□栗月山

(中國人民公安大學,北京 100038)

【刑事偵查與技術】

論勸返措施在我國境外追逃工作中的運用
——以“獵狐”專項行動為視角

□栗月山

(中國人民公安大學,北京 100038)

作為一項重要的境外追逃手段，勸返措施在2014年7月開始的“獵狐”專項行動中大量運用。盡管目前對于勸返措施的定位在學術研究中仍存在爭議，但基于政策因素、國際合作因素、經濟因素等原因考量，勸返具有十分明顯的優(yōu)勢，我國公安機關與司法機關在境外追逃追贓中大量運用。與此同時，勸返措施自身存在的局限性也應引起足夠的重視。因此，一方面，我國公安機關應該會同其他機關不斷完善勸返措施，促進其法治化進程，并推動其他相關境外追逃手段的完善；另一方面，加強我國法制建設、加強反外逃制度建設，更應成為我國打擊犯罪嫌疑人外逃的基本措施。

勸返;境外追逃;制度建設

隨著我國依法治國進程的不斷推進，在國內強力反腐大背景下，跨境緝捕潛逃國外的違法犯罪嫌疑人、推進相關訴訟追責程序便成為推動國內反腐、有效震懾企圖外逃的違法犯罪分子、維護我國法律尊嚴的一項有力措施。以“獵狐”專項行動為代表，對于潛逃出境的違法犯罪嫌疑人特別是經濟犯罪嫌疑人，我國公安機關會同其他機關加強同他國的國際合作，根據案件的不同情況，開展引渡、遣返、勸返等不同措施進行境外追逃，并取得了一定成績。

一、境外追逃與勸返概述

境外追逃就是設法采用引渡或者其他替代手段將潛逃到或著是藏匿在境外的犯罪嫌疑人、被告人或者被判刑人遣返回國。[1]境外追逃的措施和手段有很多種，北京師范大學黃風教授將境外追逃總結為四大途徑：引渡、移民法遣返、異地追訴和勸返。[2]相比之下，引渡更為常規(guī)，也更被人們所熟知。但是在相當多的國家中，引渡以條約前置和互利互惠為前提條件。而由于司法制度差異等多方面原因，目前與我國簽訂引渡條約的國家數量有限。根據人民網報道，截至到2014年7月底，我國已與51個國家簽訂含有刑事司法協(xié)助內容的條約，與38個國家簽訂了引渡條約。[3]而已經與我國簽訂引渡條約的多是發(fā)展中國家，這與外逃人員多集中在發(fā)達國家的形勢并不相適應。因此，目前引渡在我國的實施并不順暢。移民法遣返與異地追訴等其他引渡的替代性措施則較為依賴外逃人員潛逃國的法律，并且需要經過相對較長的時間、耗費大量的人力、物力、財力，影響了我國境外追逃追贓工作的進程。在此情況下，勸返作為近些年被運用在追逃工作中的新手段，其廣泛應用能夠有效打擊潛逃國外的違法犯罪嫌疑人，提高境外追逃成功率，擴大境外追逃范圍，維護法律權威。

勸返即勸說外逃者自愿回國，是指設法借助刑事政策的力量，采用各種方式和途徑對外逃人員開展攻心戰(zhàn)，說服他們自愿回國投案。[4]總的來說，現有的境外追逃具有相當的局限性，沒有哪一種措施能夠獨自應對各式各樣的外逃犯罪嫌疑人。通過引渡或者遣返等手段追逃需要繁瑣手續(xù)和漫長時間，而與之相比，通過勸返讓犯罪嫌疑人主動返回投案則要高效很多。因此，在對勸返作用的認識上，不少專家認為勸返能夠維護我方司法尊嚴、保護外方社會秩序實現雙贏而給予高度評價。事實上，勸返成功對于犯罪嫌疑人和其親屬家人也是一種解脫，相當數量的外逃犯罪嫌疑人通過勸返回國結束了其生理和心理的雙重煎熬。

二、“獵狐”專項行動中的勸返

勸返模式曾在廣東陳滿雄、陳秋圓夫妻泰國引渡案中進行部分運用，但直到2008年最高檢在云南胡星案中運用勸返并成功使其歸返回國，才被認為是官方首次將勸返運用在境外追逃中。由此，勸返模式引發(fā)了人們的議論和思考。越來越多的公安、司法工作人員和學者對勸返進行實踐和學術研究，勸返措施越來越多地運用在境外追逃的各項行動中。目前，主要由公安機關實施的勸返是針對經濟犯罪人員，在由檢察機關主要偵辦的貪污瀆職案件中的其他刑事罪名也可由公安機關進行勸返。

自“獵狐2014”開始，緝捕在逃境外經濟犯罪嫌疑人行動便在全球范圍內相關國家展開。2015年4月1日起，公安部組織開展了“獵狐2015”專項行動，重點對象是外逃經濟犯罪嫌疑人、外逃黨和國家工作人員、涉腐案件外逃人員。[5]在此次獵狐行動中，公安部明確提出加強對勸返措施的運用力度，強調要“堅持緝捕、勸返兩手都要硬”。在“獵狐2014”專項行動中的首個成功勸返案例中，犯罪嫌疑人朱某、孔某曾因偽造票據詐騙客戶存款1.5億元而潛逃柬埔寨10多年。經過山西省公安廳工作人員對其進行勸說，二人表示愿意自首并在柬接受勸返，2014年8月3日從廣州入境。截止2014年12月31日，專項行動共抓獲外逃經濟犯罪人員680名，相當于2013年全年抓獲總數的4.5倍。其中，緝捕歸案290名，投案自首390名。接受勸返的犯罪嫌疑人占到總數的一半以上。[6]勸返措施在獵狐行動等境外追逃活動中的作用不言而喻。隨著勸返措施在獵狐行動中的運用越來越多，相關人員不斷總結勸返經驗教訓和勸返模式，推動勸返工作正規(guī)化、法制化。

三、“獵狐”專項行動中勸返大量運用的原因

1.政策因素。首先，在境外追逃行動特別是在獵狐行動中大量運用勸返措施的政策因素是我國寬嚴相濟的刑事政策。在我國，無論是刑事立法、司法還是執(zhí)行刑罰，都應接受寬嚴相濟的刑事政策的指導。這一政策并不具體解決某個案件，而是旨在解決政策導向問題，特別是當具體法律法規(guī)缺位或滯后時。從這個意義上講，勸返的開展正是基于這種導向而演變發(fā)展的。同時，在當今國際國內環(huán)境下，在獵狐行動中成功運用勸返措施能夠將犯罪嫌疑人送入我國司法程序進行審判并執(zhí)行刑罰，這也有利于維護我國法律形式正義和實質正義的統(tǒng)一。

其次，諸如獵狐行動等專項措施是政策因素的具體體現。公安機關作為推動獵狐行動的主導力量，正是在類似這樣的專項行動中，集中人力、物力、財力進行集中緝捕和勸返犯罪嫌疑人。這既能夠幫助犯罪嫌疑人了解相關法律和政策，對其形成一定的影響和感召，又能夠節(jié)省資源，擴大戰(zhàn)果，有利于公安機關和司法機關工作的開展。

2.國際合作因素。國際合作開展的順暢與否直接影響著境外追逃追贓工作的進程。盡管目前我國在不斷完善相關立法，不斷加強同其他國家的刑事司法合作，不斷加強通過國際刑警組織等國際性組織進行境外追逃，但有礙于不同國家間的立法和司法差異，有礙于我國相關立法的不太完善，我國目前的主要境外追逃手段都有各自的局限性。

一般情況下，外逃的貪官和其他違法犯罪嫌疑人會選擇引渡和司法程序更為繁雜的國家作為外逃目的國。如上所述，我國目前與國外的引渡合作、刑事司法合作雖然在不斷擴展，但仍嚴重滯后，例如，作為促進我國反腐海外追逃、追贓的一項重要基礎性法律，2015年的年度立法預備項目中才出現《國際刑事司法協(xié)助法》。這與我國犯罪嫌疑人外逃增多、亟需開展境外追逃追贓工作形勢嚴重不相符。其他手段諸如遣返等引渡的替代措施，或者程序也相對復雜，或者過多依賴于外國的刑事司法力量。相比之下，勸返則在最大限度利用國際合作規(guī)則的基礎上，通過勸說和攻心，充分發(fā)揮我國刑事司法力量，使犯罪嫌疑人放棄對抗而歸案。

3.經濟因素。在境外追逃中，經濟因素不能作為首要考量的因素。但相比于其他途徑，勸返在節(jié)省人力物力上的優(yōu)勢是其在獵狐行動中大量運用的重要原因之一。正如負責此次行動的公安部經濟犯罪偵查局副局長劉冬坦言，之所以優(yōu)先使用勸返手段，主要是相對于引渡、遣返及其他執(zhí)法合作而言，是最顯效率、最見成果的一種方法，也是運行成本最低、最經濟的方法?！盵7]盡管勸返也可能會需要多次往返犯罪嫌疑人外逃國，但相比引渡和緝捕等其他措施，勸返已經在相當程度上更加節(jié)省人力、物力、財力，進一步節(jié)省國家司法資源，提高司法效率。

此外，客觀上犯罪嫌疑人個人在境外的遭遇，也為勸返工作順利開展創(chuàng)造了客觀條件。根據已經報道的“獵狐行動”的案例中，外逃犯罪嫌疑人的處境除了極個別條件稍好，生存環(huán)境尚可，他們大多數都過著居無定所、東躲西藏的日子，惶惶不可終日。其中的一些人靠做非法勞工諸如在工地上打零工、做搬運工等維持生計。

四、勸返措施的局限性分析

(一)法律上的局限性

2015年8月16日，美國就中方“獵狐”行動執(zhí)法人員在美的秘密行動“提出警告”。盡管中國反腐和追逃追贓得到了相當多國家的支持，但基于國際形勢和維護自身國家利益的因素，勸返這一措施法律上的局限性在特定情況下極易為他國所詬病。

1.法律法規(guī)缺失。如上所述，勸返缺乏相關具體法律法規(guī)的規(guī)定，更多的是被當作一項思想政治工作而開展，而被勸返的對象往往又是犯罪嫌疑人。勸返其回國的目的便是使其接受我國法律的懲處。盡管整個過程都與法律問題密切相關，但卻沒有法律對勸返的主體、承諾的效力、勸返的程序作出具體規(guī)定。缺乏法律法規(guī)使得這一程序的運用更加具有隨意性，這也是勸返措施難以更大范圍開展的首要制約因素。

2.主體資格的局限性。在對勸返的定性上，大多數學者更傾向于將勸返定位為一種思想政治工作。當勸返定性為一種非法律手段時，能夠進行勸返的主體便不再那么嚴格，這反而限制了勸返的大規(guī)模適用。黨政機關、紀檢監(jiān)察機關、公安、檢察院、法院甚至犯罪嫌疑人原單位、家人等都參與到勸返中。而勸返工作并非易事，它對辦案機關和辦案人員要求較高，除了具備高超的談話技巧、良好的心理素質以及過硬的個人素質外，完備的法律知識必不可少。而法律問題特別是司法問題需要受過專業(yè)法律培訓、具有法律職業(yè)資格的人從事，勸返主體的多元化使勸返模式的合法性受到局限。

3.承諾兌現存在局限性。承諾是勸返措施的核心，也是勸返最為薄弱的環(huán)節(jié)，因此賦予勸返承諾以法律效力是勸返法治化的關鍵所在。[8]承諾既包括法律問題，也包括非法律問題。在公安機關進行勸返過程中，犯罪嫌疑人正是基于在接受我方承諾的基礎上同意回國接受法律審判。這便要求承諾特別是法律承諾必須具有可信性和有效性。而根據我國最新的刑事訴訟法規(guī)定，對于限制追訴的承諾只能由最高法作出，限制量刑的承諾只能由最高檢作出。而目前勸返中存在多元化的主體，這嚴重影響到了其承諾的有效性。勸返是否應該認定為自首、如何避免變相的“辯訴交易”，這都是勸返承諾必須解決的問題。與之相對，對于非法律問題的承諾，應在法律和政策允許的范圍內賦予勸返人員一定的自由度。

(二)工作模式上的局限性

在先前的案例諸如“胡星案”中，我國公安機關和司法機關采取的是直接派工作人員到國外與其接觸，通過承諾一些條件進行談判溝通，取得一定進展后再讓國內有關人員與其對話的工作模式。而從最近的案件報道中，可以看出，目前無論是檢察機關還是公安機關對違法犯罪嫌疑人進行勸返，一般是要先做通其家屬工作，這是目前通行的重要手段。犯罪嫌疑人是否同意、其家人是否愿意幫助勸說，這導致了勸返的實施充滿不確定性。如何多措并舉、拓寬渠道，借助犯罪嫌疑人外逃國的司法力量，克服工作手段上較為單一的現狀，是勸返應該解決的一個重要問題。

(三)適用條件的局限性

通過查閱“獵狐行動”中勸返的案例和獵狐行動之前勸返的相關案例，包括成功勸返的諸多案例，也包括諸如浙江省溫州市鹿城區(qū)委書記楊湘洪等勸返目前尚未成功的案例，可以總結出適用勸返措施的案件有以下共性：一是多適用于經濟犯罪案件，這與經濟犯罪案件定罪與量刑的標準有關；二是對于已經立案的案件一般由公安機關、司法機關人員進行勸返，尚未立案的由黨政機關對其勸返；三是相當數量的被勸返者在國外的生存狀況不佳。這些特征決定了勸返只能針對特定案件適用，甚至是只能在我國法制建設進程中的某一特定階段使用。因此，應該更加細致地研究勸返模式的適用條件，在更大范圍內推廣勸返模式、提高勸返的適用率，使境外追逃追贓工作更有成效。

五、結論

勸返措施是我國公安機關和司法機關在特定環(huán)境、特定階段采取的一種特殊的境外追逃追贓的措施。在諸如“獵狐行動”等專項行動的應用中，勸返措施的優(yōu)勢被集中顯現，勸返的局限性也不應被忽略。隨著勸返措施不斷完善，用于境外追逃的勸返將會在實踐中更加法制化、正規(guī)化。在逐步完善勸返措施、增強合法性的同時，也要加強同其他國家在引渡、異地追訴等方面的司法合作，加強我國同其他國的刑事司法協(xié)助，更好地利用國際規(guī)則、推動國際規(guī)則的完善，促進我國的境外追逃追贓工作的順利開展。

最大限度地維護社會的公平與正義，是勸返措施在諸如“獵狐行動”等境外追逃工作中大量運用的初衷。因此，無論勸返等境外追逃追贓措施能完善到何種程度，我國政府和司法機關對于境外追逃追贓的決心絕不會動搖。而相比于追逃追贓措施的完善，如何加強監(jiān)管，加強反出逃制度建設，防止犯罪嫌疑人特別是經濟犯罪嫌疑人攜款外逃，這應當是我們今后工作的重點。

[1]黃 風.趙林娜．國際刑事司法合作：研究與文獻[M].北京：中國政法大學出版社，2009：1.

[2]黃 風.境外追逃的四大路徑[J].人民論壇，2011(32).

[3]中國與38國簽訂引渡條約將強化與美國反腐合作[EB/OL].(2014-08-26)[2015-12-01]，http://world.people.com.cn/n/2014/0826/c1002-25541981.html.

[4]孟宏偉在“公安機關境外追逃工作會議”講話[EB/OL].(2007-07-31)[2015-12-01]，http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/139094.html.

[5]石 楊.公安機關持續(xù)推進“獵狐”專項行動今年已從32個國家和地區(qū)“獵狐”150名[N/OL].人民公安報，2015-05-15[2015-12-01].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n4386914/4438002.html.

[6]公安部“獵狐2014”專項行動新聞發(fā)布會[EB/OL].[2015-07-04].http://live.people.com.cn/note.php?id=909150107132807_ctdzb_001.

[7]席志剛.解密獵狐[J].長江叢刊·中國記實，2014(5)：15.

[8]劉 娜.勸返的現實困境與突破路徑[J].湖北社會科學，2014(2).

(責任編輯：黃美珍)

Application of Measures of Persuading to Return in Chinese Overseas Manhunt——Taking “Fox Hunt” in China as View

LI Yue-shan

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

As an important means of overseas manhunt, the measures of persuading to return are applied in great quantities in the “Fox Hunt” which began in July, 2014. Although there remains controversial about the positioning of the measure of persuading to return in academic research, it is widely used by Chinese public security organs and judicial organs for overseas manhunt and money hunt and it is obviously advantageous considering the factors on policy, international cooperation and economy. Meanwhile, the limits of this measure should be paid sufficient attention. Therefore, on one hand, the public security organs in our country should perfect the measure of persuading to return with other organs and promote the process of the rule of law as well as other relevant overseas hunting means; on the other hand, to strengthen the construction of the legal system in our country and the construction of anti-flight system should be the basic measures to crack down the fleeing of the suspects.

persuade to return; overseas manhunt; construction of system

2015-12-23

栗月山(1989-)，男，河北邯鄲人，中國人民公安大學2013級碩士研究生。

D917.6

A

1671-685X(2016)02-0079-04