年教育從業(yè)人員。明確教師與管理人員從事老年教育的資格與條件、權(quán)利與義務(wù)、主要的崗位職責(zé)與要求，以及對他們的各項(xiàng)管理制度和獎懲措施。應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)老年教育從業(yè)人員要具有忠于職守、甘于奉獻(xiàn)、愛老敬老、奮發(fā)進(jìn)取的精神。

第三章，老年學(xué)員。明確在各級各類老年教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的老年學(xué)員基本素質(zhì)要求和權(quán)利與義務(wù)，以及對他們的各項(xiàng)管理與服務(wù)措施。應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)要建立健全自我教育、自我管理和自我服務(wù)的老年教育學(xué)員工作體系。

第四章，教育投入與條件保障。明確將老年教育納入終身教育體系，主要由國家負(fù)責(zé)各級各類老年教育機(jī)構(gòu)的各種教育投入，包括給予機(jī)構(gòu)建制、人員編制、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、課程師資、場地設(shè)備等方面條件的切實(shí)保障。

第五章，領(lǐng)導(dǎo)體制與法律責(zé)任。明確全國和各省市自治區(qū)老年教育的領(lǐng)導(dǎo)體制、政府各有關(guān)職能部門關(guān)于老年教育的職責(zé)任務(wù)和工作協(xié)調(diào)制度，以及各老年教育機(jī)構(gòu)同政府部門的相互關(guān)系等。還要明確政府各部門與各老年教育機(jī)構(gòu)實(shí)體的相應(yīng)法律責(zé)任。

附則。主要是對本部法律發(fā)布主體、生效時間、適用范圍和修改或廢止的權(quán)限等，作出規(guī)定和說明。

四、推進(jìn)我國老年教育立法工作的建議

我國正處在全面深化改革、實(shí)現(xiàn)中國夢的及其重要的歷史階段，政治經(jīng)濟(jì)文化社會各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)極其繁重而艱巨。推進(jìn)老年教育立法，從而推進(jìn)提升老年教育事業(yè)，以便更好地應(yīng)對我國人口老齡化的挑戰(zhàn)。這既是國家應(yīng)當(dāng)組織專門力量研究和解決的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，同時又必須看到研究和解決這個戰(zhàn)略任務(wù)，要以整個國家發(fā)展的大戰(zhàn)略為前提，不能操之過急，也不可能一蹴而就，而是水到渠成的一項(xiàng)國家工程。我們討論推進(jìn)老年教育的立法問題，實(shí)質(zhì)要做的是拓寬挖深這條渠道，引來“源頭活水”，創(chuàng)造條件，替國家思考，促進(jìn)這個國家工程早日順利完成。推進(jìn)老年教育立法，要重視解決以下三個問題：

第一，凝聚共識。我們黨和政府對老年教育十分重視。2016年5月，習(xí)近平總書記對加強(qiáng)老齡化工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)，有效應(yīng)對我國人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉。此事要提上重要議事日程，“十三五”期間要抓好部署、落實(shí)。習(xí)近平總書記的重要指示，對于包括老年教育在內(nèi)的整個老齡工作都具有重要指導(dǎo)意義和強(qiáng)大推動力量。只要我們進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究的學(xué)習(xí)交流、信息溝通，特別是要開展老年教育研究者與人大代表政協(xié)委員，以及主流媒體的溝通，以便更好地凝聚和宣揚(yáng)共識，為推進(jìn)老年教育立法提供充足的理性支持和輿論力量。

第二，積聚業(yè)績。有為才能有位。30多年來，中國老年教育有了巨大發(fā)展，但是入學(xué)率仍然偏低，需要采取綜合有力的措施。作為老年教育的舉辦者，需要繼續(xù)努力累積業(yè)績，發(fā)展規(guī)模，提升質(zhì)量，積聚起更大的業(yè)績，只有如此，呼吁的聲音才會更高?，F(xiàn)在中國特色老年教育的現(xiàn)代化已經(jīng)啟動，從辦學(xué)理念、教學(xué)手段、課程體系到師資隊(duì)伍、教育管理正在全面推進(jìn)。我們在上述領(lǐng)域都要不斷的實(shí)踐和創(chuàng)新，進(jìn)步和累積業(yè)績，獲得社會認(rèn)可、老人歡迎，也必將得到國家的進(jìn)一步重視?？梢韵嘈?，當(dāng)我國政治經(jīng)濟(jì)社會文化以及老年教育自身都發(fā)展到一定程度，具備了所需條件，又解決好立法程序問題，那么中國老年教育完成立法的時機(jī)就到來了。

第三，走好程序。一個國家的立法需要有立法部門按照法定程序來完成，制定老年教育法同樣如此。這需要也只能由國家立法機(jī)關(guān)來設(shè)立程序完成立法。作為本研究報告的作者，我們只能就此談一些粗淺的想法和建議，以引起上級部門的關(guān)注，希望有助于所論命題的完成。

就在我們的研究報告結(jié)題之際，傳來國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》的喜訊，昭示著討論老年教育地方和國家立法的契機(jī)更加成熟，讓我們張開雙臂，迎接老年教育法制時代的早日到來！