王傳剛,來麗鋒

( 山東政法學(xué)院，山東 濟南　250014 )

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法律法規(guī)

高校廉政風(fēng)險防控制度的系統(tǒng)分析

——基于AGIL框架的分析

王傳剛,來麗鋒

( 山東政法學(xué)院，山東 濟南250014 )

當(dāng)代中國高校已然成為腐敗的高發(fā)區(qū)，而高校廉政風(fēng)險防控制度建設(shè)存在著不足，因此，當(dāng)前高校的廉政風(fēng)險防控應(yīng)該健全內(nèi)控機制，構(gòu)筑制度防線，協(xié)調(diào)外部控制機制，形成內(nèi)外結(jié)合，以預(yù)防為主，以管理為手段的高校廉政風(fēng)險制度系統(tǒng)。

高校廉政;風(fēng)險防控;系統(tǒng)

一、AGIL釋義

結(jié)構(gòu)功能主義是現(xiàn)代西方的一個重要的理論流派，結(jié)構(gòu)功能主義的經(jīng)典作家們認(rèn)為社會是由一定的結(jié)構(gòu)組成的系統(tǒng)，社會的各個結(jié)構(gòu)以穩(wěn)定有序的方式進行著能量和物質(zhì)的交換與鏈接，各個部分都發(fā)揮著各自的功能，影響著社會的運轉(zhuǎn)效果。在結(jié)構(gòu)功能主義理論中，其中具有代表性的就是帕森斯提出的AGIL模式。帕森斯認(rèn)為任何運轉(zhuǎn)良好的行動系統(tǒng)都要有四個方面的功能：一是適應(yīng)( Adaption)功能，是指系統(tǒng)同外部環(huán)境進行物質(zhì)和能量交換，從而確保系統(tǒng)能夠獲得運轉(zhuǎn)下去的資源的功能；二是目標(biāo)達成(Goal attainment)功能，是指行動系統(tǒng)制定目標(biāo)，并確定目標(biāo)的主次，通過調(diào)動行動系統(tǒng)內(nèi)部的力量以引導(dǎo)系統(tǒng)成員實現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)的功能；三是整合(Integration)功能，任何行動系統(tǒng)都由各子系統(tǒng)組成，系統(tǒng)整體功效的發(fā)揮，必須將各子系統(tǒng)整合在一起，使各部分有機協(xié)調(diào)起來，防止系統(tǒng)失序；四是潛在模式維持(Latency pattern maintenance)，主要指能量儲存并配置系統(tǒng)的過程，包括相互聯(lián)系的兩個方面，一是模式維持，即符號、觀念、趣味、評價等的文化供應(yīng)，二是張力處置，即行動者內(nèi)心緊張和張力的消除，由此而維持社會的共同價值觀模式，并使其在社會系統(tǒng)內(nèi)度化。

根據(jù)AGIL分析框架，那些在較高層次的系統(tǒng)中特定地滿足某項功能需求的結(jié)構(gòu)部分是該系統(tǒng)的功能性子系統(tǒng)，因此，每個系統(tǒng)都可以相應(yīng)地劃分為四個子系統(tǒng)，高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)亦如此。

二、高校廉政風(fēng)險防控的制度系統(tǒng)構(gòu)成

結(jié)構(gòu)——功能主義認(rèn)為結(jié)構(gòu)決定著功能，結(jié)構(gòu)和功能是血肉聯(lián)系，不可分割。高校廉政風(fēng)險防控制度的基本功能就是制約高校的公權(quán)力、維護高等教育公正與廉潔，促進高等教育的發(fā)展。要實現(xiàn)這些正向功能，就必須建立完善的高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)，否則高等教育的腐敗就會愈演愈烈。我國現(xiàn)在的高等教育領(lǐng)域的廉政問題高發(fā)和頻發(fā)，這說明了我國高校廉政風(fēng)險防控制度的設(shè)計有一定的問題。我國的高校廉政制度結(jié)構(gòu)系統(tǒng)主要由教育制度、監(jiān)督制度、懲處制度組成。

(一)高校廉政風(fēng)險防控教育制度

教育是觸及靈魂、改變觀念的基礎(chǔ)性工作。高校廉政風(fēng)險教育是預(yù)防高校權(quán)力腐敗的良藥。多年來，我們黨和政府堅持不懈地開展廉政教育，建設(shè)廉政文化，以期實現(xiàn)權(quán)力的廉潔性。高校廉政教育，是指為了提高高校黨政干部的廉政理念，通過制度化的形式，有意識、有計劃、有組織的對高校黨政干部的身心進行教育，進而把廉政意識化為廉政行為。

高校廉政風(fēng)險防控教育制度包括學(xué)習(xí)和文化宣傳教育制度。高校黨政干部廉政風(fēng)險防控的學(xué)習(xí)制度是指為了提高高校黨政干部的廉潔意識而建立的，通過經(jīng)常性的學(xué)習(xí)反腐倡廉方面的法律、法規(guī)和政策文件以及對典型案例的學(xué)習(xí)而形成的制度性的機制。這一制度是高校廉政風(fēng)險防控的內(nèi)在心理層面的措施。另一制度是高校廉政風(fēng)險防控的文化宣傳教育制度。文化宣傳是喉舌，起著導(dǎo)向的作用，良好的宣傳制度可以起到“正確的輿論”引導(dǎo)人的作用。通過建立高校廉政風(fēng)險防控的文化宣傳教育制度，可以有效地提高高校人員的拒腐防變的意識和能力，樹立正確的世界觀、價值觀和人生觀。

(二)高校廉政風(fēng)險防控監(jiān)督制度

阿克頓勛爵曾經(jīng)說過“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”，易言之，有權(quán)力的地方就有腐敗，而沒有監(jiān)督制約的權(quán)力絕對會導(dǎo)致腐敗。因而，可以說高校廉政風(fēng)險防控的監(jiān)督制度是預(yù)防腐敗的根本制度。

高校廉政監(jiān)督機制具有監(jiān)控、督察和制約的功能，這些功能是通過具體的形式來實現(xiàn)的。高校廉政監(jiān)督機制是由以下形式組成：一是高校內(nèi)部的監(jiān)督，包括黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督和教師與學(xué)生的監(jiān)督；二是高校外部的監(jiān)督，包括上級黨的機關(guān)監(jiān)督、上級紀(jì)委監(jiān)督、學(xué)校上級行政主管部門的監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人民群眾直接監(jiān)督等。

(三)高校廉政風(fēng)險防控懲處制度

世界貨幣基金組織財政事務(wù)局主任韋托·坦茨在《世界范圍內(nèi)的腐?。涸?、后果、范圍和醫(yī)治對策》一文中指出：假定違法犯罪者被抓獲的概率為常數(shù)，則對違法犯罪者的懲罰就成為決定違法犯罪行為發(fā)生概率的重要因素。假定其他條件不變，則增加懲罰將會降低腐敗行為。這意味著腐敗的懲處機制是影響腐敗指數(shù)的重要變量。因此，有效的廉政風(fēng)險防控懲處制度是高校廉政風(fēng)險防控的重要保障。只有完善有效的高校廉政風(fēng)險防控懲處制度，才能有效地對高校的腐敗保持高壓態(tài)勢，建立起想腐敗而不敢腐的威懾力。我國高校的廉政懲處制度包括：一是實體性懲治制度，如《刑法》關(guān)于對腐敗的懲處和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分準(zhǔn)則》。制定具體的對高校工作人員的紀(jì)律處分規(guī)定，建立責(zé)任追究制度，根據(jù)具體的情況對違紀(jì)違法人員進行法律和責(zé)任的追究。二是高校腐敗懲處的程序性制度。程序是保證正義的重要手段，我國在反腐敗方面重實體輕程序。

三、高校廉政風(fēng)險防控的功能分析

(一)高校廉政風(fēng)險防控制度的適應(yīng)功能分析

結(jié)構(gòu)功能主義強調(diào)系統(tǒng)作用，適應(yīng)環(huán)境是系統(tǒng)的一個基本功能。高校廉政風(fēng)險防控制度亦是一個系統(tǒng)，只有完善的廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)，才能夠?qū)Ω咝ＡL(fēng)險有效的防控。高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)的適應(yīng)功能是指對防控系統(tǒng)回應(yīng)現(xiàn)實的廉政要求和對高校廉政現(xiàn)狀的改造。

我國高校的廉政防控制度系統(tǒng)可以運用功能分析的框架來分析，我們將“適應(yīng)”這一功能的載體即高校內(nèi)部和外部的廉政監(jiān)督機構(gòu)及人員視為我國高校廉政風(fēng)險防控的主體，但是我國高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)在承載“適應(yīng)”的兩個功能分支(回應(yīng)現(xiàn)實和改變現(xiàn)狀)中面臨著一些問題。一是現(xiàn)在外部的環(huán)境給予了高校廉政風(fēng)險防控的制度系統(tǒng)以壓力，要求對高校的腐敗進行有效的防控，但是現(xiàn)存的防控系統(tǒng)未能很好地去承接下來，以實現(xiàn)對外部的回應(yīng)；二是現(xiàn)存的高校廉政防控制度系統(tǒng)沒有有效地推動高校的廉政建設(shè)以遏制高校腐敗的勢頭。因此，當(dāng)前高校的廉政防控制度系統(tǒng)就處于內(nèi)外交困的功能狀態(tài)之中。

1.回應(yīng)性不足。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為“適應(yīng)”功能的首要方面就是該系統(tǒng)要有效的回應(yīng)環(huán)境的要求與變化，易言之，系統(tǒng)要與外部環(huán)境達成一種融洽的互動交流關(guān)系。當(dāng)前，我國處于全面轉(zhuǎn)型期，高等教育迅猛發(fā)展，高校學(xué)生大規(guī)模擴展，學(xué)校建設(shè)不斷擴張，學(xué)術(shù)經(jīng)費不斷增長。在此語境下，高校原有的廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)難以有效地承接外部的壓力。其主要表現(xiàn)有二：一是高校廉政風(fēng)險價值理念的錯位。高等院校本身就是教育人和培養(yǎng)人的地方，很長一段時間被認(rèn)為是“象牙塔”，高校廉政防控主體對高校的廉政風(fēng)險問題沒有十分重視甚至是忽略。同時，很多高校的黨政干部認(rèn)為高校干部應(yīng)該好好去搞業(yè)務(wù)，比如科研與社會服務(wù)、學(xué)科建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量等，這當(dāng)然不錯，但是在搞好這些的同時，要搞好自我的廉潔自律學(xué)習(xí)，而不是為了完成任務(wù)，敷衍完成上級的要求。更甚者高校黨政干部對廉政學(xué)習(xí)教育不重視，有的甚至不參加學(xué)習(xí)，說一套，做一套，言行不一，這樣的現(xiàn)象不多，但示范的負(fù)功能明顯。二是高校廉政風(fēng)險教育制度的缺位。理念的錯位，源于教育的缺位。雖然國家非常重視廉政教育制度建設(shè)，但廉政教育制度建設(shè)的重點在黨政機關(guān)，而作為事業(yè)單位的高校很多時候成為廉政教育制度建設(shè)的盲點。比如很多高校沒有廉政文化宣傳教育制度。每一個高校都有宣傳部門，但是宣傳部門從事的工作多是宣傳學(xué)校光輝的一面，很少宣傳具有勸誡性的廉政風(fēng)險防控，同時在廉政風(fēng)險教育上存在形式主義。有些高校的廉政防控學(xué)習(xí)存在走過場的問題，比如學(xué)習(xí)只停留在發(fā)發(fā)文件，念念稿子，或者是培訓(xùn)班、報告會等傳統(tǒng)的形式，結(jié)果是臺上的人激情澎湃、苦口婆心，臺下的人呵欠連天，無精打采，很難調(diào)動起受教育者的學(xué)習(xí)積極性與主動性，那么學(xué)習(xí)的效果難以達到預(yù)期。

2．改造力匱乏。結(jié)構(gòu)功能主義理論關(guān)于“適應(yīng)”功能的第二方面是系統(tǒng)回應(yīng)外部要求的同時應(yīng)具有“積極的情境改造”能力，易言之，系統(tǒng)不僅要外部環(huán)境相融洽，而且要積極的去改造外部環(huán)境以證自身的合理性與存在感。當(dāng)前的高校廉政系統(tǒng)要肩負(fù)起高校反腐倡廉的重?fù)?dān)，必須從監(jiān)督制度的改造入手，只有加強高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)的監(jiān)督能力，才能有效地改造現(xiàn)有的高校腐敗現(xiàn)狀。但是目前高校的權(quán)力腐敗的案件頻發(fā)，如1998年5月至 2008年5月，北京市海淀區(qū)人民檢察院共立案偵查教育系統(tǒng)的職務(wù)犯罪案件54件、65人，其中發(fā)生在高等學(xué)校的案件就達46件、55人，占85%。從中可以看出，我國現(xiàn)有的高校廉政防控制度系統(tǒng)的改造力匱乏，其原因主要有：一是高校內(nèi)部監(jiān)督問題。高校內(nèi)部監(jiān)督制度在制度結(jié)構(gòu)上主要存在兩個問題，第一，內(nèi)部監(jiān)督主體之間權(quán)力的結(jié)構(gòu)性失衡。以權(quán)力制約權(quán)力是最好的監(jiān)督制度，學(xué)校的監(jiān)督主體主要有黨的部門、行政部門和教師，現(xiàn)有的監(jiān)督制度中教師的權(quán)力非常小，教師處于高校權(quán)力金字塔的底端，所以這種內(nèi)部主體權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，導(dǎo)致了高效廉政防控監(jiān)督制度在設(shè)置上存在著天生的缺陷，這也是導(dǎo)致高校權(quán)力集中在黨政部門手中，從而導(dǎo)致了高校黨政部門是腐敗的高發(fā)地。第二，權(quán)利監(jiān)督的制度性缺失。以權(quán)利制約權(quán)力，這也是監(jiān)督制度的重要內(nèi)容?，F(xiàn)有的高校內(nèi)部監(jiān)督中缺乏教師和學(xué)生發(fā)揮監(jiān)督權(quán)利的平臺，沒有權(quán)利監(jiān)督的制度平臺，那么監(jiān)督起來也就非常之難。二是外部監(jiān)督的問題。高校外部監(jiān)督主體多，很多與高校沒有利益的直接相關(guān)，所以監(jiān)督動力不足；另外，由于高校內(nèi)部的權(quán)力運作不夠公開透明，造成信息的不對稱，再加上外部監(jiān)督主體眾多，造成了多頭監(jiān)督，沒有形成對高校廉政風(fēng)險監(jiān)督的制度合力，外部監(jiān)督效果不佳。

(二)高校廉政風(fēng)險防控制度的目標(biāo)功能分析

帕森斯在其結(jié)構(gòu)功能主義理論中強調(diào)行動系統(tǒng)的基本功能之二是目標(biāo)實現(xiàn)功能。高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)的目標(biāo)就是保證高校廉政建設(shè)各項制度得到有效執(zhí)行，從而有效的規(guī)范高校的權(quán)力，加強高校人員的廉政意識和責(zé)任意識，以達到高校廉潔的目標(biāo)。

近年來，高校積極推進廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)的建設(shè)，積極地開展反腐倡廉工作，取得一定成果。如圍繞高校的基建、招生、人事等重點領(lǐng)域，開展專項反腐活動；不斷建章立制，建立廉政風(fēng)險防控的長效機制等。高校在廉政風(fēng)險防控工作的實踐中取得成效的同時，也存在著高校腐敗案件頻發(fā)的現(xiàn)實，高校廉政風(fēng)險防控目標(biāo)達成功能難以如愿，這主要是運行體制的原因：一是高校領(lǐng)導(dǎo)體制缺陷，導(dǎo)致權(quán)力集中?，F(xiàn)在高校的領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，高校的重大決策由校黨委常委會通過，可以說是一種集體領(lǐng)導(dǎo)制度。制度設(shè)計沒有很大的問題，但是在現(xiàn)實的運作中黨政一把手有最終的決策拍板權(quán)，這種制度是集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制名存實亡。這種高校的權(quán)力集中在某個人或幾個人手中的領(lǐng)導(dǎo)體制，使得內(nèi)部的監(jiān)督不夠，外部的監(jiān)督多是事后監(jiān)督，這種領(lǐng)導(dǎo)體制為權(quán)力尋租提供了機會。二是高校干部人事管理體制的弊端為用人問題上的腐敗提供了機會。其主要表現(xiàn)在兩個方面，第一，高校進人方面。高校作為事業(yè)單位有較大的自主用人權(quán)，它不同于公務(wù)員的凡進必考，所以在進人時存在著尋租和設(shè)租的可能性。第二，高校在選拔干部方面。高校的干部管理原則是黨管干部，因此，干部的選撥很多時候掌握在黨委一班人手中，組織考察和群眾測評很多時候是形式性的程序工作。干部選撥的人格化導(dǎo)致了用人唯親、唯錢等現(xiàn)象的出現(xiàn)，為高校領(lǐng)導(dǎo)腐敗和拉幫結(jié)派提供了機遇。近年來發(fā)生的很多高校的領(lǐng)導(dǎo)腐敗案件中，存在著窩案的現(xiàn)象。三是財務(wù)制度不透明。雖然我國自2010年9月1日起開始執(zhí)行《高等學(xué)校信息公開辦法》，而且辦法的第八條要求公開“收費的項目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)與投訴方式”，第九條要求公開高校的“財務(wù)、資產(chǎn)與財務(wù)管理制度，學(xué)校經(jīng)費來源、年度經(jīng)費預(yù)算決算方案，財政性資金、受捐贈財產(chǎn)的使用與管理情況，儀器設(shè)備、圖書、藥品等物資設(shè)備采購和重大基建工程的招投標(biāo)”，但是目前我國高校財務(wù)制度仍然是一個“黑箱”，財務(wù)公開制度沒有真正的落地。

(三)高校廉政風(fēng)險防控制度的整合功能分析

任何行動系統(tǒng)都由各組成部分構(gòu)成，系統(tǒng)要作為一個整體發(fā)揮功能，必須將各組成部分有機協(xié)調(diào)起來。在高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)的研究中來分析這一功能的現(xiàn)實情況，可以從以下兩個維度展開：一是從高校廉政風(fēng)險防控管理體制維度，也就是高校廉政防控管理制度系統(tǒng)的外部配套制度，要優(yōu)化高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)，就必然要有相關(guān)的高校管理體制改革和政治系統(tǒng)的變革。高校廉政風(fēng)險防控制度的整合功能包括與高校反腐倡廉緊密相關(guān)的正式制度和非正式制度，這其中的各種法律法規(guī)的應(yīng)用和制度的整合需要深入的改革。二是從高校廉政風(fēng)險防控工作關(guān)系的維度，也就是內(nèi)部系統(tǒng)的自洽問題。高校廉政風(fēng)險的防控工作是高校活動的最重要的組成部分之一。它的存在和運行需要內(nèi)部系統(tǒng)的自洽，需要內(nèi)部的有效整合，才能發(fā)揮其正功能。

近年來，高校廉政風(fēng)險防控在制度建立、變革和整合中取得一些成績，但是高校廉政風(fēng)險防控在整合各種資源時經(jīng)常遇到體制、機制壁壘。一是高校教育管理體制弊端、誘發(fā)教育的腐敗、妨礙高校廉政風(fēng)險防控整合?，F(xiàn)行的高等教育腐敗有多種原因。高等教育投入大量資金，而高校對資金的監(jiān)管不嚴(yán)，容易誘發(fā)教育腐敗。此外，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場的不文明的規(guī)則和價值滲入學(xué)校，對教育產(chǎn)生很多影響，導(dǎo)致教育功能為錢而生，出現(xiàn)了教育功能異化。高等教育以權(quán)謀私、腐敗等行為，主要發(fā)生在掌有權(quán)力的教育官員和高校學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)身上。權(quán)學(xué)交易、權(quán)錢交易的雙方，主要是學(xué)校內(nèi)外的官員與有錢人，這種教育出現(xiàn)源于高校體制的日趨行政化，高校的管理體制還是行政化趨向濃厚，權(quán)力集中現(xiàn)象突出。學(xué)校的生存和發(fā)展，主動權(quán)仍然掌握在政府部門手中，學(xué)校對政府的依附仍在。二是高校廉政風(fēng)險防控部門職責(zé)交錯、重疊。紙面上的高校內(nèi)部的廉政風(fēng)險防控部門與外部的廉政風(fēng)險防控部門(如政黨、人大、司法、政協(xié)、輿論)，構(gòu)成了相對完整的廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)。但在實踐中，高校內(nèi)部和外部的各廉政風(fēng)險防控部門存在機構(gòu)重疊、職能交叉的情況。這種工作關(guān)系容易造成否定性的后果：一是高校廉政風(fēng)險的防控工作重復(fù)或出現(xiàn)防控盲區(qū)，造成資源的浪費和效率低下；二是爭功諉過，出現(xiàn)有責(zé)推諉、有功都爭的局面，這會增加內(nèi)耗，不利于內(nèi)部的整合與自治。

(四)高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)的維護功能分析

系統(tǒng)的模式維護功能主要指系統(tǒng)內(nèi)部形成的價值規(guī)范，在接受和揚棄的基礎(chǔ)上制度化，從而指導(dǎo)和規(guī)制行動者的價值理念、行動行為以緩解行動者內(nèi)部緊張與外部緊張的問題。

高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)在價值觀念建設(shè)方面取得很多的成績，但是還存在著廉政建設(shè)中法治化淡薄和人情化的問題。關(guān)于高校廉政風(fēng)險防控法治化問題主要是指高校廉政風(fēng)險防控機關(guān)沒有按法治原則來行使自己的權(quán)力。首先，我國高校廉政風(fēng)險防控機構(gòu)對高校的權(quán)力制約和制度設(shè)置不夠，對高校依法監(jiān)督的法治意識薄弱，在此情況下高校的權(quán)力擁有者存在僥幸心理。其次，我國高校反腐倡廉工作的人情化問題。 我國人情關(guān)系的庸俗化是我國高校腐敗發(fā)生的重要誘因。

四、我國高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的完善

我國高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)是歷史上形成的，是行政系統(tǒng)的一種延伸。在現(xiàn)有的政治架構(gòu)下，我們可以對高校的權(quán)力架構(gòu)進行重塑，在事實層面發(fā)揮制度預(yù)防的目的，同時要注重高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)中的制度結(jié)構(gòu)的完善和創(chuàng)新，通過制度結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和完善來探索高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)功能的完善。

(一)高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)適應(yīng)功能的調(diào)整與完善

高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)只有有效的回應(yīng)和改造現(xiàn)實的腐敗挑戰(zhàn)，才能夠真正的發(fā)揮其正功能，有效改變高校腐敗高發(fā)的現(xiàn)狀。有效的回應(yīng)與改造，首先要有統(tǒng)一的理念，而統(tǒng)一的理念來源于教育，因此，要對高校廉政風(fēng)險教育制度結(jié)構(gòu)的重塑。一是要建立校黨委負(fù)總責(zé)，由校紀(jì)委監(jiān)察部門牽頭的，黨政各部門參與的廉政風(fēng)險教育聯(lián)席會議制度，主要是研究和部署高校廉政風(fēng)險教育的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策。二是搭建廉政教育平臺，形成長效制度。建立學(xué)校與各處室、院系的兩級廉政理論與實踐學(xué)習(xí)制度、廉潔自律民主生活會制度、黨政干部廉政學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度等。第三，形成大“宣教”的制度格局。宣傳是教育的重要形式，在高校廉政風(fēng)險防控中要建立起紀(jì)委、組織與宣傳部門的聯(lián)動機制，以學(xué)校黨政人員、教師和學(xué)生全員參與的宣傳教育格局，共同推動高校廉政風(fēng)險宣傳的制度化水平。

高校廉政風(fēng)險防控的制度系統(tǒng)回應(yīng)力和改造力的提升需要對系統(tǒng)內(nèi)部要素和外部要素的優(yōu)化升級，以達到防控腐敗的目的，這需要對高校廉政防控制度的監(jiān)督要素系統(tǒng)優(yōu)化。高校廉政監(jiān)督存在著外部監(jiān)督系統(tǒng)和內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)，內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)起著經(jīng)常性和常規(guī)化的監(jiān)督作用，可以說內(nèi)部監(jiān)督制度起著主導(dǎo)的作用，外部監(jiān)督系統(tǒng)起著輔助作用。學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)要進行有效的優(yōu)化，可以從以下兩個方面來進行；一是重構(gòu)高校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力的監(jiān)督制度。高校內(nèi)部實行大學(xué)理事會制度，理事會負(fù)責(zé)學(xué)校的重大戰(zhàn)略規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定，理事會成員由政府人員、人大代表、校領(lǐng)導(dǎo)、老師代表、學(xué)生代表和社會人士組成，這些人由公開選舉產(chǎn)生，從而使學(xué)校辦學(xué)符合公共利益。校領(lǐng)導(dǎo)實行公開遴選，對理事會和師生負(fù)責(zé)，執(zhí)行理事會的決定，這種情況下校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力就是公開透明的；學(xué)校內(nèi)部實行“三權(quán)分立”，即成立教授委員會和學(xué)術(shù)委員會、行政委員會、學(xué)生委員會。教授委員會和學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)教育和學(xué)術(shù)事務(wù)、行政委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會的決策、學(xué)生委員會即學(xué)生會代表受教育者參與學(xué)校辦學(xué)的管理、監(jiān)督。這一制度明晰了各自主體的權(quán)責(zé)，同時，也實現(xiàn)了權(quán)力制約權(quán)力和權(quán)利制約權(quán)力的目標(biāo)，從而實現(xiàn)高效廉政監(jiān)督制度的內(nèi)部優(yōu)化。二是加強外部監(jiān)督主體對高校監(jiān)督的合力。外部監(jiān)督系統(tǒng)是一個松散的系統(tǒng)，應(yīng)該成立以上級紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭的，其他監(jiān)督主體參與的針對高校的專項監(jiān)督系統(tǒng)。因為高校的特殊性，成立專門的監(jiān)督系統(tǒng)有利于程序化和常規(guī)化的監(jiān)督，給予高校以常態(tài)的壓力，讓它們想腐敗而不敢腐。

(二)高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)目標(biāo)達成功能的調(diào)整與完善

在我國高校廉政系統(tǒng)中討論目標(biāo)達成功能的完善與調(diào)整，需要良好的運行機制和強有力的保障。首先要完善高校廉政領(lǐng)導(dǎo)體制。領(lǐng)導(dǎo)是方向，對整個工作產(chǎn)生重要的引導(dǎo)作用。在高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)中領(lǐng)導(dǎo)體制是龍頭，因此，要建立紀(jì)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，部門各負(fù)其責(zé)，依靠教師和學(xué)生參與的高校廉政風(fēng)險防控領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，這是高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。其次要加強高校內(nèi)部紀(jì)委監(jiān)察部門的地位，使學(xué)校紀(jì)委直接垂直于上級紀(jì)委，不隸屬于學(xué)校黨委，保持學(xué)校紀(jì)委的相對獨立性，通過學(xué)校紀(jì)委協(xié)調(diào)司法、審計、監(jiān)察，形成整體反腐合力。最后建立高校廉政風(fēng)險防控責(zé)任制。根據(jù)我國高校情況，建立廉政風(fēng)險責(zé)任制，有利于廉政風(fēng)險防控的經(jīng)?；⒁?guī)范化和制度化。其主要的措施是：第一，明確學(xué)校紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)的崗位職責(zé)；第二，明確學(xué)校各部門的崗位職責(zé)，實行學(xué)校各部門的一把手負(fù)責(zé)制；第三，明確學(xué)校的廉政風(fēng)險防控的崗位、標(biāo)準(zhǔn)和程序化與制度化。

(三)高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)的整合調(diào)整

“整合”功能是帕森斯AGIL分析框架的第三項功能。高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)的整合首先要抓住調(diào)整高校行政管理體制這一抓手，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高校廉政風(fēng)險防控聯(lián)動體制，從而把高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)的合力發(fā)揮到最大，通過特定的方式進行鏈接，從而實現(xiàn)價值的共享。

首先要調(diào)整高校行政管理體制?，F(xiàn)有的高校管理體制是政府主導(dǎo)下的體制，這種體制下高校的廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)的整合調(diào)整失去了自主權(quán)，其整合調(diào)整也是被動的，因此高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)整合的首要是去行政化。去行政化主要是保障高校的辦學(xué)自主權(quán)，讓政府部門去從宏觀上進行指導(dǎo)和財政上予以支持服務(wù)，把政府對高校人事、財政、學(xué)科等的審批下放給學(xué)校，讓政府不再干涉學(xué)校的具體事務(wù)，還高校自主。

其次是建立統(tǒng)一的高校廉政風(fēng)險防控部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動體制。針對高校廉政風(fēng)險防控部門職責(zé)交錯、重疊的現(xiàn)實，建立以高校內(nèi)部紀(jì)委監(jiān)察為主軸的廉政風(fēng)險防控協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。高校紀(jì)委作為高校內(nèi)部的廉政風(fēng)險防控主觀部門要統(tǒng)領(lǐng)高校內(nèi)部的廉政風(fēng)險防控，同時要協(xié)調(diào)和聯(lián)系高校外部的廉政風(fēng)險部門，明確責(zé)任，各負(fù)其責(zé)從而構(gòu)筑起相對完整的廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)。

(四)高校廉政風(fēng)險防控制度系統(tǒng)的潛在模式調(diào)整與完善

“維?！惫δ茉贏GIL框架中是第四項功能體現(xiàn)，即潛在模式保持功能。要想使一個有效的模式保持其正常的功能，既需要有懲罰的邊界，也需要文化的濡化。一旦懲處的措施對系統(tǒng)的行動者不能產(chǎn)生有效的心理震懾，那么模式的維持就會出現(xiàn)危機，同時，系統(tǒng)的行動者接受或是摒棄某一文化的濡化，那么對行動者的行為將產(chǎn)生深遠的影響。高校廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)亦如此，在轉(zhuǎn)型期，存在著懲處制度的漏洞和文化意識的多元，我們廉政風(fēng)險防控的制度系統(tǒng)的中有效的懲處制度和積極的文化資源將有利于模式的維護和發(fā)展。

首先要提高高校腐敗的成本，形成有效的威懾制度文化。要進一步完善我國的腐敗懲罰制度。著名的法律思想家杰里米·邊沁在論及懲罰制度時說“懲罰的首要目的是防止發(fā)生類似的犯罪。過去發(fā)生的畢竟只有一個行為，而未來則無可限量。已經(jīng)實施的犯罪僅涉及某一個人，類似的犯罪將可能影響整個社會。在許多案件中，雖然不可能矯正已經(jīng)實施的罪惡，但有可能消除其再犯的意圖。盡管犯罪能獲得很大的快樂，但是，懲罰所造成的痛苦超過實施犯罪獲得的快樂?！币虼艘訌姼咝Ａ吞幹贫鹊膹娀Ｊ紫?，補充和修訂有關(guān)懲治腐敗犯規(guī)的法律法規(guī)。當(dāng)前我國的腐敗現(xiàn)象發(fā)生了許多變化，出現(xiàn)了很多新的形式，所以要及時對法律法規(guī)進行修訂和補充以應(yīng)對反腐倡廉的新形勢，高校廉政風(fēng)險防控亦是如此。其次，對高校腐敗犯罪加強利益的制裁。即在判處主刑的同時，附加剝奪所有財產(chǎn)(包括違法所得、合法所得和退休金)，以及開除公職，使其名利俱損，從而對貪腐者產(chǎn)生如邊沁所說的犯罪的痛苦超過犯罪的快樂。從而對其他貪婪者產(chǎn)生巨大的威懾，預(yù)防和減少高校的腐敗犯罪。

其次，摒棄高校廉政風(fēng)險預(yù)防的人格化，建立法治化的廉政風(fēng)險防控文化。第一，強化高校廉政文化的載體。高校廉政文化的載體是廉政文化傳播和內(nèi)化的基礎(chǔ)。高校可以通過廉政研討會、報告會、知識競賽等載體形式增強廉政文化的親民性和趣味性；同時可以建立廉政文化展覽室、廉政文化網(wǎng)站等，以增強廉政文化的滲透性和感召性。第二，完善高校廉政文化立體結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。高校廉政文化建設(shè)主體多元，因此要構(gòu)建適合高校特點的廉政文化結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。在高校黨政干部層面上，要加強廉政風(fēng)險的法治化教育，在從政過程中要堅持原則，堅持一切以法律為準(zhǔn)繩的從政理念。在教師層面上，要加強廉潔從教的文化熏陶。在高校中教師是廉政文化建設(shè)的主導(dǎo)，處于承上啟下的位置，教師要在廉政從教中培養(yǎng)高尚的道德情操和做到嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)、廉潔從教、誠實守信、遵紀(jì)守法的教風(fēng)，使廣大教師真正做到“學(xué)為人師，行為世范”。在學(xué)生層面上，對學(xué)生進行廉政思想文化的教育。以課堂為依托，以課外各種形式的第二課堂為輔助強化學(xué)生的廉潔教育與文化熏陶，提高學(xué)生法治思維，為學(xué)生未來的“廉潔從業(yè)”種下法治的種子。

[1]T. Parsons. Working Papers in the Theory of Action[M].New York: Free Press, 1953; T. Parsons.Economy and Society[M]. New York: Free Press, 1956; T. Parsons.Sociological Theory and Modern Society[M]. New York: Free Press, 1967.

[2]胡鞍鋼.中國:挑戰(zhàn)腐敗[M].杭州：浙江人民出版社，2001.

[3]王燕,李瑩.高校廉政背后有多少制度漏洞[N].中國教育報,2010-06-07(11).

[4]高等學(xué)校信息公開辦法[EB/OL].http://www.gov.cn/flfg/2010-05/11/content_1603696.htm.

[5][英]邊沁.立法理論-刑法典原理[M].孫力,等譯.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，1993:26.

(責(zé)任編輯：孫強)

The System Analysis of the Risk Prevention and Control System of the University:Analysis Based on AGIL Framework

WANG Chuangang, LAI Lifeng

( Shandong University of Political Science and Law, Jinan, Shandong 250014, China )

The contemporary Chinese universities have already become the high incidence of corruption, and the independent risk control system construction deficiencies. Therefore, the current independent risk control should sound internal control mechanism, to build the system of defense, coordinate external control mechanism, form a combination of internal and external, give priority to prevention, to manage the means of the independent risk system.

college independent; risk prevention and control; system

2016-06-10

山東政法學(xué)院思政重點課題“專業(yè)社團在高校校園文化建設(shè)中的作用研究”階段性成果

王傳剛(1979-)，男，公共管理學(xué)院講師，研究方向為公共部門人力資源管理。

G647

A

1671-4385(2016)04-0083-06