何 穎

1985年中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），要求“從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革”，從此基礎(chǔ)教育階段拉開(kāi)了簡(jiǎn)政放權(quán)的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的大幕。在此后三十余年的改革中，市場(chǎng)力量逐漸參與其中，并以其理念、規(guī)則與具體制度安排，對(duì)公辦學(xué)校辦學(xué)體制產(chǎn)生了直接的深遠(yuǎn)影響。從而，在公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革中，除了各級(jí)政府與學(xué)校之間的權(quán)力配置與平衡之外，政府與市場(chǎng)之間也構(gòu)成了一對(duì)相互競(jìng)爭(zhēng)與合作的力量，二者間復(fù)雜多變的關(guān)系狀態(tài)在一定程度上決定了公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的路徑走向。本研究通過(guò)梳理三十余年來(lái)基礎(chǔ)教育階段公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與的演變過(guò)程，并嘗試運(yùn)用歷史制度主義的框架分析提煉其中的結(jié)構(gòu)邏輯與歷史邏輯，以期把握脈絡(luò)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而服務(wù)于我國(guó)公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的縱深發(fā)展。

一、歷史制度主義的理論分析框架

（一）歷史制度主義的理論特征

20世紀(jì)80年代以來(lái)，作為“新制度主義”（New Institutionalism）旗下三大主要流派之一的歷史制度主義（historical institutionalism）在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域異軍突起，日益興盛。①Hall，P.，Taylor，R.Political Science and the Three New Institutionalism.Political Studies，1996，44（5）： 936-957.歷史制度主義流派以歷史研究方法對(duì)制度進(jìn)行研究，注重制度動(dòng)態(tài)發(fā)展的時(shí)間維度與歷史演進(jìn)，企圖闡明制度背景如何調(diào)節(jié)和塑造政治斗爭(zhēng)。②Kathleen Thelen，F(xiàn)rank Longstreth.Structuring Politics： Historical Institutionalism in Comparative Analysis.Cambridge： Cambridge University Press，1992：2.在此，“制度”通常被理解為“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中、形塑個(gè)體間關(guān)系的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”，不僅包括法律、政策、規(guī)章等正式制度，也包括習(xí)俗、慣例等非正式制度。③Hall，P.Governing the Economy： The Politics of State Intervention in Britain and France.New York： Oxford University Press，1986：19.

保羅·皮爾森（Paul Pierson）和瑟達(dá)·斯科克波爾（Theda Skocpol）概括了歷史制度主義的三個(gè)特征：集中關(guān)注重大的結(jié)果或令人迷惑的事件，突出事件的背景與變量的序列，以追尋歷史進(jìn)程的方式尋求對(duì)事件和行為變遷的解釋。④何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義的分析范式》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2002年第5期，第25-33頁(yè)。在宏觀、中觀與微觀三個(gè)層次的制度中，歷史制度主義通常聚焦于中觀制度（Intermediate-level Institutions）的分析，通過(guò)分析與國(guó)家和社會(huì)的基本組織結(jié)構(gòu)相關(guān)的框架，有機(jī)整合歷史分析與制度分析，架起宏觀結(jié)構(gòu)與微觀行動(dòng)研究之間的橋梁。本研究所關(guān)注的基礎(chǔ)教育公立學(xué)校辦學(xué)體制正屬于這種既受制于國(guó)家宏觀制度，又可能受到個(gè)人與組織等個(gè)體行動(dòng)者影響的中觀層次的制度。

（二）歷史制度主義的分析范式

歷史制度主義以制度的作用和變遷為研究?jī)?nèi)容，以歷史分析為基本方法。在以時(shí)間為軸對(duì)制度“事實(shí)”進(jìn)行歷史梳理的基礎(chǔ)上，歷史制度主義在分析層面最突出的特點(diǎn)在于，將制度同時(shí)作為自變量和因變量來(lái)分析，在此過(guò)程中形成了兩大重要的解釋理論。

所謂將制度作為自變量，即對(duì)制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，討論已有的制度結(jié)構(gòu)如何影響結(jié)構(gòu)內(nèi)的政治行為、社會(huì)關(guān)系與政策方式。⑤劉圣中：《歷史制度主義：制度變遷的比較歷史研究》，上海：上海人民出版社，2010年版第134頁(yè)。由此構(gòu)成的制度生成理論，在具體分析原有制度結(jié)構(gòu)對(duì)制度生成的作用時(shí)，通常采用一種三層次的結(jié)構(gòu)分析范式：其一，國(guó)家宏大制度背景與具體制度安排之間的“背景-制度”結(jié)構(gòu)關(guān)系分析，旨在尋找制度背后更具普遍意義的基本因素，以此解釋特殊的、復(fù)雜的制度現(xiàn)象。⑥周光禮：《公共政策與高等教育》，武漢：華中科技大學(xué)出版社，2010年版第123頁(yè)。其二，利益關(guān)系、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)觀念等政治變量序列與制度之間排列序列的“制度-變量”結(jié)構(gòu)關(guān)系分析，這通常是歷史制度主義關(guān)注的核心。其三，政策制定的各方利益相關(guān)者的聯(lián)結(jié)與互動(dòng)方式以及由此帶來(lái)具體制度安排的“制度-行為”結(jié)構(gòu)關(guān)系分析。

所謂將制度作為因變量，即通過(guò)追溯政策選擇、變更與替代的歷史軌跡，分析過(guò)去對(duì)現(xiàn)在與未來(lái)的制度變化的重要影響。這一分析所形成的制度變遷理論，將制度變遷過(guò)程分為制度存續(xù)的“正常時(shí)期”（Normal Periods）和制度斷裂的“關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)時(shí)期”（Critical Junctures）。正常時(shí)期的制度在處于相對(duì)平衡的狀態(tài)，制度變遷遵循“路徑依賴(lài)”（Path Dependency）規(guī)律，進(jìn)行相對(duì)緩慢平和的漸進(jìn)式制度變遷；關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)、政治、觀念等外部環(huán)境和條件的變化，或者由于外部變化帶來(lái)了新的行動(dòng)者，原有的穩(wěn)態(tài)被打破，各種力量之間沖突的結(jié)果凝固成新的制度，使得制度變遷以決裂式的方式發(fā)生。

二、公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與政策變遷的歷史梳理

在歷史制度主義范式的研究中，梳理制度和政策的發(fā)展變遷是后續(xù)分析的基礎(chǔ)。在這種以時(shí)間為軸的分析整理中，通過(guò)歷史分期尋找“變點(diǎn)”，觀察歷史的“質(zhì)變”與“量變”，能夠更好地認(rèn)識(shí)各時(shí)期的特征。⑦張玉法：《現(xiàn)代史的分期問(wèn)題》，臺(tái)南：久洋出版社，1985年版第1頁(yè)。本研究基于研究主題，以市場(chǎng)參與的方式與程度為標(biāo)準(zhǔn)，梳理1985年以來(lái)的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革過(guò)程，發(fā)現(xiàn)存在三個(gè)具有較為明顯差異的階段。

（一）1985-1993年：市場(chǎng)作為公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的外部影響因素

1985年頒布的《決定》提出要“堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則”，“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。據(jù)此，簡(jiǎn)政放權(quán)在兩個(gè)向度上進(jìn)行：一是中央政府朝向地方政府的政府內(nèi)部權(quán)力下放，二是地方政府朝向?qū)W校的舉辦者向辦學(xué)者放權(quán)。

在公立教育體系內(nèi)部簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，《決定》也提出，需要“通過(guò)改革來(lái)更好地調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、廣大師生員工和社會(huì)各方面的積極性”，“地方要鼓勵(lì)和指導(dǎo)國(guó)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人辦學(xué)”。這些鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人辦學(xué)的改革舉措，為民辦教育的發(fā)展提供了重要的政策支持。1987年國(guó)家教委頒布《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，更進(jìn)一步對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的具體制度安排做出了設(shè)計(jì)，給予民辦教育更翔實(shí)的制度保障。

這一階段的教育體制改革雖然沒(méi)有明確允許市場(chǎng)參與到公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革中來(lái)，但是政府注重辦學(xué)效率的價(jià)值選擇和民辦教育幾乎從無(wú)到有并且迅速發(fā)展的狀況，構(gòu)成了公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的外部環(huán)境因素，也使得部分對(duì)辦學(xué)有思考也有干勁的公辦學(xué)校辦學(xué)者、教育行政管理者和教育研究人員看到了市場(chǎng)力量的可能性。

（二）1993-2006年：市場(chǎng)直接參與公辦學(xué)校辦學(xué)的改制學(xué)校政策

1993年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）是改革開(kāi)放后最高決策層有關(guān)教育改革的第二部文件?！毒V要》在延續(xù)1985年《決定》所體現(xiàn)的“效率優(yōu)先”的改革思路的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步提出要“初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制”的改革目標(biāo)，并提出“運(yùn)用金融、信貸手段，融通教育資金”等一系列市場(chǎng)化的舉措。《綱要》首次對(duì)教育與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行了正式表態(tài)，并且給予了充分肯定，為公辦學(xué)校利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行辦學(xué)體制改革提供了政策依據(jù)。在政策導(dǎo)向下，改革的先行者們自發(fā)進(jìn)行公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革，以市場(chǎng)的資源配置方式和管理方式運(yùn)營(yíng)公辦學(xué)校，創(chuàng)新出了一系列在不同程度上將公辦學(xué)校與市場(chǎng)聯(lián)系在一起的改制學(xué)校。①勞凱聲：《回眸與前瞻：我國(guó)教育體制改革30年概觀》，《教育學(xué)報(bào)》2015年第5期，第3-12頁(yè)。1994年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》指出：“企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量可按國(guó)家的法律多渠道、多形式辦學(xué)，有條件的地方，也可實(shí)行民辦公助、公辦民助等形式?！敝链耍邔用嬲皆试S市場(chǎng)力量加入到公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革中來(lái)。此后還有若干重要政策多次肯定了公辦民助等類(lèi)型的改制學(xué)校：1996年《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》提出“現(xiàn)有公辦學(xué)校在條件具備時(shí)，也可以酌情轉(zhuǎn)為‘公辦民助’學(xué)?；颉褶k公助’學(xué)?！?；1997年《國(guó)家教委關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見(jiàn)》指出，在“保證教育資源的充分利用，保證國(guó)有資產(chǎn)不流失”的前提下，“各地在義務(wù)教育階段辦學(xué)體制改革中，可依實(shí)際情況實(shí)行公辦民助、民辦公助、社會(huì)參與、舉辦民辦學(xué)校等多種形式”。由于利用市場(chǎng)力量的辦學(xué)體制改革能夠給學(xué)校帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，因此在短時(shí)間內(nèi)迅速鋪開(kāi)。以產(chǎn)權(quán)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，改制學(xué)校主要有三大類(lèi)型：一是產(chǎn)權(quán)不變，仍屬于公辦學(xué)校，但按民營(yíng)機(jī)制運(yùn)行，即所謂的“公辦民助”、“國(guó)有民營(yíng)”、“國(guó)有民辦”。二是有償或無(wú)償?shù)剡M(jìn)行不同程度的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)児k體制為民辦體制。三是新建合作型學(xué)校，引入社會(huì)力量，以承辦或股份制方式與政府合作辦學(xué)，變公辦體制為混合體制。②汪明：《公辦中小學(xué)辦學(xué)體制改革問(wèn)題的探討》，《教育研究》2005年第8期，第26-31頁(yè)。

2002年《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》對(duì)公辦學(xué)校舉辦的民辦學(xué)校提出了“應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書(shū)”的“四獨(dú)立”要求。這一規(guī)定表明，決策者開(kāi)始重視改制學(xué)校的辦學(xué)規(guī)范和國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)。2005年底，國(guó)家發(fā)改委和教育部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好清理整頓改制學(xué)校收費(fèi)準(zhǔn)備工作的通知》，指出“一些地方在進(jìn)行公辦中小學(xué)體制改革試點(diǎn)過(guò)程中，存在辦學(xué)性質(zhì)不清、改制行為不規(guī)范、收費(fèi)過(guò)高等問(wèn)題，甚至簡(jiǎn)單地出售、轉(zhuǎn)讓公辦學(xué)校，偏離了教育宗旨和辦學(xué)體制改革方向，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響，廣大群眾反映強(qiáng)烈”，需要“做好中小學(xué)改制學(xué)校及其收費(fèi)的清理整頓工作”，“從2006年1月1日起，各地全面停止審批新的改制學(xué)校，并對(duì)改制學(xué)校的有關(guān)情況進(jìn)行全面調(diào)查”。這一政策的出臺(tái)，標(biāo)志著改制學(xué)校政策由肯定向否定的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)向。教育部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于2006年治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》再次重申“對(duì)以改制為名亂收費(fèi)的學(xué)校進(jìn)行全面清理”，將改制學(xué)校的定位從“教育體制改革的一部分”轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃I(lǐng)域清理整頓“亂收費(fèi)”的重點(diǎn)。2006年，新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第二十二條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門(mén)不得以任何名義改變或者變相改變公辦學(xué)校的性質(zhì)?！敝链?，從1993年開(kāi)始的義務(wù)教育階段公辦學(xué)校改制宣告結(jié)束。做為尾聲，2008年《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好義務(wù)教育階段改制學(xué)校清理規(guī)范工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》下達(dá)了于當(dāng)年停辦改制學(xué)校的“最后通牒”。據(jù)此，各地已有的改制學(xué)校紛紛進(jìn)行辦學(xué)體制的再次選擇，在公辦和民辦兩個(gè)身份中擇一從之。

（三）2006年至今：傾向構(gòu)建明確市場(chǎng)參與限度與方式的公辦學(xué)?，F(xiàn)代學(xué)校制度

2006年新《義務(wù)教育法》第二十二條第一款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班?！睆拇艘?guī)定來(lái)看，政府辦學(xué)的價(jià)值選擇從過(guò)去二十年間所重視的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)橹铝τ诖龠M(jìn)教育平等。然而，公辦學(xué)校辦學(xué)體制方面存在的種種弊病并沒(méi)有因?yàn)榻型８闹茖W(xué)校和開(kāi)始重視學(xué)校均衡而得到解決。在關(guān)閉了改制學(xué)校這種公私合作的渠道之后，公辦學(xué)校仍然不得不繼續(xù)探索優(yōu)化辦學(xué)體制的途徑。

2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》第十三章要求“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”，并于第四十一條中就“完善中小學(xué)學(xué)校管理制度”做出了框架性安排；第十四章“辦學(xué)體制改革”中，第四十二條“深化辦學(xué)體制改革”要求“堅(jiān)持教育公益性原則，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿(mǎn)生機(jī)活力的辦學(xué)體制……各地可從實(shí)際出發(fā)，開(kāi)展公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)、委托管理等試驗(yàn)，探索多種形式，提高辦學(xué)水平。改進(jìn)非義務(wù)教育公共服務(wù)提供方式，完善優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)社會(huì)資金以多種方式進(jìn)入教育領(lǐng)域”。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》重申“大力促進(jìn)教育公平”，并且提出“深化教育領(lǐng)域綜合改革”、“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”和“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的改革思路。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要“通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育”，“各級(jí)政府逐步擴(kuò)大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化等政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體平等參與”，“建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制”。2015年教育部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》再次提出“推進(jìn)管辦評(píng)分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系”。

分析上述政策，當(dāng)前階段的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革政策主要著力于兩個(gè)方面：在學(xué)校內(nèi)部，構(gòu)建利于學(xué)校自主發(fā)展的自組織機(jī)制；在學(xué)校外部，整理政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方面力量在辦學(xué)中的職能與互動(dòng)關(guān)系，建立并完善學(xué)校均衡發(fā)展的外部環(huán)境。換言之，即傾向構(gòu)建“適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的基本要求，以完善的學(xué)校法人制度為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代教育觀念為指導(dǎo)，學(xué)校依法自主、民主管理，能夠促進(jìn)學(xué)生、教職工、學(xué)校、學(xué)校所在社區(qū)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”的現(xiàn)代學(xué)校制度。①“基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代學(xué)校制度的理論與實(shí)踐研究”總課題組：《關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度的含義、特征、體系的初步認(rèn)識(shí)》，《人民教育》2004年第17期，第2-7頁(yè)。在此過(guò)程中，市場(chǎng)并未因?yàn)楦闹茖W(xué)校的取消而被徹底否認(rèn)，其作用體現(xiàn)在三個(gè)層面上：其一，作為公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的外部環(huán)境；其二，等價(jià)交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)權(quán)獨(dú)立明晰等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則深刻地滲入到整個(gè)體制改革的肌理，成為公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的目標(biāo)或基本原則；其三，在各種形式的政府和社會(huì)資本合作中，市場(chǎng)力量不同程度地直接參與到辦學(xué)過(guò)程中，成為公辦學(xué)校辦學(xué)體制的直接組成部分。

三、公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與的制度邏輯

三十余年的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中，市場(chǎng)的參與程度與方式不斷變化。從歷史制度主義的制度生成理論來(lái)看，這種變化是在與社會(huì)結(jié)構(gòu)框架中的其他因素的彼此制約和互動(dòng)影響中逐步確立并變遷演進(jìn)的；從制度變遷角度來(lái)看，由于路徑依賴(lài)和關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)的存在，制度變遷以非勻速的方式進(jìn)展，表現(xiàn)出階段性特征。

（一）市場(chǎng)參與的制度生成邏輯：面向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)變革及相應(yīng)變化

從歷史制度主義的三層次制度生成理論來(lái)看，面向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)變革及其引起的社會(huì)變量與個(gè)體行為模式變化，是公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與制度生成的結(jié)構(gòu)性影響因素。

從“背景-制度”邏輯來(lái)看，推動(dòng)公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革乃至中國(guó)教育整體改革發(fā)展的一個(gè)重要制度背景是自1978年開(kāi)始的改革開(kāi)放及其后的經(jīng)濟(jì)政治體制改革。這一變革中，隨著社會(huì)資源配置模式的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變、社會(huì)權(quán)力重心的下移和分散，原本所有社會(huì)組織和個(gè)體全然依附或隸屬于國(guó)家的“主體一元化”社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。特別是在1992年鄧小平南巡講話(huà)后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)軌，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革更加迅速。原本單一由政府辦學(xué)的體制不再適應(yīng)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在其他社會(huì)領(lǐng)域煥發(fā)了巨大活力的市場(chǎng)力量順理成章地介入，成為辦學(xué)主體，并與政府辦學(xué)相互聯(lián)系并彼此影響。

從“制度-變量”邏輯來(lái)看，經(jīng)濟(jì)因素、觀念意識(shí)與利益關(guān)系等多元政治變量及其排序構(gòu)成了推動(dòng)公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與水平變化的“變量”結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)因素方面，20世紀(jì)八九十年代開(kāi)始進(jìn)行公辦學(xué)校改制的直接動(dòng)因在于政府辦學(xué)規(guī)模和教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)中小學(xué)入學(xué)高峰期對(duì)教育資源的需求，故而轉(zhuǎn)向市場(chǎng)尋求資源。①徐建華：《深化公辦改制學(xué)校辦學(xué)體制改革的策略選擇》，《教育發(fā)展研究》2010年第17期，第13-19頁(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和教育財(cái)政投入的不斷增加，2006年后取消改制學(xué)校，教育經(jīng)費(fèi)不再捉襟見(jiàn)肘，因此有“底氣”以取消改制政策的方式來(lái)解決問(wèn)題。觀念方面，改革過(guò)程中，民主、法治、自由等觀念和個(gè)體的權(quán)利意識(shí)逐步啟蒙，為辦學(xué)體制改革的發(fā)展提供了價(jià)值基礎(chǔ)。同時(shí)，席卷全球的市場(chǎng)化、民營(yíng)化教育改革共識(shí)及其理論發(fā)展也深刻影響了我國(guó)的辦學(xué)體制改革。利益關(guān)系方面，市場(chǎng)力量介入公辦學(xué)校辦學(xué)的過(guò)程中，政府致力于發(fā)展公共教育，釋放辦學(xué)活力；進(jìn)行改革的公辦學(xué)校，有自身組織發(fā)展的利益需求；參與公辦學(xué)校辦學(xué)的市場(chǎng)力量，有資本的尋利性追求；個(gè)體在辦學(xué)體制改革過(guò)程中，受個(gè)體教育理想與辦學(xué)理念的影響，有時(shí)也有個(gè)人事業(yè)發(fā)展或經(jīng)濟(jì)利益等因素的考量。

從“制度-行為”邏輯來(lái)看，辦學(xué)體制的政策規(guī)定與辦學(xué)行為之間互動(dòng)推動(dòng)著制度的變遷。一方面，政策與制度規(guī)定能夠“塑造人們的思想、態(tài)度乃至偏好”。②張海清：《制度如何型塑政策？ ——基于歷史制度主義的視角》，《中國(guó)行政管理》2013年第6期，第55-59頁(yè)。允許市場(chǎng)力量參與到公辦學(xué)校辦學(xué)中來(lái)的政策規(guī)定，為市場(chǎng)的介入提供了合法的行動(dòng)空間，也改變了人們的認(rèn)識(shí)和期望，促進(jìn)了民間力量積極參與到學(xué)校改制或PPP 模式的辦學(xué)改革中來(lái)。另一方面，辦學(xué)者及其他市場(chǎng)投資者的行為反過(guò)來(lái)也會(huì)促進(jìn)政策的執(zhí)行乃至變遷。如改制學(xué)校政策實(shí)施之初，行動(dòng)者的辦學(xué)行為極大地提高了辦學(xué)效率而為政策所支持鼓勵(lì)。到了后期，則由于實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)亂象而最終為政府決策者所否定。再如各種PPP 模式，由于相應(yīng)的改革試點(diǎn)表明其在產(chǎn)權(quán)明確、合約清晰的前提下能夠較好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的正向調(diào)節(jié)作用并且關(guān)閉尋租空間，而在當(dāng)前獲得一定程度的政策支持。

（二）市場(chǎng)參與的制度變遷邏輯：路徑依賴(lài)與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)共同作用

1.對(duì)原有制度與政策的路徑依賴(lài)是市場(chǎng)參與漸進(jìn)變遷中的制約力量

三十余年公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革過(guò)程中，從積極歡迎市場(chǎng)力量到禁止義務(wù)教育階段改制學(xué)校，再到鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本在權(quán)利義務(wù)清晰的前提下合作辦學(xué)，市場(chǎng)與政府的關(guān)系經(jīng)歷了一次“親疏”間的往復(fù)，日趨成熟。從歷史制度主義的視角來(lái)看，市場(chǎng)參與以螺旋式的樣態(tài)漸進(jìn)變遷，重要的原因是：由于學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和所形成的非正式制度，變更路徑的成本日益增高而沿襲舊路徑的報(bào)酬收益遞增，一旦選擇了某種路徑就很難改變，即出現(xiàn)了路徑依賴(lài)。①李秀峰：《制度的持續(xù)性特征及約束功能——對(duì)歷史制度主義公共政策研究框架的探索》，《中國(guó)行政管理》2013年第10期，第77-82頁(yè)。

其一，學(xué)習(xí)效應(yīng)。公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中引入民間力量和市場(chǎng)機(jī)制，并非中國(guó)的首創(chuàng)，而是20世紀(jì)七八十年代以來(lái)世界范圍的公共教育重建運(yùn)動(dòng)的共同主題。美國(guó)的特許學(xué)校、教育券、政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)，英國(guó)的公立自治學(xué)校、特色學(xué)校，法國(guó)的協(xié)議學(xué)校，等等，在全球范圍內(nèi)具有影響力的改革措施，都在不同程度上運(yùn)用了市場(chǎng)力量。全球化的趨勢(shì)使得中國(guó)的辦學(xué)體制改革不斷審慎地參考這些典型的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

其二，適應(yīng)性預(yù)期。行動(dòng)者往往習(xí)慣從舊有的制度要素中尋求行為指導(dǎo)。因此，一項(xiàng)制度構(gòu)建后，當(dāng)多數(shù)行動(dòng)者都認(rèn)同該制度的規(guī)定并采取相應(yīng)行為模式時(shí)，該制度將進(jìn)一步被強(qiáng)化。自1949年以來(lái)公有公辦、大包大攬、封閉集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)教育領(lǐng)域的影響強(qiáng)大而頑固，因此當(dāng)改制學(xué)校運(yùn)行中出現(xiàn)了與改革預(yù)期不符的問(wèn)題時(shí)，習(xí)慣于計(jì)劃調(diào)控的決策者選擇了較為容易的舊路徑。即以“非公即私”的邏輯否決改制政策，清退公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中的市場(chǎng)力量。然而，自1985年以來(lái)的市場(chǎng)化、民營(yíng)化改革使得市場(chǎng)力量也成了教育領(lǐng)域的重要參與者，1993年后更進(jìn)一步進(jìn)入到公辦學(xué)校的改革中來(lái)，因此享受到改制為學(xué)校發(fā)展帶來(lái)的實(shí)質(zhì)性益處的辦學(xué)者和管理者也認(rèn)可市場(chǎng)的力量，從而在改制學(xué)校政策終結(jié)后，公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革仍然對(duì)市場(chǎng)寄予希望，期待重構(gòu)政府、學(xué)校與社會(huì)之間的新型關(guān)系。

其三，非正式制度。以改制學(xué)校為實(shí)現(xiàn)方式的市場(chǎng)參與之所以沒(méi)能延續(xù)下來(lái)，原因在于部分改制學(xué)校在制度創(chuàng)新的過(guò)程中，出現(xiàn)了“辦學(xué)性質(zhì)不清、改制行為不規(guī)范、收費(fèi)過(guò)高等問(wèn)題，甚至簡(jiǎn)單地出售、轉(zhuǎn)讓公辦學(xué)?！钡葒?yán)重侵蝕教育公益的情況。這種情況不為正式制度所允許，但不能簡(jiǎn)單歸咎于市場(chǎng)。原因在于，傳統(tǒng)的一元化社會(huì)結(jié)構(gòu)和計(jì)劃調(diào)控體制具有強(qiáng)大的慣性，這種體制下政府對(duì)辦學(xué)干預(yù)較多且缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，因此在計(jì)劃與市場(chǎng)雙重調(diào)節(jié)之下的辦學(xué)體制存在一定的尋租空間，并產(chǎn)生了使亂象得以發(fā)生的非正式規(guī)則。

2.不同階段對(duì)教育公益性的訴求變化導(dǎo)致了政策急劇變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中的市場(chǎng)參與制度，不僅存在漸進(jìn)變遷，還存在導(dǎo)致政策快速變化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：2005年《關(guān)于做好清理整頓改制學(xué)校收費(fèi)準(zhǔn)備工作的通知》發(fā)布后開(kāi)始清理整頓改制學(xué)校，意味著對(duì)市場(chǎng)力量的態(tài)度從積極接納快速轉(zhuǎn)變?yōu)橛兴Ａ簟?/p>

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的背后存在各方利益沖突。我國(guó)的辦學(xué)體制改革從發(fā)端開(kāi)始就以補(bǔ)充教育資源不足的經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)為主導(dǎo)動(dòng)機(jī)，因此部分改制學(xué)校具有較強(qiáng)的功利性，以資本效益最大化為重要目標(biāo)。同時(shí)，由于改制學(xué)校能夠同時(shí)利用政府辦學(xué)和市場(chǎng)機(jī)制雙方面的便利，且改制中缺乏充分的監(jiān)管機(jī)制和產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，改制學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中存在法律地位問(wèn)題、學(xué)校間平等競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、資源配置問(wèn)題、國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題和相應(yīng)的擇校行為所帶來(lái)的教育平等問(wèn)題。②汪明：《公辦中小學(xué)辦學(xué)體制改革問(wèn)題的探討》，《教育研究》2005年第8期，第26-31頁(yè)。在系列問(wèn)題中，學(xué)校間不公平競(jìng)爭(zhēng)和高收費(fèi)兩大問(wèn)題因?yàn)橐鹆嗣褶k學(xué)校辦學(xué)者和適齡學(xué)生家長(zhǎng)的強(qiáng)烈意見(jiàn)而最為突出，并進(jìn)而引發(fā)了強(qiáng)烈的公共關(guān)注。2004年，全國(guó)政協(xié)委員、知名教育學(xué)者朱永新教授提出“停止名校辦民?！碧岚?。③佚名：《全國(guó)政協(xié)常委朱永新提案：停止“名校辦民?！薄罚董h(huán)境教育》2004年第3期，第34頁(yè)。2005年5月16日，中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目也關(guān)注了“名校辦民?！爆F(xiàn)象，指其嚴(yán)重干擾了優(yōu)質(zhì)公共教育資源的公平分配。在政協(xié)民主監(jiān)督和媒體力量的重點(diǎn)關(guān)注后，政策在當(dāng)年年底出現(xiàn)轉(zhuǎn)向。

利益沖突并非政策轉(zhuǎn)向的充分條件，因?yàn)樵谫Y源有限的情況下，任何一種分配方式都必然帶來(lái)一定的利益沖突。教育政策變化的決定因素是，決策者對(duì)教育公益的不同認(rèn)識(shí)和相應(yīng)的價(jià)值排序變化。在履行提供教育公共服務(wù)職能的過(guò)程中，基于“窮國(guó)辦大教育”的現(xiàn)實(shí)，政府必須在兩種情形中進(jìn)行選擇：其一是效率優(yōu)先，即集中有限的教育資源辦少量的優(yōu)質(zhì)教育；其二是平等優(yōu)先，即盡可能地分散教育資源辦均衡教育。①周彬：《論基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革中的政策選擇》，《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期，第3-8頁(yè)。二者之間如何取舍，取決于教育發(fā)展不同階段的具體需求和決策者的不同認(rèn)識(shí)。改制學(xué)校政策的轉(zhuǎn)向，正體現(xiàn)了從效率優(yōu)先到平等優(yōu)先的價(jià)值取向變化：改制前期，在政府辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的情況下，為提升辦學(xué)效率，積極引入市場(chǎng)力量，創(chuàng)新辦學(xué)體制；改制后期，由于經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和百姓對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡的呼聲日益高漲，特別是在突出的利益沖突推動(dòng)之下，決策者的價(jià)值排序更加側(cè)重教育平等，于是選擇取消改制，重新進(jìn)行教育資源的均衡分配。

四、公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與的趨勢(shì)分析

三十余年公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的過(guò)程中，在外部的制度結(jié)構(gòu)變化和內(nèi)部的教育需求及關(guān)系變化之中，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)的公辦學(xué)校探索著本土特色的辦學(xué)體制創(chuàng)新。在此過(guò)程中，市場(chǎng)力量參與進(jìn)來(lái)，在由政府主導(dǎo)的制度空間內(nèi)發(fā)揮其影響力與創(chuàng)造性，共同影響著公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的發(fā)展變遷。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和教育發(fā)展都能夠相對(duì)平穩(wěn)有序的前提下，以市場(chǎng)參與公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的歷史為基礎(chǔ)，以歷史制度主義的制度生成理論和制度變遷理論為工具，或可對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)做出合理分析。

首先，市場(chǎng)力量是公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革難以回避的影響者。歷史制度主義強(qiáng)調(diào)，制度生成與變遷往往發(fā)生于既有制度本身所設(shè)定的制度結(jié)構(gòu)及其影響力之下。從社會(huì)制度背景來(lái)看，在當(dāng)下和可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，我們?nèi)詫?jiān)持建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并積極進(jìn)行與之相適應(yīng)的政治體制改革。從變量來(lái)看，公辦學(xué)校傳統(tǒng)辦學(xué)體制存在僵化、低效的問(wèn)題并嚴(yán)重強(qiáng)化了公共教育的同一性，已不再適應(yīng)公眾日益強(qiáng)烈的對(duì)于個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)教育的需求。②勞凱聲：《教育體制改革與改革倫理問(wèn)題》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第4期，第1-16頁(yè)。同時(shí)，三十余年的體制改革，已經(jīng)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些理念、規(guī)則和措施深刻地滲入到我國(guó)基礎(chǔ)教育階段辦學(xué)活動(dòng)的方方面面，來(lái)自市場(chǎng)的資本也以不同形式參與到了辦學(xué)活動(dòng)中來(lái)。從辦學(xué)體制改革的已有行動(dòng)來(lái)看，在改制學(xué)校終結(jié)之后出現(xiàn)的辦學(xué)體制新形式，大多仍然受到市場(chǎng)力量的影響：在政府外購(gòu)教育服務(wù)和公私合作學(xué)校等PPP 模式中，市場(chǎng)力量不同程度地直接參與了辦學(xué)活動(dòng)；在公立教育集團(tuán)、學(xué)區(qū)制、名校辦分校、學(xué)校聯(lián)盟等等公辦學(xué)校之間成立“跨學(xué)校組織”的聯(lián)合辦學(xué)中，明確契約、明晰產(chǎn)權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)、重視問(wèn)責(zé)等市場(chǎng)機(jī)制的基本規(guī)則成為這些體制創(chuàng)新得以成功實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮積極作用的重要制度基礎(chǔ)。由此，于當(dāng)前及未來(lái)的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革而言，市場(chǎng)力量的影響乃至直接參與，有著深刻的結(jié)構(gòu)邏輯，無(wú)法輕易言棄。相比討論是否允許市場(chǎng)力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)而言，更積極也更現(xiàn)實(shí)的改革思路是：探索如何在堅(jiān)守公辦學(xué)校公益性的前提下充分發(fā)揮市場(chǎng)力量的裨益。當(dāng)前階段“鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育”、“建立健全政府和社會(huì)資本合作”的政策導(dǎo)向即是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)的客觀尊重。

其次，市場(chǎng)參與公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的路徑仍將由政府和市場(chǎng)上下互動(dòng)耦合而成，并非簡(jiǎn)單的自上而下或自下而上。正如改制學(xué)校的政策過(guò)程所顯示的，政府是辦學(xué)體制改革的發(fā)起者，但是政府無(wú)法完全預(yù)測(cè)和掌控改革的全部進(jìn)程。市場(chǎng)力量參與進(jìn)來(lái)之后，雖然其行動(dòng)空間與方式要受到政府政策的約束與規(guī)制，但是作為有自身利益訴求的重要行動(dòng)者，市場(chǎng)和政府、學(xué)校彼此互動(dòng)，同時(shí)也影響著家長(zhǎng)、學(xué)生、教師等公共教育中的核心參與者，并受到更廣闊范圍的社會(huì)公眾的關(guān)注與監(jiān)督。從而，通常情況下，市場(chǎng)在公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中的參與情況并不由某方面單獨(dú)決定，而是在制度結(jié)構(gòu)所提供的行動(dòng)空間中，在政府與市場(chǎng)互動(dòng)耦合而成的路徑上，遵循路徑依賴(lài)的原則漸進(jìn)發(fā)展變遷。政府大可不必因?yàn)槭袌?chǎng)參與公辦學(xué)校的改革曾出現(xiàn)過(guò)挫折而裹足不前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這是制度變遷中的正?，F(xiàn)象，從而在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善相應(yīng)制度設(shè)計(jì)，尋求與市場(chǎng)力量的合作共贏。

再次，要充分發(fā)揮市場(chǎng)參與的積極作用，需要有意識(shí)地打破路徑依賴(lài)，積極把握下一次關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，合理確立市場(chǎng)地位與行為邊界。就目前發(fā)展而言，市場(chǎng)在公辦學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)中的地位尚未明確，其介入程度、合作方式、權(quán)利范圍與行為限度也還有待進(jìn)一步落實(shí)。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制度結(jié)構(gòu)的模糊與不確定往往使得市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮其積極作用并可能伴生尋租問(wèn)題，但傳統(tǒng)“非公即私”的二元對(duì)立邏輯亦沒(méi)有助益。因此需要打破對(duì)“非公即私”和“模糊行事”的路徑依賴(lài)，合理確立市場(chǎng)地位與行為邊界。如前文所分析的，如何確立市場(chǎng)的地位，與政府對(duì)教育公益性的理解及相應(yīng)的政府在公共教育中的角色定位密切相關(guān)。在未來(lái)的教育改革中，政府對(duì)教育公益的認(rèn)識(shí)是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)話(huà)語(yǔ)下的效率還是價(jià)值追求上的平等？ 是平均主義的平等，還是注重個(gè)體學(xué)習(xí)者差異性需求的自由平等？ 相應(yīng)地，在辦學(xué)過(guò)程中，政府角色是參與還是旁觀？ 是掌舵還是劃槳？ 這一系列問(wèn)題的答案在當(dāng)前具有一定的不確定性，既取決于當(dāng)下及未來(lái)公共教育發(fā)展乃至社會(huì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，也需要決策者積極把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行合宜的價(jià)值選擇與制度設(shè)計(jì)。