科學(xué)解讀“十三五”推進財稅改革全面深化
——訪中央財經(jīng)大學(xué)研究生院院長馬海濤

●本刊記者尹情

馬海濤，中央財經(jīng)大學(xué)研究生院院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任、財政學(xué)院學(xué)術(shù)委員會主任

在“十二五”與“十三五”交接之際，承上啟下做好財政工作規(guī)劃具有重要意義?！笆濉逼陂g我國財稅改革取得了哪些成績？“十三五”時期財稅改革有哪些熱點？大國財政應(yīng)從哪些方面著力？本刊特邀知名財政專家——中央財經(jīng)大學(xué)研究生院院長馬海濤教授為大家作詳細解讀。

“十二五”財政工作亮點

“十二五”時期是我國全面深入推進財稅體制改革的重要階段。這一時期，我國在深化財政體制改革、預(yù)算管理制度改革、稅制改革等方面都取得了重大進展，也為“十三五”時期財政工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

記者：“十二五”規(guī)劃圓滿收官，我國財政工作取得了哪些進展，主要有哪些亮點？

馬海濤：“十二五”期間，我國財政工作在收入端、支出端、管理端、體制端和宏觀財政管理方面都取得了不小的成績。

收入端的最大亮點是推行營業(yè)稅改增值稅的政策。按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》確定的稅制改革目標，財政部和國家稅務(wù)總局啟動了分步實施的營業(yè)稅改增值稅進程。在改革過程中，綜合考慮服務(wù)業(yè)發(fā)展狀況、財政承受能力、征管基礎(chǔ)條件等因素，先期選擇經(jīng)濟輻射效應(yīng)明顯、改革示范作用較強的地區(qū)開展試點。自2012年1月1日開始，試點先在交通運輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開展，逐步推廣至其他行業(yè)。資源稅方面，在全國實施煤炭資源稅從價計征改革，調(diào)整了原油、天然氣資源稅適用稅率。自2011年1月28日起，在上海和重慶開始試點房產(chǎn)稅，為今后房地產(chǎn)稅政策的改革積累了經(jīng)驗。收入端的改革一步一步地向前推進，為“十三五”時期改革奠定了扎實的基礎(chǔ)。

支出端從提高財政支出績效出發(fā)，圍繞支出結(jié)構(gòu)、體制、機制、流程和財經(jīng)紀律等方面采取了不少措施。如在國庫集中支付制度改革已基本覆蓋縣級以上預(yù)算單位的基礎(chǔ)上，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類實施改革；推廣公務(wù)卡強制結(jié)算制度；完成《政府采購法實施條例》制定工作，并制定了政府購買服務(wù)管理辦法等。

管理端的最大亮點是新《預(yù)算法》的施行。為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》。新《預(yù)算法》有很多亮點，如將政府全部收支納入預(yù)算；將預(yù)算審核重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策；對轉(zhuǎn)移支付制度進行了規(guī)范等。

體制端的推進，如為配合“營改增”步調(diào)，微調(diào)政府間收入劃分。試點期間因營業(yè)稅改征增值稅試點發(fā)生的財政收入變化，由中央和地方按照現(xiàn)行財政體制相關(guān)規(guī)定分享或分擔。針對轉(zhuǎn)移支付存在的問題，國務(wù)院連發(fā)了兩個通知，即《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）。這兩個通知提出了改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付的指導(dǎo)思想和基本原則。

宏觀財政管理方面圍繞“十二五”期間出現(xiàn)的經(jīng)濟“新常態(tài)”創(chuàng)新財政管理手段。堅持穩(wěn)中求進，繼續(xù)實施積極的財政政策并適當加大力度，充分發(fā)揮財稅政策促進穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的重要作用。

“十三五”財稅改革熱點

“十三五”時期我國稅制改革走向如何？預(yù)算改革有何新動向？供給側(cè)財稅改革如何發(fā)力？面對這些問題，馬海濤院長指出，要立足全局、著眼長遠進行制度創(chuàng)新，推動完善現(xiàn)代財政制度。

記者：近年來，我國預(yù)算管理改革取得重要進展，特別是在推進預(yù)算公開，健全預(yù)算監(jiān)管，全面推進預(yù)算績效管理等方面?！笆濉睍r期如何建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度？

馬海濤：全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度首先要求預(yù)算的公開透明。近年來，透明預(yù)算在我國取得不少進展。“十三五”時期，透明預(yù)算的程度會比以前更大。具體來說，人大和公眾對預(yù)算披露明細程度的要求將進一步加大；渠道將更為拓寬。從人大向代表披露政府層面的預(yù)算明細，到部門和單位直接向公眾披露預(yù)算明細。這些進展將一步步地進入更為實質(zhì)的操作層面。

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。這要求支出不僅應(yīng)當符合財務(wù)規(guī)范，更應(yīng)當注重支出的經(jīng)濟效益。就績效管理的對象看，績效管理有項目支出預(yù)算績效管理、基本支出績效管理、單位整體支出績效管理和財政綜合績效管理。自2011年財政部印發(fā)了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）后，各地在預(yù)算績效管理方面紛紛進行了試點并探索預(yù)算績效管理的指標體系?！笆濉睍r期，績效管理的實踐還將針對管理對象繼續(xù)探索有效的體系。

記者：落實“十三五”規(guī)劃中“建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度”，您認為，應(yīng)從哪些方面進一步深化我國稅制改革？

馬海濤：未來稅制改革將是一場立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新?？傮w思路方面，新一輪的稅制改革，應(yīng)進行如下的全新改革，構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度。

第一，目標的全新定位。目標的全新定位，表明稅制的著力點在發(fā)生深刻的變化，稅制改革的重心在發(fā)生顛覆性的轉(zhuǎn)移，改革思路在發(fā)生全新的調(diào)整。從原來的建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的稅收制度，轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收制度，從原來注重經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫔钊氲秸巍⒔?jīng)濟、社會的方方面面。

第二，指導(dǎo)思想的全新轉(zhuǎn)變。指導(dǎo)思想的全新轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)不同發(fā)展時期和不同改革任務(wù)對稅制的不同要求。在指導(dǎo)思想上，從原來的統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權(quán)，理順分配關(guān)系，保障財政收入，轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負、推進依法治稅。

第三，功能的全新界定。功能的全新界定，使得稅制體系、稅制調(diào)控領(lǐng)域發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了對稅制功能的更高、更全面的追求。在功能上，從原來的籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配和調(diào)控經(jīng)濟的功能，轉(zhuǎn)變?yōu)榛I集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不再突出強調(diào)經(jīng)濟調(diào)控，或者已經(jīng)超越經(jīng)濟領(lǐng)域看待稅收制度的功能。

第四，在稅收征管方面，應(yīng)突破征管約束，保障稅制改革，適應(yīng)直接稅改革的需要。

記者：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是近期中央應(yīng)對新常態(tài)經(jīng)濟作出的重要調(diào)控。隨著財政服務(wù)大局能力不斷增強，如何解讀其在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用？

馬海濤：自2012年起，我國的經(jīng)濟增長步入7%—8%的空間。2014年11月9日，在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會開幕式上，習(xí)近平主席發(fā)表《謀求持久發(fā)展共筑亞太夢想》的演說，提出：中國經(jīng)濟“新常態(tài)”有以下幾個特點，“一是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。”在“新常態(tài)”這一背景下，供給側(cè)改革成為一種重要手段。

對于供給側(cè)改革，我認為應(yīng)當從宏觀經(jīng)濟的供給方面入手。從今后經(jīng)濟發(fā)展的走勢來看，之前靠低成本人力和資源環(huán)境消耗作為經(jīng)濟增長重要推力的時代已經(jīng)結(jié)束。未來，應(yīng)將創(chuàng)新作為提高經(jīng)濟邊際貢獻率的驅(qū)動。推進供給側(cè)財稅改革，至少有兩個問題需要關(guān)注。

一是財政收入潛在增長率下降，財政支出剛性增長的趨勢沒有改觀，財政收支矛盾呈加劇之勢，平衡收支壓力較大。適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，清費立稅，增收節(jié)支，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高績效，大力推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，適度擴大總需求。調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，壓縮“三公”經(jīng)費等一般性支出，按可持續(xù)、?；镜脑瓌t安排好民生支出。

二是推進供給側(cè)稅制改革，必須從實際出發(fā)。我國當前的稅制存在著重生產(chǎn)環(huán)節(jié)課稅、輕消費環(huán)節(jié)課稅的問題。當前稅制結(jié)構(gòu)主要是以貨物勞務(wù)稅為主，課稅環(huán)節(jié)主要集中在生產(chǎn)，雖然理論上企業(yè)的貨物勞務(wù)稅可通過物價升降等渠道將稅負轉(zhuǎn)嫁給下游產(chǎn)業(yè)，直至消費者，但稅負首先是由企業(yè)承擔，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的財政體制，將造成擁有企業(yè)越多的地方政府，所分享的稅收也越多，這不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。未來我國稅制結(jié)構(gòu)需要逐漸向消費和利潤等“終端”環(huán)節(jié)均衡轉(zhuǎn)移。只有轉(zhuǎn)換為消費的生產(chǎn)才是有效的生產(chǎn)。倚重生產(chǎn)的稅收制度，容易帶來供給側(cè)過剩而需求側(cè)不足的問題。當然稅制結(jié)構(gòu)從生產(chǎn)起始端向消費末端轉(zhuǎn)移不能走極端，否則也會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化等問題，只會“按下葫蘆浮起瓢”。強調(diào)對消費和利潤課稅的重要性并不是要否定在生產(chǎn)過程征收流轉(zhuǎn)稅的合理性和必要性，只是后者在我國稅制結(jié)構(gòu)中比重過于“一頭沉”了，將我國流轉(zhuǎn)稅為主的“跛足稅制”打造成“雙主體”的復(fù)合稅制才是我們追求的目標。

構(gòu)建大國財政著力點

“大國財政”是財政參與現(xiàn)代化國家治理與國際活動的重要理念。如何理解大國財政理念？馬海濤院長認為，大國思維指的是以大國的身份和國際化的思維參與國際活動，同時，主動了解國際規(guī)則并參與規(guī)則制定，將財政工作與國際活動對接。

記者：在2015年全國財政工作會議上，財政部長樓繼偉提出，必須強化全球視野和大國思維，增強我國在國際財經(jīng)領(lǐng)域的影響力和話語權(quán)。“十三五”時期，以大國思維進行財政管理，財政工作應(yīng)該在哪些方面“有所為有所不為”？

馬海濤：我國目前已經(jīng)成為世界上的第二大經(jīng)濟體。按照英國《經(jīng)濟學(xué)人》雜志的預(yù)測，我國2015年GDP將超過10萬億美元。美國2015年GDP為16萬億美元，日本為近5萬億美元?？梢灶A(yù)測，我國必將在世界舞臺發(fā)揮更大的作用。我國經(jīng)濟底子過去很薄，但是進步非?？臁Ｔ诟鞣矫婀ぷ髦?，我國參與世界舞臺的理念可能沒有跟上形勢的變化。形勢的變化迫使我國各方面的工作必須跟得上變化。我所理解樓部長的大國思維指的是以大國的身份和國際化的思維參與國際活動，同時，主動了解國際規(guī)則并參與規(guī)則制定，將財政工作與國際活動對接。大國在世界舞臺的活動離不開財政的支持，財政工作要在視野和步調(diào)上與國際政治經(jīng)濟活動相適應(yīng)。也就是說，在財政方面，目前不能僅僅認為將國內(nèi)事情處理好就沒問題了；還必須從理念上實現(xiàn)突破，處處思考國際活動與財政的關(guān)系。

在習(xí)近平主席的倡議下，2014年10月24日，包括中國、印度、新加坡等在內(nèi)21個首批意向創(chuàng)始成員國的財長和授權(quán)代表在北京正式簽署《籌建亞投行備忘錄》，共同決定成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。2015年12月25日，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在北京正式成立。亞投行的成立是我國倡導(dǎo)及參與地區(qū)事務(wù)的重要事件。“一帶一路”策略對于推動沿線各國實現(xiàn)經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作具有重要作用。財政在亞投行成立和“一帶一路”策略中自始至終扮演著非常重要的角色。

記者：“十三五”規(guī)劃中提出“健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的政府采購政策”、“發(fā)展普惠金融、綠色金融”，全國財政工作會議也提出“要牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。在全面深化財稅體制改革背景下，如何踐行“五個理念”？

馬海濤：“創(chuàng)新”是一個國家的生命力之源。失去的“創(chuàng)新”，一個國家就會落后。這為人類幾千年來的歷史所證明。財政工作自然不能脫離其中。財政收入政策、支出政策、財政管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控必須既借鑒國外的成功經(jīng)驗、吸取失敗教訓(xùn)，還應(yīng)結(jié)合中國特有的國情，在實踐中不斷創(chuàng)新前進。

“綠色”這里意指環(huán)保理念。在已經(jīng)過去的若干年發(fā)展中，相比環(huán)境保護來看，我國更加注重了經(jīng)濟增長。環(huán)境問題已成為目前我國的重要挑戰(zhàn)，這一問題日益嚴峻。政府應(yīng)當將環(huán)保理念體現(xiàn)在消費行為和實現(xiàn)資源配置職能的多個方面。政府作為宏觀經(jīng)濟中的消費者之一，首先應(yīng)當采購有利于環(huán)境保護的產(chǎn)品。政府在實現(xiàn)資源配置職能時，在制定收入和支出政策時，應(yīng)當實施有利于環(huán)境保護的政策。政府在實施宏觀調(diào)控政策時，不能犧牲環(huán)境來換取短期的增長?！?/p>