李淑芳

（湖北省行政學(xué)院，湖北武漢430022）

預(yù)算環(huán)境不確定性與中期支出框架研究
——基于交易費(fèi)用理論和面板回歸實(shí)證分析的雙重視角

李淑芳

（湖北省行政學(xué)院，湖北武漢430022）

從交易費(fèi)用的視角來(lái)看，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境的變化和項(xiàng)目預(yù)算都會(huì)造成預(yù)算環(huán)境的不確定性，從而提升預(yù)算交易費(fèi)用。引入中期支出框架可以減少預(yù)算環(huán)境中的不確定性，減少預(yù)算交易費(fèi)用，從而有效提升政府預(yù)算效率。實(shí)證經(jīng)驗(yàn)也表明，引入中期支出框架能夠有效提升政府預(yù)算財(cái)政績(jī)效。因此，有必要在中國(guó)有序引入中期支出框架。

預(yù)算環(huán)境；不確定性；中期支出框架；交易費(fèi)用；預(yù)算財(cái)政績(jī)效

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.009

2014年8月31日，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修改方案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)表決通過，并于2015年1月1日起實(shí)施。歷經(jīng)20年首次修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》將原《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）中關(guān)于“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”的規(guī)定修正為新《預(yù)算法》第十二條“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，將原《預(yù)算法》中關(guān)于“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測(cè)進(jìn)行編制”的規(guī)定修正為新《預(yù)算法》第三十二條“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求有關(guān)方面意見后，進(jìn)行編制?！毙隆额A(yù)算法》中關(guān)于跨年度預(yù)算平衡的規(guī)定為中國(guó)政府預(yù)算跨年度平衡機(jī)制和中期支出框架的建立奠定了法律基礎(chǔ)。2015年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》出臺(tái)，提出要“使中期財(cái)政規(guī)劃逐漸過度到真正的中期預(yù)算”。至此，在中國(guó)建立中期支出框架已經(jīng)成為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一條確定性路徑。

在研究文獻(xiàn)中出現(xiàn)的與中期預(yù)算相關(guān)的術(shù)語(yǔ)較多，如中期預(yù)算、中期基礎(chǔ)預(yù)算、中長(zhǎng)期預(yù)算等。大部分學(xué)者都將這些概念不做區(qū)分使用，本文將涉及中期思想的預(yù)算方法在廣義上統(tǒng)稱為中期支出框架（MTF）。李燕較早開展了對(duì)中國(guó)中期支出框架的研究。她認(rèn)為中期預(yù)算通常是一個(gè)用以約束中期財(cái)政支出限額的3-5年滾動(dòng)預(yù)算總量框架，但它并不是一個(gè)法律意義上的多年期預(yù)算撥款方案[1]。王雍君認(rèn)為中期基礎(chǔ)預(yù)算的本質(zhì)特征是建立一套有效的程序，使其能在給定的資源框架（收入預(yù)測(cè)）下，將中期預(yù)算估計(jì)（尤其是支出水平的估計(jì)）約束在與政策目標(biāo)相適應(yīng)（一致）的水平上（王雍君，2011）[2]（P6-7）。王蘊(yùn)等則認(rèn)為中長(zhǎng)期預(yù)算是一種涵蓋3-5年的、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算制度，其實(shí)質(zhì)就是在長(zhǎng)期預(yù)測(cè)的總額控制內(nèi)，根據(jù)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先方向，在預(yù)算資金管理者間或直接在各項(xiàng)預(yù)算規(guī)劃間分配預(yù)算資金[3]。從對(duì)中期支出框架的定義和內(nèi)涵來(lái)看，學(xué)界一致認(rèn)為其并不是對(duì)年度預(yù)算的取代，而是作為對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行約束規(guī)范的中期支出限額，通過矯正預(yù)算與政策鏈接方面存在的局限性來(lái)支持年度預(yù)算功能。

從目前學(xué)術(shù)界的研究來(lái)看，關(guān)于在中國(guó)實(shí)施中期支出框架的建議研究較多，但關(guān)于實(shí)施中期支出框架的理論基礎(chǔ)研究和實(shí)證分析研究較為薄弱。因此，本文從預(yù)算交易費(fèi)用理論出發(fā)，深入剖析我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度中存在的預(yù)算環(huán)境不確定性，嘗試通過中期支出框架解決預(yù)算環(huán)境不確定性所帶來(lái)的預(yù)算交易費(fèi)用和效率損失，并通過實(shí)證分析進(jìn)一步明確中國(guó)引入中期支出框架的必要性。

一、預(yù)算環(huán)境中的不確定性

采用交易費(fèi)用視角研究預(yù)算管理體制改革的文獻(xiàn)主要集中在對(duì)預(yù)算交易中不確定性問題的描述。預(yù)算環(huán)境對(duì)預(yù)算管理控制系統(tǒng)具有重要影響，預(yù)算環(huán)境中的不確定性越高，則預(yù)算交易費(fèi)用越高，反之，預(yù)算環(huán)境中的不確定性越低，則預(yù)算交易費(fèi)用越低，而目前中國(guó)的預(yù)算環(huán)境充滿了不確定性。

（一）經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的威脅——經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性

一方面，經(jīng)濟(jì)放緩增加了預(yù)算環(huán)境中的不確定性。在預(yù)算資金不足、預(yù)算環(huán)境充滿不確定性的情況下，漸進(jìn)預(yù)算方式就會(huì)使得預(yù)算資金的分配充滿不確定性，容易出現(xiàn)“來(lái)一筆錢，分一次錢”的狀況。自改革開放以來(lái)，中國(guó)的GDP增速較快，除1989年和1990年的政治原因?qū)е碌慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩?fù)?，此后的GDP增長(zhǎng)速度都保持在較高水平。與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展相適應(yīng)的是財(cái)政收入和財(cái)政支出的快速增長(zhǎng)。然而，從2007年開始，GDP增速開始放緩，GDP增長(zhǎng)率從2007年的14.16%下降到2012年的7.65%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”。從財(cái)政收支情況來(lái)看，2012年以后，財(cái)政收入和支出的增長(zhǎng)速度明顯放緩。財(cái)政收入增長(zhǎng)速度由2011年的25%下降到2012年的12.9%，財(cái)政支出增長(zhǎng)速度由2011年的21.6%下降到2012年的15.3%，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度的下降幅度比財(cái)政支出增長(zhǎng)速度的下降幅度更為嚴(yán)重。這說(shuō)明，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政收入來(lái)源減少的情況下，公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求卻沒有同比例下降，這給財(cái)政系統(tǒng)造成了極大壓力。若分別從中央和地方財(cái)政收支的視角進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)中央政府財(cái)政嚴(yán)重依賴，中央政府以轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)力加以補(bǔ)充，轉(zhuǎn)移支付制度所帶來(lái)的不確定性進(jìn)一步加劇了地方政府預(yù)算環(huán)境的不確定性。

另一方面，中國(guó)政府債務(wù)給中國(guó)預(yù)算帶來(lái)了較多的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。雖然2014年新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，對(duì)于部分必要的建設(shè)資金，可以依據(jù)規(guī)定程序，通過發(fā)行地方債的方式籌措。但“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”除這一政府舉債規(guī)定外，地方政府及其所屬部門“不得以任何方式舉借債務(wù)”，地方政府及其所屬部門“不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！薄１M管新修訂的《預(yù)算法》在一定程度上使得政府債務(wù)透明化，但在年度預(yù)算框架下，預(yù)算軟約束問題仍然較為突出。年度預(yù)算文件將政府或有債務(wù)隱藏起來(lái)，在政府預(yù)算收付實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)制度下，政府債務(wù)的延期轉(zhuǎn)移會(huì)造成代際之間的不公平。年度預(yù)算平衡機(jī)制具有順周期性，無(wú)法穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，反而會(huì)放大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增加未來(lái)的不確定性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好、預(yù)算收入較為充足時(shí)，政府財(cái)政支出規(guī)模會(huì)擴(kuò)大，赤字和政府債務(wù)問題被隱藏起來(lái)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不好、預(yù)算收入較低時(shí)，預(yù)算支出剛性會(huì)使得預(yù)算規(guī)模難以壓縮[3]。

（二）政策依賴與預(yù)算執(zhí)行時(shí)間錯(cuò)位——政治環(huán)境的不確定性

目前的部門預(yù)算受政府政策的影響較大。由于政府政策的多變，當(dāng)政府提出一項(xiàng)新的政策，重視某一領(lǐng)域發(fā)展時(shí)，該領(lǐng)域的預(yù)算則會(huì)相對(duì)以前年度有較大程度的提高。然而，當(dāng)某一項(xiàng)政策終止時(shí)，又會(huì)帶來(lái)該領(lǐng)域預(yù)算資金的銳減。這種嚴(yán)重依賴政府政策的不穩(wěn)定的預(yù)算環(huán)境為各部門制定本部門的年度預(yù)算帶來(lái)了嚴(yán)重困難。且從預(yù)算時(shí)間安排上來(lái)看，由于地方政府預(yù)算支出是依據(jù)中央政府和上級(jí)政府政策來(lái)制定的，因此帶有明顯的政策傾向。然而，預(yù)算制定過程和政策制定過程又存在時(shí)間上的錯(cuò)位。一般而言，中國(guó)預(yù)算編制始于3月份，預(yù)算的“一上”過程在9月份完成，在這一過程中，政府政策并不能完全出臺(tái)，因此，會(huì)存在預(yù)算編制和政府政策脫鉤。在五級(jí)政府預(yù)算程序?qū)訉雨P(guān)聯(lián)性的體制下，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，當(dāng)?shù)胤秸龀鲱A(yù)算決策時(shí)，中央的政策和預(yù)算決策還未形成[4]（P25）。甚至當(dāng)預(yù)算已經(jīng)在執(zhí)行過程中時(shí)，中央和上級(jí)政府仍然會(huì)出臺(tái)新的政策。這時(shí)，部門預(yù)算則需要根據(jù)政策調(diào)整支出計(jì)劃。

（三）資產(chǎn)專用性問題——項(xiàng)目預(yù)算中的不確定性

由于許多公共項(xiàng)目期限都超過一年，這些預(yù)算通常需要穩(wěn)定長(zhǎng)期的資金支持，與項(xiàng)目匹配的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃顯得更為合適，而年度預(yù)算則很難滿足項(xiàng)目預(yù)算的要求。在實(shí)踐過程中，項(xiàng)目預(yù)算通常是在確定項(xiàng)目后，給予項(xiàng)目一個(gè)多年度的授權(quán)和長(zhǎng)期的資金分配。但是這樣又會(huì)由于資金已經(jīng)預(yù)先授權(quán)支付而導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目的控制出現(xiàn)不確定性的問題，即出現(xiàn)資產(chǎn)專用性問題。這種不確定性的兩難困境在年度預(yù)算框架下難以得到有效解決[5]。一般來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的預(yù)算都是以年度為基礎(chǔ)的，世界上大多數(shù)國(guó)家的預(yù)算都是按照年度進(jìn)行預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)估的。然而，年度預(yù)算的局限性比較明顯，它需要政府對(duì)未來(lái)一年的財(cái)政收支進(jìn)行預(yù)測(cè)，然而在預(yù)測(cè)過程中很少加入長(zhǎng)期的預(yù)算環(huán)境變化所導(dǎo)致的變化，因而它無(wú)法處理由環(huán)境所導(dǎo)致的不確定性，使得預(yù)算出現(xiàn)效率低下的情況。環(huán)境的不確定性與年度預(yù)算并不匹配，它要求一個(gè)更加連續(xù)和動(dòng)態(tài)的預(yù)算框架，以解決環(huán)境不確定性所導(dǎo)致的預(yù)算效率損失。

二、中期支出框架：減少不確定性和預(yù)算交易費(fèi)用的有效路徑

從交易費(fèi)用的角度看，可以把各預(yù)算參與者之間的行為理解為特殊的交易形式。預(yù)算的建立可以理解為公民為減少交易費(fèi)用，而與政府簽訂的契約，其中存在的交易費(fèi)用為交易締結(jié)費(fèi)用。預(yù)算過程就是制定和實(shí)施預(yù)算契約的過程。但是，由于預(yù)算過程中存在不確定性，因而預(yù)算執(zhí)行過程中會(huì)產(chǎn)生交易執(zhí)行費(fèi)用。派特歇克、巴特爾等人將預(yù)算交易的三個(gè)基本特征歸納為不確定性、信息不對(duì)稱和資產(chǎn)專用性。在公共預(yù)算研究領(lǐng)域，不確定性會(huì)導(dǎo)致預(yù)算過程背離經(jīng)典預(yù)算原則而出現(xiàn)各種問題，機(jī)會(huì)主義將會(huì)盛行，很多預(yù)算制度都是為了解決政治不確定性而設(shè)計(jì)出來(lái)的。減少不確定性將會(huì)在一定程度上克服機(jī)會(huì)主義行為。在預(yù)算契約締結(jié)過程中，存在大量的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，信息不對(duì)稱又會(huì)加劇預(yù)算過程中的不確定性。資產(chǎn)專用性同樣也會(huì)帶來(lái)不確定性的增加。學(xué)者們將預(yù)算參與者的特征總結(jié)為有限理性、機(jī)會(huì)主義和風(fēng)險(xiǎn)偏好。預(yù)算過程中的信息不對(duì)稱會(huì)誘發(fā)預(yù)算參與者的機(jī)會(huì)主義行為，預(yù)算參與者的有限理性相對(duì)完全理性會(huì)因?yàn)轭A(yù)算信息的缺失而導(dǎo)致不確定性，預(yù)算參與者的風(fēng)險(xiǎn)偏好程度也會(huì)對(duì)預(yù)算交易特征產(chǎn)生重大影響。預(yù)算交易特征及預(yù)算參與者特征的相互作用決定了預(yù)算過程中的交易費(fèi)用。信息不對(duì)稱程度越高、不確定性越大、資產(chǎn)專用性程度越高，則交易費(fèi)用越高；預(yù)算參與者越不理性，越有機(jī)會(huì)主義傾向和高風(fēng)險(xiǎn)偏好，則交易費(fèi)用也越高。預(yù)算交易特征和預(yù)算參與者特征都能對(duì)預(yù)算交易費(fèi)用產(chǎn)生重大影響，雖然預(yù)算參與者特征很難被改變，但改變預(yù)算交易特征卻可以通過法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

目前中國(guó)的預(yù)算環(huán)境比較復(fù)雜，中國(guó)所處的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的多變性、政府政策的不確定性及項(xiàng)目預(yù)算的資產(chǎn)專用性都使得傳統(tǒng)年度預(yù)算編制和執(zhí)行存在較大的交易費(fèi)用。因此，引入中期支出框架，減少預(yù)算環(huán)境中的不確定性，是降低預(yù)算交易費(fèi)用，提高預(yù)算效率的有效途徑。

（一）中期支出框架能保證財(cái)政可持續(xù)性，促進(jìn)年度預(yù)算更有效地執(zhí)行

中期支出框架出現(xiàn)的最初動(dòng)因即應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，保證財(cái)政可持續(xù)性。在年度預(yù)算框架下，經(jīng)濟(jì)一旦下行，預(yù)算支出就會(huì)受到影響，預(yù)算計(jì)劃將被打亂。在經(jīng)濟(jì)下滑，特別是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下，極易出現(xiàn)預(yù)算的隨意削減。預(yù)算削減方式主要是選取那些在短期內(nèi)能夠快速實(shí)現(xiàn)削減或預(yù)算削減受到阻力更小的支出項(xiàng)目[6]。但是，這些在短期內(nèi)易于削減的項(xiàng)目往往是重要的項(xiàng)目。在中期支出框架下，“抽屜項(xiàng)目”能很好的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)[7]（P277）。中期預(yù)算框架下預(yù)算支出與政策相匹配的要求使得在預(yù)算環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，與政策規(guī)劃緊密相聯(lián)的項(xiàng)目將被保留，而與政策規(guī)劃不太相關(guān)的項(xiàng)目將被削減，確保預(yù)算支出是以政策為基礎(chǔ)，而不是以收入為基礎(chǔ)。在中期支出框架下，預(yù)算資金分配結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也可以放在更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)進(jìn)行，從而避免財(cái)政預(yù)算支出總是服從于短期內(nèi)較為“緊迫”的任務(wù)，而偏離于政策規(guī)劃目標(biāo)。

此外，中期支出框架也可以保證財(cái)政的可持續(xù)性。從我國(guó)預(yù)算與決算數(shù)據(jù)來(lái)看，預(yù)算偏離度較高。1994年至2012年，中國(guó)預(yù)算超收平均比例高達(dá)8%，預(yù)算超支平均比例為5%。預(yù)算超收在一定程度上預(yù)示著國(guó)家財(cái)政狀況的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，然而，在2014年《預(yù)算法》修訂之前，我國(guó)并沒有對(duì)預(yù)算超收收入用途的明確規(guī)定，各級(jí)政府存在低估預(yù)算收入從而增加對(duì)預(yù)算超收收入處置權(quán)的傾向。在這種情況下，預(yù)算超收現(xiàn)象成為一種常態(tài)將為財(cái)政可持續(xù)性帶來(lái)負(fù)面影響[3]。而中期支出框架將財(cái)政平衡的任務(wù)在多年度內(nèi)實(shí)現(xiàn)，有助于提高財(cái)政可持續(xù)性。

（二）中期支出框架可以防止出現(xiàn)預(yù)算過程與政策過程的偏離

我國(guó)并沒有明確制定與政策相銜接的中期支出框架。正如前文所分析的那樣，在年度預(yù)算框架下，容易出現(xiàn)政策過程和預(yù)算過程的偏離。為保證政府和預(yù)算有效，需要強(qiáng)有力的預(yù)算對(duì)政策進(jìn)行約束和支持，以防止政策在執(zhí)行過程中由于不確定的政治因素發(fā)生扭曲，減少預(yù)算過程中的立法偏差和行政偏差。

1.中期支出框架可以減少政府政治過程中的不確定性，減少預(yù)算過程中的機(jī)會(huì)主義行為，實(shí)現(xiàn)政府政策與公共預(yù)算的有效銜接

一般來(lái)講，預(yù)算時(shí)間框架越長(zhǎng)，預(yù)算與政策之間的聯(lián)系越緊密；反之則越松散[2]（P3）。在中期預(yù)算框架下，預(yù)算的編制一般為3-5年，這種計(jì)劃可以將多種未來(lái)因素考慮在內(nèi)，減少政府政策制定過程中的急功近利行為，克服政府政策制定中的短期行為，防止預(yù)算編制過程演變?yōu)楦黝A(yù)算參與者爭(zhēng)奪有限預(yù)算資源的政治過程，從而減少預(yù)算參與者的機(jī)會(huì)主義行為。同時(shí)，中期支出框架也使得預(yù)算支出在政策上具有連續(xù)性，而不會(huì)隨著政府首腦的更替出現(xiàn)大幅調(diào)整。

2.中期支出框架還可以增強(qiáng)預(yù)算信息透明度，使得有限理性的預(yù)算政策制定者掌握充分的預(yù)算信息，制定更為公平有效的預(yù)算政策

第一，中期支出框架可以實(shí)現(xiàn)政府之間的信息共享，從而減少“上級(jí)出政策，下級(jí)出資金”而導(dǎo)致的“上有政策，下有對(duì)策”行為。上級(jí)政府通過將財(cái)政政策以法定程序加以約束，會(huì)減少臨時(shí)性政策對(duì)下級(jí)政府預(yù)算支出帶來(lái)的壓力，給予下級(jí)政府更多的時(shí)間針對(duì)上級(jí)政府政策制定預(yù)算支出計(jì)劃。下級(jí)政府通過中期預(yù)算規(guī)劃，可以使得未來(lái)預(yù)算支出更為準(zhǔn)確合理。不僅如此，中期預(yù)算所提供的財(cái)政信息還可以向私人部門提供國(guó)家長(zhǎng)期政策規(guī)劃信息，從而減少因信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的效率損失。

第二，中期支出框架可以實(shí)現(xiàn)代際間的預(yù)算公平。年度預(yù)算中最大的問題就是基于決策者有限理性假設(shè)所出現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過程中的財(cái)政無(wú)效率。在年度預(yù)算中，有限理性的選舉人都認(rèn)為平衡預(yù)算是最優(yōu)選擇。然而，如果在當(dāng)前一代大多數(shù)人和未來(lái)的大多數(shù)人意見不一致時(shí)，預(yù)算平衡將不再是多數(shù)規(guī)則下的政治均衡。在一定條件下，大多數(shù)投票人將傾向于預(yù)算赤字，從而導(dǎo)致政府債務(wù)的增加，這些債務(wù)由當(dāng)前大多數(shù)投票者留給未來(lái)投票者，當(dāng)極化現(xiàn)象越嚴(yán)重時(shí)，均衡條件下的赤字就越大，形成的政府債務(wù)就越多。政府的動(dòng)態(tài)扭曲會(huì)使得支出和借貸偏離計(jì)劃水平，造成高于最優(yōu)水平的赤字和政府債務(wù)。動(dòng)態(tài)的預(yù)算無(wú)效率在年度預(yù)算計(jì)劃和執(zhí)行中普遍存在。為了實(shí)現(xiàn)最優(yōu)均衡，需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度進(jìn)行動(dòng)態(tài)項(xiàng)目規(guī)劃。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，目前和未來(lái)的多數(shù)投票人可以通過戰(zhàn)略均衡實(shí)現(xiàn)合作。此時(shí)的政府債務(wù)將會(huì)使得全社會(huì)受益，但是這對(duì)各主體之間的合作提出了很高的要求[8]。中期預(yù)算可以被視為一個(gè)類似于預(yù)算平衡要求的事前約束[9]，在一定程度上通過加強(qiáng)預(yù)算信息交流，提升預(yù)算參與者之間的信任和理性決策能力，提高預(yù)算優(yōu)化程度。

第三，中期支出框架所提供的更為全面的預(yù)算信息可以避免無(wú)效率的“政治預(yù)算周期”。研究證明，選舉之前宏觀經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展有助于政治家連任?，F(xiàn)任政治家為保證獲得連任機(jī)會(huì)經(jīng)常會(huì)在選舉之前嘗試擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，從而形成“選舉經(jīng)濟(jì)”（election-year economics）和“政治預(yù)算周期”（politicalbudgetcycle）[10]。由于中期支出框架能夠提供更多的預(yù)算支出信息，從而可以避免無(wú)效率的政治預(yù)算周期。

（三）中期支出框架是解決資產(chǎn)專用性問題的良好途徑

從項(xiàng)目預(yù)算角度來(lái)看，由于重大工程項(xiàng)目資金通常需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間完成，而年度預(yù)算無(wú)法實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目資金的合理安排，項(xiàng)目資金的安排對(duì)于未來(lái)年度預(yù)算的影響也無(wú)法準(zhǔn)確考量，對(duì)于未來(lái)可能出現(xiàn)的資本性支出擠占經(jīng)常性支出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法充分反應(yīng)[1]，因此，中期支出框架對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算意義重大。通過中期支出框架可以根據(jù)支出優(yōu)先安排調(diào)整項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)，以更好地服務(wù)于國(guó)家政策目標(biāo)。從債務(wù)預(yù)算角度來(lái)看，我國(guó)政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，不能完全反映支付債務(wù)狀況，政府未來(lái)財(cái)政不確定性較高，而從中期預(yù)算的編制方式來(lái)看，中期預(yù)算是每年編制一次3-5年的預(yù)算支出計(jì)劃，每次編制計(jì)劃向前滾動(dòng)一年。中期預(yù)算能夠?qū)⒅С隹傤~、稅收總額與債務(wù)總額綜合考慮，這種編制方式能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和政府政策的需要對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行微調(diào)，減少因債務(wù)預(yù)算所導(dǎo)致的資產(chǎn)專用性和預(yù)算環(huán)境變化對(duì)政府預(yù)算造成的沖擊。

（四）中期支出框架是推動(dòng)績(jī)效預(yù)算的有效手段

一般來(lái)說(shuō)，中期支出框架不僅需要根據(jù)現(xiàn)行政策和當(dāng)年支出需求編制中期支出計(jì)劃，還需要假設(shè)現(xiàn)行政策持續(xù)進(jìn)行所形成的未來(lái)支出需求，并對(duì)未來(lái)支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。在預(yù)算執(zhí)行后，還需提供財(cái)政成果報(bào)告，說(shuō)明后續(xù)支出是否與財(cái)政成果相協(xié)調(diào)[2]（P8）。雖然績(jī)效預(yù)算并沒有標(biāo)準(zhǔn)的定義，但是績(jī)效評(píng)定系統(tǒng)中所體現(xiàn)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果之間的關(guān)系能在中期支出框架中得到較好體現(xiàn)。因此，中期支出框架可以視為一種面向績(jī)效的預(yù)算，有利于提高政府預(yù)算效率。

三、中期支出框架對(duì)財(cái)政績(jī)效影響的實(shí)證分析

如前文所述，理論上中期支出框架可以通過減少不確定性和預(yù)算交易費(fèi)用來(lái)提升政府預(yù)算效率。但是，中期支出框架對(duì)預(yù)算管理體制的實(shí)際影響到底如何，實(shí)證研究并不充分，已有研究中各學(xué)者的研究結(jié)論相差較大。部分研究對(duì)中期支出框架效果持不樂觀態(tài)度。Wescott（2008）和Scartascini（2010）利用中美和拉美國(guó)家數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，結(jié)果顯示中期支出框架效果較為復(fù)雜，他們建議應(yīng)該選擇將中期支出框架在那些最能夠發(fā)揮其效應(yīng)的地區(qū)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)。部分學(xué)者對(duì)中期支出框架持樂觀積極態(tài)度。Fabrizio及Mody（2006）[11]運(yùn)用拉美和東歐國(guó)家的數(shù)據(jù)，將中期支出框架置于更廣泛的預(yù)算制度指標(biāo)之中，得出了中期支出框架對(duì)財(cái)政平衡具有積極作用的結(jié)論。Razvan（2013）等則選擇181個(gè)國(guó)家1990-2008年間的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，得出的結(jié)論為：中期支出框架可以使得財(cái)政平衡衡量的財(cái)經(jīng)紀(jì)律水平平均提高2%。當(dāng)中期支出框架越完善，則財(cái)經(jīng)紀(jì)律提升水平越高[12]。這些對(duì)中期支出框架研究的爭(zhēng)議主要集中在其對(duì)財(cái)政赤字水平及債務(wù)水平的影響方面，多數(shù)學(xué)者仍對(duì)中期支出框架能減少不確定性，提供更全面的預(yù)算信息等方面持肯定態(tài)度。

為考察中期支出框架對(duì)預(yù)算績(jī)效的實(shí)際影響，本文擬從其對(duì)預(yù)算財(cái)政績(jī)效影響的角度進(jìn)行分析。一般來(lái)講，預(yù)算財(cái)政績(jī)效通常采用預(yù)算平衡來(lái)衡量。如Razvan（2014）就是采用總體預(yù)算平衡（Total Budget Balance）衡量預(yù)算財(cái)政績(jī)效，并采用差分GMM方法對(duì)影響總體預(yù)算平衡的因素進(jìn)行了分析，重點(diǎn)考察MTF對(duì)預(yù)算財(cái)政績(jī)效的影響[12]。為了檢驗(yàn)各國(guó)中期支出框架對(duì)預(yù)算財(cái)政績(jī)效的影響，本文從世界范圍選取17個(gè)國(guó)家1980年到2012年的數(shù)據(jù)進(jìn)行面板回歸分析，研究中期支出框架對(duì)各國(guó)財(cái)政紀(jì)律的影響，從這一角度判斷中期支出框架對(duì)預(yù)算管理體制效率的影響。在樣本選取上，本文選取了包括中國(guó)在內(nèi)的一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家作為研究對(duì)象，表1給出了這些國(guó)家采用中期支出框架的時(shí)間。

表1 各國(guó)采用中期支出框架時(shí)間表

一方面，在預(yù)算制度和經(jīng)濟(jì)特征一定的情況下，公共預(yù)算平衡可以反映政府為經(jīng)濟(jì)政策融資的成本和收益。同時(shí)，公共預(yù)算平衡也是各國(guó)實(shí)施中期支出框架的主要目標(biāo)之一，因此，理論上中期支出框架的建立能夠促進(jìn)公共預(yù)算平衡。另一方面，由于政府債務(wù)是有償?shù)?，需要定期還本付息，過高的債務(wù)總額會(huì)給政府帶來(lái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，理論上中期支出框架可以使得政府有效控制政府債務(wù)總額。因此，用Yi，t代表政府預(yù)算平衡的水平，用Gi，t代表政府債務(wù)總額，則可建立如下的回歸模型

預(yù)算平衡Y用中央政府預(yù)算平衡占GDP的比重衡量，本文選擇貿(mào)易自由度（OPEN）、投資規(guī)模（INV）、債務(wù)規(guī)則（DR）等變量作為基準(zhǔn)模型中的自變量。其中，貿(mào)易自由度用進(jìn)出口之和占GDP的比重來(lái)衡量，投資規(guī)模采用投資額占GDP的比重表示，債務(wù)規(guī)則為虛擬變量，當(dāng)國(guó)家存在債務(wù)規(guī)則，則DR=1，否則DR=0。

通過分別采用固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型，并進(jìn)行豪斯曼檢驗(yàn)，結(jié)果顯示應(yīng)采用固定效應(yīng)模型，得到回歸結(jié)果如下表2所示，為進(jìn)行對(duì)比，除了采用固定效應(yīng)模型FE進(jìn)行回歸分析外，表2還列出了進(jìn)行OLS、RE回歸估計(jì)得到的結(jié)果。無(wú)論用哪一種模型進(jìn)行回歸，MTF之前的回歸系數(shù)均為正，可知，中期支出框架的采用有助于促進(jìn)預(yù)算平衡的實(shí)現(xiàn)。因此，從預(yù)算平衡的角度來(lái)看，中期支出框架能提高預(yù)算財(cái)政績(jī)效。值得注意的是，投資規(guī)模也會(huì)對(duì)預(yù)算平衡產(chǎn)生顯著的正向影響，這可以解釋為，一個(gè)國(guó)家投資規(guī)模越大，則其更能從投資中獲益，從而有能力維持預(yù)算平衡。

表2 回歸結(jié)果

采用同樣的方法對(duì)（5-6）式進(jìn)行面板數(shù)據(jù)回歸，可以得到表3中的回歸結(jié)果。豪斯曼檢驗(yàn)結(jié)果顯示采用固定效應(yīng)模型回歸較為合適，但為了進(jìn)行對(duì)比分析，將OLS回歸和FE回歸結(jié)果也列入表中?；貧w結(jié)果顯示，MTF對(duì)債務(wù)總額具有顯著的負(fù)向影響，印證了采用中期支出框架能夠使得債務(wù)得到有效控制的假設(shè)，說(shuō)明中期支出框架能夠提高財(cái)政績(jī)效。同時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，投資規(guī)模也對(duì)債務(wù)總額具有顯著的負(fù)向影響，即投資規(guī)模的擴(kuò)大也能減少一國(guó)的債務(wù)規(guī)模。

表3 回歸結(jié)果

四、小結(jié)

預(yù)算過程中政治、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境及資產(chǎn)專用性會(huì)導(dǎo)致預(yù)算不確定性，并帶來(lái)預(yù)算效率的損失。從理論上來(lái)講，中期支出框架可以保證財(cái)政可持續(xù)性，防止預(yù)算過程與政策過程的偏離，也是解決資產(chǎn)專用性問題和推動(dòng)績(jī)效預(yù)算的有效途徑。實(shí)證分析也表明，無(wú)論是從對(duì)預(yù)算平衡影響的角度來(lái)看，還是從對(duì)政府債務(wù)影響的角度來(lái)看，中期支出框架確實(shí)能夠推動(dòng)政府財(cái)政績(jī)效的提升。因此，在中國(guó)推行中期支出框架是減少預(yù)算不確定性、減少預(yù)算效率損失、提升政府預(yù)算績(jī)效的有效路徑。

但中國(guó)也不能盲目照搬西方國(guó)家中期支出框架經(jīng)驗(yàn)。從OECD國(guó)家引入中期支出框架的實(shí)踐來(lái)看，不管其采取何種形式，各國(guó)都遵循著一些共同的中期支出框架準(zhǔn)則，如準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)、嚴(yán)格的支出限額、至上而下的預(yù)算程序、嚴(yán)格的技術(shù)要求等。忽視這些準(zhǔn)則而采取中期支出框架的發(fā)展中國(guó)家并沒有取得良好的改革效果。這是因?yàn)?，雖然中期支出框架優(yōu)勢(shì)明顯，但是它對(duì)預(yù)算環(huán)境的要求較高，這也使得在那些仍然存在傳統(tǒng)規(guī)劃的發(fā)展中國(guó)家立刻實(shí)施滾動(dòng)中期支出框架顯得不合時(shí)宜。因此，在中國(guó)引入中期支出框架時(shí)也需要結(jié)合中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展水平，通過完善社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)和預(yù)測(cè)體系、重構(gòu)預(yù)算編制流程、優(yōu)化預(yù)算組織支撐體系、建立年度預(yù)算與中期支出框架之間的銜接機(jī)制、加強(qiáng)預(yù)算過程中的外部參與等手段，采用漸進(jìn)方式引入中期支出框架。

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（責(zé)任編輯 張婭）

李淑芳（1987—），女，湖北洪湖人，湖北省行政學(xué)院講師、管理學(xué)博士，主要研究公共財(cái)政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理。

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2016-03-10