李冠文,劉志永,林秀麗

(廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510520)

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國(guó)外(地區(qū))青年就業(yè)幫扶制度對(duì)我國(guó)青年就業(yè)促進(jìn)工作的啟示與借鑒

李冠文,劉志永,林秀麗

(廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510520)

青年就業(yè)困境是國(guó)際性的難題，聯(lián)合國(guó)、國(guó)際勞工組織、歐盟、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織及我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)外(地區(qū))采取了積極勞動(dòng)市場(chǎng)政策、雇傭補(bǔ)貼政策、工作分享政策、在職津貼政策、短期(臨時(shí))薪資補(bǔ)貼等政策?？v觀各國(guó)(地區(qū))的諸種政策，效果明顯，但也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。我們?cè)诮梃b上述國(guó)家(地區(qū))的做法時(shí)也注意替代效果、絕對(duì)損失、錯(cuò)置效果、烙印效果、抵制因素等不良情況的出現(xiàn)，切實(shí)有效地為青年就業(yè)提供良好的服務(wù)。

國(guó)際社會(huì);青年就業(yè);就業(yè)幫扶;就業(yè)促進(jìn)

一、青年就業(yè)的國(guó)際性挑戰(zhàn)

根據(jù)國(guó)際勞工組織(ILO)2014年的“全球青年就業(yè)趨勢(shì)報(bào)告”(Global Employment Trends for Youth)，“青年失業(yè)仍是一個(gè)問(wèn)題，25歲以下大約有7 450萬(wàn)失業(yè)，全球青年失業(yè)率超過(guò)了13%，超過(guò)整體失業(yè)率兩倍多”[1]。據(jù)新浪網(wǎng)財(cái)經(jīng)版報(bào)道:“2018年之前全球就業(yè)前景黯淡”[2]。

在“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作組織”的國(guó)家(OECD)及歐盟(EU)已開發(fā)國(guó)家中，青年面對(duì)的是缺乏工作機(jī)會(huì)，因此其失業(yè)率是高于全球青年的平均失業(yè)率；發(fā)展中國(guó)家的青年，因勞動(dòng)市場(chǎng)原已飽和，加之不穩(wěn)定的工作狀態(tài)，因而在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融危機(jī)時(shí)，前述情況更是雪上加霜，他們面臨的問(wèn)題比較偏向是勞動(dòng)條件惡劣、缺乏長(zhǎng)期雇傭且無(wú)發(fā)展性的工作。經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)，成年勞工會(huì)比青年勞工更先感受到復(fù)蘇所帶來(lái)的工作機(jī)會(huì)的增加。

二、國(guó)際社會(huì)(地區(qū))對(duì)青年就業(yè)的幫扶

(一)聯(lián)合國(guó)

1985年聯(lián)合國(guó)將當(dāng)年定為“世界青少年年”，第一屆世界青少年年也確定青少年議題是：參與、發(fā)展與和平。

1995年聯(lián)合國(guó)大會(huì)正式接受了“世界青少年行動(dòng)方案”所列出的十大優(yōu)先領(lǐng)域，分別是教育、就業(yè)、饑餓與貧窮、健康、環(huán)境、藥物濫用、青少年偏差行為、休閑活動(dòng)、女孩及年輕女性參與。

1998年8月聯(lián)合國(guó)在葡萄牙的里斯本，舉行“為青年行動(dòng)之部長(zhǎng)級(jí)世界會(huì)議”，該次會(huì)議提出了“里斯本青少年政策與方案宣言”，宣言中特別指出當(dāng)務(wù)之急是“為青年創(chuàng)造更多與更好的工作機(jī)會(huì)”，且“青年就業(yè)政策的核心是必須改善青年從學(xué)校到職場(chǎng)的銜接，并同時(shí)降低犯罪與毒品濫用，進(jìn)而確保青年的社會(huì)參與及社會(huì)融合?！?/p>

2003年8月第四屆世界青年日活動(dòng)中，將“青少年就業(yè)”作為大會(huì)主題。

(二)國(guó)際勞工組織

2003年國(guó)際勞工組織針對(duì)青少年就業(yè)挑戰(zhàn)，提出一份政策方針報(bào)告，該報(bào)告指出為什么要重視青少年問(wèn)題，面對(duì)青少年的需求，國(guó)際勞動(dòng)組織透過(guò)許多論壇及研究報(bào)告，一再?gòu)?qiáng)調(diào)青少年今天所面臨的挑戰(zhàn)，我們不應(yīng)視其為問(wèn)題或負(fù)擔(dān)，反而應(yīng)將其當(dāng)成是機(jī)會(huì)來(lái)看待。

2005年國(guó)際勞工會(huì)議第93屆大會(huì)也要求遵循聯(lián)合國(guó)會(huì)議精神，提出為就業(yè)不利之青年擬定協(xié)助方案。

2006年成立了“青年就業(yè)方案”，提供各國(guó)在研究、促進(jìn)行動(dòng)及提供政策建言與技術(shù)支持等方面予以協(xié)調(diào)整合。

(三)歐盟

1997年11月，歐洲委員會(huì)提出就業(yè)政策的執(zhí)行方針中，也對(duì)青年失業(yè)議題提出：“讓青年在失業(yè)六個(gè)月前能有一個(gè)新的機(jī)會(huì)，包括訓(xùn)練、再訓(xùn)練、工作體驗(yàn)、工作機(jī)會(huì)或是其他方式?！?/p>

1998年10月，歐洲委員會(huì)提出1999年就業(yè)政策執(zhí)行方針，認(rèn)為除了改善青年失業(yè)的問(wèn)題，也必須注意低教育程度青年的需求，促進(jìn)就業(yè)與社會(huì)保障被視為是青年的社會(huì)權(quán)利，“從生命歷程的動(dòng)態(tài)觀點(diǎn)來(lái)建構(gòu)一個(gè)具有發(fā)展取向的青年就業(yè)政策”[3]38-57。

(四)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織

1998經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織討論青年從學(xué)校到勞動(dòng)市場(chǎng)的銜接。

2000年5月在匈牙利布達(dá)佩斯舉辦研討會(huì)，發(fā)布報(bào)告：“從教育到就業(yè)——讓轉(zhuǎn)銜成功”。

1999年2月經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在美國(guó)華盛頓舉辦了學(xué)校到勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)銜的研討會(huì)：“Preparing Youth for the 21st Century：The Transition from Education to the Labor Market”，該報(bào)告指出，青年的就業(yè)必須將青年與工作世界進(jìn)行聯(lián)結(jié)，而且很重要的是，防止青年在學(xué)校的挫敗，同時(shí)需強(qiáng)化從學(xué)校到職場(chǎng)的銜接。

(五)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

2004年啟動(dòng)“獎(jiǎng)助技專院校推動(dòng)最后一哩就業(yè)學(xué)程”、出臺(tái)青年人才培訓(xùn)深耕方案、產(chǎn)學(xué)訓(xùn)合作訓(xùn)練、補(bǔ)助大專院校辦理就業(yè)學(xué)程計(jì)劃、政府按月補(bǔ)貼見習(xí)青年見習(xí)訓(xùn)練津貼等舉措，持續(xù)協(xié)助青年順利與職場(chǎng)接軌。

2007年發(fā)布“青年就業(yè)促進(jìn)方案”，強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育及政府各自應(yīng)有的積極作為。在學(xué)校教育中提升青年就業(yè)力；協(xié)助初入職場(chǎng)青年順利與職場(chǎng)接軌，并提供有利的發(fā)展與學(xué)習(xí)環(huán)境；協(xié)助有高度就業(yè)困難青年積極就業(yè)；促進(jìn)青年公平就業(yè)環(huán)境。

2010年5月推出了“協(xié)助青年就業(yè)接軌方案”，目的在促進(jìn)產(chǎn)學(xué)合作、訓(xùn)用合一，以協(xié)助青年順利接軌至職場(chǎng)，提升就業(yè)率。

三、國(guó)際社會(huì)(地區(qū))青年就業(yè)幫扶舉措

(一)積極勞動(dòng)市場(chǎng)政策

19世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的國(guó)家，為應(yīng)對(duì)因經(jīng)濟(jì)衰退伴隨而來(lái)的失業(yè)問(wèn)題選擇了擴(kuò)大使用積極勞動(dòng)市場(chǎng)政策[4]，國(guó)家的勞動(dòng)政策由消極的收入補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)移到促進(jìn)失業(yè)者重回職場(chǎng)的積極性措施上。

在此之前，各國(guó)勞動(dòng)政策側(cè)重于向失業(yè)者提供經(jīng)濟(jì)安全，被稱為消極性政策，具有代表性如：失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救助等。不過(guò)由于消極性勞動(dòng)政策對(duì)于失業(yè)者的再就業(yè)效果表現(xiàn)不佳，甚至出現(xiàn)“福利依賴”[5]9的道德風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法解決高失業(yè)率的問(wèn)題，造成社會(huì)福利的支出大增，國(guó)家財(cái)政不堪負(fù)荷。于是各國(guó)開始轉(zhuǎn)而以“促進(jìn)就業(yè)”為政策目標(biāo)，所以稱為積極勞動(dòng)市場(chǎng)政策。

積極勞動(dòng)市場(chǎng)政策的方案類型，基本上包含就業(yè)服務(wù)、職業(yè)訓(xùn)練和工作創(chuàng)造，依照不同的政策目的與適用對(duì)象，提供類型多元的介入措施?！霸诎l(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中，職業(yè)訓(xùn)練方案與就業(yè)服務(wù)方案，已是各國(guó)常態(tài)性的政策，而工作創(chuàng)造則是在面對(duì)失業(yè)率突然攀升或居高不下時(shí)，才會(huì)推出以降低失業(yè)并協(xié)助失業(yè)者再進(jìn)入勞動(dòng)市場(chǎng)”[6]118。

(二)雇傭補(bǔ)貼政策

雇傭補(bǔ)貼政策的基本理念是降低雇主在雇傭勞動(dòng)者時(shí)的成本。實(shí)際上，一些國(guó)家已通過(guò)就業(yè)補(bǔ)貼或減少社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的支出，降低用人單位的用工成本，以增加工作崗。雇傭補(bǔ)貼政策幫助待業(yè)青年近距離接觸勞動(dòng)市場(chǎng)從而增強(qiáng)勞動(dòng)供給面。

縱觀各國(guó)雇傭補(bǔ)貼政策，大體如下：最為常見的是補(bǔ)助雇主雇傭失業(yè)者再就業(yè)期間的部分薪資，或者是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，補(bǔ)助雇主通常是希望透過(guò)勞動(dòng)成本的降低，以使其開發(fā)出更多的工作機(jī)會(huì)，稱為“雇傭補(bǔ)貼方案”。此外還有“就業(yè)資助”，在一段固定的工作期間內(nèi)，補(bǔ)助再就業(yè)的失業(yè)者部分薪資，目的在于鼓勵(lì)失業(yè)者重返就業(yè)市場(chǎng)。隨著政策目標(biāo)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的不同，補(bǔ)助期間與對(duì)象的資格條件也會(huì)產(chǎn)生差異。另外一種則是“稅收減免”，政府以間接方式，對(duì)于再就業(yè)者薪資予以抵稅優(yōu)惠，達(dá)到鼓勵(lì)再就業(yè)的效果。為應(yīng)對(duì)因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而持續(xù)攀升的失業(yè)率，雇傭補(bǔ)貼政策也能發(fā)揮就業(yè)安定的成效。

(三)工作分享政策

工作分享政策是在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期推出效果最佳，原因在于面對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退，產(chǎn)品或服務(wù)需求大幅滑落的情況下，即使成本因受到補(bǔ)助而降低，企業(yè)仍無(wú)聘雇員工的必要。也就是說(shuō)，分享的效果是期待職業(yè)缺口在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前期提早釋放出來(lái)，假使沒有相關(guān)補(bǔ)貼政策，企業(yè)仍然會(huì)在日后招募新進(jìn)員工。

(四)在職津貼政策

“在職津貼”，目的在于提高低薪者的薪資水平，增加失業(yè)者重新接觸勞動(dòng)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。例如美國(guó)的“薪資所得租稅補(bǔ)貼制度”；英國(guó)的“工作家庭租稅補(bǔ)貼制度”，兩國(guó)在補(bǔ)助低薪勞工上已經(jīng)有多年的經(jīng)驗(yàn)。“近來(lái)比利時(shí)與法國(guó)也著手推動(dòng)長(zhǎng)期補(bǔ)助方案”[7]49-57。在職津貼政策旨在幫助那些長(zhǎng)期領(lǐng)取社會(huì)福利者、單親家庭或全職的低薪者。

(五)短期(臨時(shí))薪資補(bǔ)貼政策

短期(臨時(shí))薪資補(bǔ)貼政策主要目的是借由補(bǔ)助企業(yè)降低人事成本的方式，促使雇主提供較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，所以這類方案被視為對(duì)應(yīng)失業(yè)率驟升、不景氣下的短期措施。

發(fā)達(dá)國(guó)家在就業(yè)補(bǔ)貼上占積極勞動(dòng)市場(chǎng)政策的平均比例為24%，部分國(guó)家如比利時(shí)、愛爾蘭甚至超過(guò)一半，而英國(guó)與美國(guó)則是相對(duì)低，只占不到10%；荷蘭就業(yè)補(bǔ)貼政策占該國(guó)GDP達(dá)0.38%，高過(guò)OECD各國(guó)的平均值，英國(guó)(0.03%)、美國(guó)(0.01%)的支出相較起來(lái)則顯得微不足道。

四、對(duì)我國(guó)青年就業(yè)促進(jìn)工作的啟示與借鑒

(一)替代效果

替代效果(substitution effect)是針對(duì)特定性群體補(bǔ)貼的結(jié)果，勞動(dòng)力區(qū)分為補(bǔ)貼與未補(bǔ)貼的勞工，使得雇主偏好聘用有補(bǔ)貼資格的勞工，從而排擠未受補(bǔ)貼的其他求職者的機(jī)會(huì)，可能引導(dǎo)企業(yè)傾向雇受補(bǔ)貼者以代替未受補(bǔ)貼勞工，從而會(huì)產(chǎn)生新的失業(yè)人員和社會(huì)問(wèn)題。

為了避免替代性效應(yīng)的出現(xiàn)，薪資補(bǔ)貼方案對(duì)雇主所產(chǎn)生的誘因，必須被控制在一定范圍之內(nèi)。因此，特別要針對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)上的弱勢(shì)群體，并且加強(qiáng)對(duì)用人單位的監(jiān)管，以防止濫用行為的出現(xiàn)。芬蘭政府規(guī)定領(lǐng)取薪資補(bǔ)助的企業(yè)，必須證明該工作機(jī)會(huì)是新開發(fā)的，且與受補(bǔ)貼員工簽訂長(zhǎng)期合同，不得在補(bǔ)助期間的前后，有解雇其他相同工作性質(zhì)的員工的紀(jì)錄出現(xiàn)。

(二)絕對(duì)損失

絕對(duì)損失，方案政策的有無(wú)對(duì)于就業(yè)市場(chǎng)并無(wú)差別，因受補(bǔ)貼而有工作的勞工，即便沒有補(bǔ)貼方案，仍可自行找到工作。來(lái)自于增加公共支出，造成國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，從而造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

(三)錯(cuò)置效果

錯(cuò)置效果，因具備申請(qǐng)資格的企業(yè)擁有雇傭補(bǔ)貼而增加生產(chǎn)力，但相對(duì)卻削弱沒有受補(bǔ)助之企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，最終導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)績(jī)效不佳而裁員。針對(duì)特定群體或特定部門進(jìn)行薪資補(bǔ)貼，由于申請(qǐng)受到限制，將無(wú)法發(fā)揮從整體經(jīng)濟(jì)面來(lái)創(chuàng)造就業(yè)的功能，進(jìn)一步地說(shuō)，也可能因?yàn)檠a(bǔ)貼特定的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致投資決定上的扭曲。

(四)烙印效果

烙印效果，特定群體的補(bǔ)貼方案，將造成特定人口在雇主眼中被烙印化。烙印將對(duì)潛在雇主傳達(dá)負(fù)面的訊息，認(rèn)為補(bǔ)貼對(duì)象的生產(chǎn)力與工作動(dòng)機(jī)不佳。以美國(guó)為例，從實(shí)驗(yàn)研究中發(fā)現(xiàn)，用人單位的觀點(diǎn)普遍認(rèn)為，受直接稅制補(bǔ)貼與稅制抵免的勞工，必然比未受補(bǔ)貼者更難獲得就業(yè)機(jī)會(huì)。

若緊縮補(bǔ)助的適用對(duì)象，則將面對(duì)更大“烙印化”的風(fēng)險(xiǎn)，反而再次傷害失業(yè)者。烙印效果應(yīng)可借由倡導(dǎo)薪資補(bǔ)貼方案的互助互惠性，以及從強(qiáng)調(diào)失業(yè)問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性因素上著手，并且在執(zhí)行面上搭配職前或在職訓(xùn)練，以矯正用人單位的刻板印象。

(五)抑制因素

抑制因素雇主故意維持員工的低薪水平，以符合補(bǔ)助方案中最高額度的補(bǔ)助資格，雇傭補(bǔ)貼方案會(huì)造成鼓勵(lì)雇主無(wú)效率地使用勞動(dòng)力，畢竟成本完全不需要由企業(yè)本身來(lái)承擔(dān)。

五、結(jié)語(yǔ)

在青年的失業(yè)率高于整體平均失業(yè)率時(shí)，幫助青年就業(yè)的各項(xiàng)政策，可以作為企業(yè)雇傭新員工的動(dòng)因，然而不可否認(rèn)其存在許多負(fù)面的經(jīng)濟(jì)效果，必需透過(guò)制度上的謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)，消除在制度上可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，例如絕對(duì)損失、替代效應(yīng)等以降低政策本身缺點(diǎn)所產(chǎn)生的副作用，來(lái)達(dá)到預(yù)期的效果。

[1] 國(guó)際勞工組織.2014年全球就業(yè)趨勢(shì)研究報(bào)告[EB/OL].[2014-06-21].http://www.ilo.org/global/research/global-reports/global-employment-trends/2014 /WCMS_233931/lang--en/index.htm.

[2] 新浪網(wǎng).2018年之前全球就業(yè)前景黯淡[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20140120/211418018121.shtml.

[3] 葉祖欽，謝文，李易駿.他山之石可以攻玉：英國(guó)和法國(guó)的促進(jìn)青年就業(yè)政策[J].小區(qū)發(fā)展，2007(4).

[4] J. P. Martin: “What Works Among Active Labor Market Policies: Evidence from OECD Countries Experiences”,LaborMarketandSocialPolicyOccasionalPapers, No. 35. (Paris: OECD, 2000).

[5] 辛炳隆.積極性勞動(dòng)市場(chǎng)政策的意涵與實(shí)施經(jīng)驗(yàn)[J].就業(yè)安全，2003(1).

[6] 傅從喜.我國(guó)公共服務(wù)擴(kuò)大就業(yè)計(jì)劃之再就業(yè)效果評(píng)析：從積極勞動(dòng)市場(chǎng)的角度[J].社會(huì)政策與社會(huì)工作學(xué)刊，2006(1).

[7] 孫健忠.政府工作補(bǔ)助方案的形成、執(zhí)行與省思[J].小區(qū)發(fā)展，2009(4).

[責(zé)任編輯樂知]

2016-03-21

李冠文(1985- )，男，廣東湛江人，廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院助理研究員，法學(xué)學(xué)士，主要從事法治教育研究。

F249.1

A

1671-8127(2016)04-0062-03