□葉子鵬，張 博

(1.中共中央黨校，北京 100091； 2.安徽省亳州市公安局，亳州 236800)

【治安管理與行政執(zhí)法】

踩踏事故預(yù)防對(duì)策研究
——基于近年我國重大踩踏事故的實(shí)證分析

□葉子鵬1，張 博2

(1.中共中央黨校，北京 100091； 2.安徽省亳州市公安局，亳州 236800)

近年來，隨著社會(huì)公共活動(dòng)的增加和規(guī)模的日益擴(kuò)大，世界上不少國家均發(fā)生過影響惡劣、死傷嚴(yán)重的群體性踩踏事故，我國的踩踏事故也時(shí)有發(fā)生。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)這些踩踏事故均具有發(fā)生時(shí)空不定、誘發(fā)原因眾多、群死群傷、危害巨大等特征。加強(qiáng)踩踏事故預(yù)防要從完善法律法規(guī)、改善建筑物設(shè)計(jì)與布局、完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)等方面入手。

踩踏事故；預(yù)防對(duì)策；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)

中國目前正處于突發(fā)公共安全事故的高發(fā)時(shí)期，特別是由于受到西方節(jié)日慶祝文化的影響導(dǎo)致節(jié)假日社會(huì)公共活動(dòng)增加進(jìn)而引發(fā)的人群擁擠踩踏類事故日益頻發(fā)，造成了非常惡劣的影響，給廣大民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了巨大的威脅。1991年9月24日，山西太原迎澤公園燈展上發(fā)生踩踏事故，造成106人死亡，98人受傷；2004年2月6日，北京市密云縣的迎春燈會(huì)上發(fā)生踩踏事故，造成37人死亡，15人受傷；2014年12月31日晚上海外灘陳毅廣場東南角北側(cè)人行通道階梯處發(fā)生擁擠踩踏事故，致36人死亡，49人受傷。這些事故暴露出我國在城市公共安全管理方面存在諸多盲點(diǎn)，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)沒有充分貫徹落實(shí)，并且對(duì)無主辦單位的大型群眾性活動(dòng)存在安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足、預(yù)防和準(zhǔn)備工作缺失、應(yīng)急處置不力等管理缺陷，加強(qiáng)對(duì)擁擠踩踏類事故的預(yù)防研究刻不容緩。

一、踩踏事故的主要特征

按照當(dāng)前我國學(xué)界及實(shí)踐中的普遍認(rèn)識(shí)，踩踏事故被歸為突發(fā)事故的一種。第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《中華人民共和國突發(fā)事故應(yīng)對(duì)法》中，對(duì)“突發(fā)事故”定義為：突發(fā)事故是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事故和社會(huì)安全事故。

踩踏事故作為突發(fā)事故的一種，是指“在聚眾集會(huì)中，特別是在整個(gè)隊(duì)伍產(chǎn)生擁擠移動(dòng)時(shí)，有人意外跌倒后，后面不明真相的人群依然前行，對(duì)跌倒的人產(chǎn)生踩踏，從而產(chǎn)生驚慌、加劇擁擠和新的跌倒人數(shù)，并惡性循環(huán)的群體傷害的意外事故?！盵1]踩踏事故大多具有類似的特征：

1.發(fā)生時(shí)空不定，誘發(fā)原因眾多。人群踩踏事故在各種公共場所、各個(gè)時(shí)段都有可能發(fā)生，地點(diǎn)上如建筑物的出入口、走廊、樓梯或廣場等；在時(shí)間上如大型活動(dòng)開始或結(jié)束、上下班(學(xué))高峰等。[2]誘發(fā)的原因更是多種多樣，包括大型活動(dòng)組織不善、惡意制造恐慌等。

2.發(fā)生突然，難以控制。事故一旦發(fā)生，在極短時(shí)間內(nèi)就會(huì)波及大量的人員，而且由于發(fā)生突然，公眾在事故中往往因無所適從而產(chǎn)生從眾心理和盲目恐慌，使場面難以控制。

3.群死群傷，危害巨大。擁擠踩踏事故通常以人群高度聚集為條件，特別以節(jié)假日、賽事或者宗教儀式為多。公共場所事故由公眾造成，又危害公眾，往往造成大量的人員傷亡，慘重的事故使整個(gè)社會(huì)蒙受嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，給民眾造成長時(shí)間揮之不去的陰影，也給整個(gè)國家?guī)碡?fù)面的國際影響。

二、踩踏事故成因分析——以“12·31”上海外灘踩踏事故為例

(一)現(xiàn)代社會(huì)節(jié)日文化變遷的影響

中國和西方國家的節(jié)日及其習(xí)俗存在比較明顯的差異，中國本土節(jié)日注重家庭團(tuán)聚，而西方節(jié)日習(xí)俗則以玩樂為主題。近年來，隨著我國對(duì)外開放程度的日益深化，西方節(jié)日文化對(duì)我國民眾尤其是年輕人的影響不斷加深，過節(jié)的形式由傳統(tǒng)的與家人團(tuán)聚向外出旅游、與朋友娛樂、廣場狂歡等多樣化的方式轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在許多傳統(tǒng)節(jié)日被納入法定假日中，民眾有了更多空閑時(shí)間，加之政府及民間自發(fā)在節(jié)假日舉辦各種活動(dòng)，導(dǎo)致社會(huì)公共活動(dòng)不斷增多，從而發(fā)生擁擠踩踏類事故的幾率也就隨之變大。上海是一個(gè)開放包容的國際化大都市，受西方節(jié)日文化影響自然也就更大，外灘跨年活動(dòng)又是上海市非常著名的大型旅游節(jié)慶活動(dòng)，尤其是在舉辦了幾年之后，活動(dòng)的影響力也越來越大，所以元旦前夕外灘會(huì)聚集大量人員，這也就成為了導(dǎo)致“12.31”上海外灘踩踏事故發(fā)生的原因之一。

(二)建筑物設(shè)計(jì)或布局不合理

上海外灘風(fēng)景區(qū)是黃埔區(qū)轄區(qū)內(nèi)的公共區(qū)域，是一個(gè)非常開放的區(qū)域，給警方對(duì)人流量的管控帶來一定的阻礙。外灘踩踏事故的發(fā)生地外灘觀景平臺(tái)是一個(gè)類似堤壩的30米寬、1.5公里長的走廊，緊貼黃浦江修建，比下面方形的陳毅廣場要高出地面3-4米，從陳毅廣場去觀景平臺(tái)，需要步行登上數(shù)階樓梯，而踩踏正發(fā)生在這個(gè)連接處。階梯自上而下分為兩組共17級(jí)，寬度僅為6.2米，對(duì)于平時(shí)就有6萬人、節(jié)假日10萬人以上的人流量來說，顯得過于狹窄。

(三)人群聚集呈現(xiàn)復(fù)雜特征

1.人群密度過大。人群密度一旦超過了臨界值，人群就處于極大的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，一些研究成果認(rèn)為，擁擠人群具有波動(dòng)特點(diǎn)，擁擠踩踏事故實(shí)際上是波動(dòng)中的激波現(xiàn)象。當(dāng)人群密度較低時(shí)，人群并不具備連續(xù)介質(zhì)的基本特點(diǎn)，其中產(chǎn)生的任何擾動(dòng)都不會(huì)以波的形式在人群中傳播。而人群密度由場地的容納能力和人群的總量決定，通常場地容納能力是不變的，所以一旦涌入了過多的人群，導(dǎo)致人群密度較高時(shí)，便可將其視為連續(xù)介質(zhì)，此時(shí)人群中產(chǎn)生的任何擾動(dòng)都將以波的形式在人群中傳播，如果波在這一過程中演變?yōu)榧げ?，則將會(huì)導(dǎo)致踩踏事故發(fā)生。

上海外灘風(fēng)景區(qū)占地面積2萬平方米，最大容量僅為20萬人?！?2.31”事故當(dāng)晚，外灘風(fēng)景區(qū)人員進(jìn)多出少，事后據(jù)有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)分析，23時(shí)至事故發(fā)生時(shí)約31萬人，這大大超出了上海外灘風(fēng)景區(qū)的人流容量。

2.人群異向群集。異向群集是指來自不同方向的人流相遇并產(chǎn)生對(duì)抗時(shí)出現(xiàn)的群集現(xiàn)象。因?yàn)槿巳嚎偸沁x擇通往目的地的最短最方便路線，所以來自不同方向的人群難免發(fā)生擁擠推搡，互不相讓便容易形成對(duì)抗。在上海外灘踩踏事故中，外灘陳毅廣場人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，大量游客不聽安保人員勸阻逆行涌上觀景平臺(tái)，導(dǎo)致上下人流在階梯中間形成對(duì)抗，繼而形成“浪涌”。隨后，僵持人流向下的壓力突然增加，階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，最后導(dǎo)致踩踏事故的發(fā)生。[3]

3.人群間信息傳遞不暢。很多擁擠踩踏事故都表明，在人員密集的公共場所內(nèi)，人群之間的內(nèi)部信息傳遞和人群與外部(如管理人員)的信息交流都是非常重要的。然而在實(shí)際情況中，內(nèi)部信息的傳遞與交流往往會(huì)因?yàn)楦鞣N客觀(不在視力、聽力范圍之內(nèi))和主觀因素(后面的人為了達(dá)到自己的目的，不管前方發(fā)生的危險(xiǎn)狀況，繼續(xù)往前擠)而出現(xiàn)偏差，從而引發(fā)嚴(yán)重的踩踏事故。 在上海外灘事故中，盡管前方的人大喊“后退”但因?yàn)槿寺曕须s，聲音很快就被淹沒了，而后方的人由于相對(duì)密度較小便錯(cuò)誤以為前面也如此，所以還是繼續(xù)往前擠，這也在一定程度上導(dǎo)致了踩踏事故的發(fā)生。

4.人群在緊急情況下出現(xiàn)的心理特征和行為。當(dāng)發(fā)生突發(fā)事故時(shí)，由于求生的本能驅(qū)使，人群往往會(huì)產(chǎn)生一些典型的心理和行為特征，比如過度恐慌。人群中的某些個(gè)體會(huì)由于過分不安而失去理智或感情用事，出現(xiàn)狂躁和沖動(dòng)性行為，成為群體恐慌的導(dǎo)火索和爆發(fā)點(diǎn)[4]，進(jìn)而可能增加現(xiàn)場擁擠混亂程度，導(dǎo)致踩踏事故發(fā)生。上海外灘事故發(fā)生時(shí)，正是人群高度密集的跨年活動(dòng)中，人流突然開始騷動(dòng)，密集的人群開始由于過于不安而出現(xiàn)大規(guī)模的恐慌以及不知所措的應(yīng)激反應(yīng)。這種反應(yīng)致使現(xiàn)場的局勢進(jìn)一步混亂而一時(shí)難以控制。

(四)公安機(jī)關(guān)危機(jī)管理不到位

1.安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足。安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析是指在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，分析研判搜集到的信息，發(fā)現(xiàn)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事故的類型、可能性及其危害程度作出評(píng)估，并據(jù)此有針對(duì)性地制定工作措施。只有提前做好安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作才可以制定有效的應(yīng)急預(yù)案、配備合理的安保力量。此前，鑒于2014年跨年燈光秀中外灘安保壓力較大，上海公安已經(jīng)決定撤回外灘新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)的申報(bào)，目的就是為了防止意外事故的發(fā)生，而黃浦區(qū)政府為了延續(xù)燈光秀這一廣受歡迎的活動(dòng)，將其轉(zhuǎn)移到外灘源廣場舉辦。因此，一方面政府由于對(duì)公眾信息掌握不全面，認(rèn)為外灘取消了跨年燈光秀，前往外灘的游客必然會(huì)減少，于是沒有對(duì)外灘風(fēng)景區(qū)的安保級(jí)別和應(yīng)急系統(tǒng)給予足夠的重視，也沒有進(jìn)行專門的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；另一方面，許多民眾并不清楚外灘和外灘源的區(qū)別，誤以為是同一地點(diǎn)，所以仍然有大量人群涌入外灘。這種不對(duì)稱的信息獲取導(dǎo)致了事發(fā)當(dāng)日在外灘的民眾比往年多而警力卻比往年少。

2.缺乏必要交通管制措施。缺少交通管制措施就必然導(dǎo)致人群數(shù)量無限制增加。事發(fā)現(xiàn)場的東面是高于地平面四到五米的外灘觀景平臺(tái)，從觀景平臺(tái)向東可以欣賞到上海浦東的夜景，向西可以看到西洋建筑群。自2012年新年元旦起，上海開始連續(xù)3年在外灘上演國內(nèi)最大規(guī)模的跨年3D燈光秀。那3年的交通管制措施非常嚴(yán)格，外灘周邊區(qū)域的路段禁止一切車輛通行，黃浦江東金線輪渡雙向停航，黃浦江人行觀光隧道關(guān)閉，外灘附近的地鐵2號(hào)線、10號(hào)線的南京東路站都會(huì)封站。前來觀看燈光秀的游客需要經(jīng)過4道管控“防線”才能到活動(dòng)核心區(qū)。這些“防線”會(huì)由武警、公安、協(xié)警以及志愿者共同組成，人流過馬路時(shí)也會(huì)有開關(guān)閘措施。而在踩踏事故發(fā)生當(dāng)晚，往年的這些交通限行措施均被取消。[5]

3.現(xiàn)場警力配置嚴(yán)重不足。交通的管制和指揮、人群行進(jìn)的秩序維護(hù)、過密人群的疏導(dǎo)等工作都離不開警察等安保力量，充足的警力是保障公共場所群眾聚集性活動(dòng)安全有序的前提。但在上海外灘踩踏事故中，黃浦公安分局僅會(huì)同相關(guān)部門在外灘風(fēng)景區(qū)及南京路沿線布置了350名民警、108名城市管理和輔助人員以及100名武警，安保人員配置嚴(yán)重不足。

4.對(duì)人流量變化情況未及時(shí)監(jiān)測、預(yù)警，也未采取管控措施。12月31日20時(shí)至事故發(fā)生時(shí)，外灘風(fēng)景區(qū)人員流量呈上升趨勢，黃浦公安分局依靠民警經(jīng)驗(yàn)對(duì)人流量進(jìn)行監(jiān)測，但并沒有落實(shí)上海市公安局指揮中心每半小時(shí)上報(bào)外灘風(fēng)景區(qū)和南京路步行街的人員流量監(jiān)測情況的工作要求，對(duì)各時(shí)段人員流量快速遞增的變動(dòng)情況也未采取有效措施，未報(bào)請(qǐng)黃浦區(qū)政府發(fā)布預(yù)警，控制事態(tài)發(fā)展。往年地鐵在南京東路、陸家嘴等站甩站不停車的限流措施也沒有執(zhí)行，人流從地鐵站開始就迅速集聚起來。另外也沒有及時(shí)設(shè)攔截線阻止人流繼續(xù)向外灘涌入，由于對(duì)大規(guī)模人流量的判斷不足，也沒有在市級(jí)層面及時(shí)協(xié)調(diào)武警支援。

三、踩踏事故的預(yù)防對(duì)策

(一)普及節(jié)日安全文化

在突發(fā)事故面前，政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急管理能力固然重要，但這同時(shí)也是對(duì)社會(huì)整體能力的一次綜合考驗(yàn)。因此為民眾普及安全文化教育，充分調(diào)動(dòng)民眾的參與積極性，增強(qiáng)民眾的防范意識(shí)，提高其自救互救能力是必不可少的。

1．宣傳傳統(tǒng)家庭慶祝的節(jié)日文化。中國傳統(tǒng)節(jié)日蘊(yùn)含著豐富的教育資源和文化內(nèi)涵，傳統(tǒng)的家庭慶祝方式為家庭成員提供了周期性團(tuán)聚和交流情感的機(jī)會(huì)，有利于促進(jìn)家庭內(nèi)部關(guān)系的和諧和穩(wěn)定。但是在各種外來節(jié)日日益沖擊我國傳統(tǒng)節(jié)日文化的背景下，越來越多的人尤其是年輕人更加熱衷于西式的巡游節(jié)日慶祝方式。我們應(yīng)當(dāng)利用公益廣告、微博微信推送等多種宣傳手段，大力弘揚(yáng)傳統(tǒng)家庭慶祝的節(jié)日文化，從而避免民眾在節(jié)假日集中出行，從根本上降低踩踏事故發(fā)生的概率。

2.危機(jī)意識(shí)教育。危機(jī)意識(shí)可以通過經(jīng)驗(yàn)得到增強(qiáng)，經(jīng)驗(yàn)又分為直接經(jīng)驗(yàn)和間接經(jīng)驗(yàn)，直接經(jīng)驗(yàn)是通過親身經(jīng)歷危機(jī)獲得的，間接經(jīng)驗(yàn)是通過各種宣傳教育的手段將過往的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)傳遞給大眾。危機(jī)一旦發(fā)生，給人的心理和生理帶來的傷害都可能是永久性的，所以只靠直接經(jīng)驗(yàn)的獲取是不可行的，因此可以通過對(duì)大量發(fā)生過的各類危機(jī)事故進(jìn)行分析總結(jié)，掌握其規(guī)律性，讓更多人對(duì)突發(fā)事故有一個(gè)科學(xué)而全面的認(rèn)識(shí)。

3.生存知識(shí)教育。通過此次上海外灘踩踏事故，我們可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場許多民眾缺乏識(shí)別踩踏風(fēng)險(xiǎn)的能力、在踩踏危險(xiǎn)中自救的能力和臨時(shí)醫(yī)療救助技能，因此可以利用媒體或者通過動(dòng)員社區(qū)、學(xué)校、企事業(yè)單位等自發(fā)組織各種教育培訓(xùn)活動(dòng)對(duì)公眾進(jìn)行系統(tǒng)的安全教育，使公眾能夠掌握正確的逃生自救技能，從而在面對(duì)突發(fā)情況時(shí)能夠及時(shí)采取適當(dāng)?shù)拇胧?。同時(shí)，通過適當(dāng)?shù)难菥毷姑癖娍朔o張、恐慌等不良心理反應(yīng)，從而使民眾在面對(duì)危險(xiǎn)時(shí)不僅能夠自救也能夠救人。

4.人員培訓(xùn)。要對(duì)活動(dòng)主辦方和承辦方的主要領(lǐng)導(dǎo)、安全管理人員、安全保衛(wèi)人員、志愿者以及現(xiàn)場工作人員進(jìn)行教育培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括安全基本知識(shí)、安全職責(zé)、突發(fā)事故應(yīng)對(duì)措施等。并且在活動(dòng)之前對(duì)這些現(xiàn)場人員進(jìn)行理論知識(shí)和實(shí)際操作的考核，經(jīng)考核合格者方可參與活動(dòng)管理，以此來提高現(xiàn)場工作人員的應(yīng)急應(yīng)變能力。

(二)改善建筑物設(shè)計(jì)與布局

1.設(shè)置臨時(shí)性人群控制障礙物。對(duì)于場所分流布局，我們可以借鑒美國的做法，在紐約時(shí)代廣場，當(dāng)要舉辦活動(dòng)或者可能有大量群眾聚集時(shí)，現(xiàn)場總會(huì)安置不少類似鐵柵欄的臨時(shí)性人群控制障礙物，可以把群眾科學(xué)地分隔在不同的區(qū)域，人群只能在原地活動(dòng)，想往哪個(gè)方向流動(dòng)都十分困難。除每隔一段就豎起隔離欄和防護(hù)帶外，紐約時(shí)代廣場還用這些柵欄圍出供救援人員進(jìn)出的通道，因?yàn)楫?dāng)緊急事故發(fā)生時(shí)僅靠警察的人墻是不夠的，而且警察的主要任務(wù)也不是去豎人墻，更重要的是保護(hù)所有在場人員的安全。活動(dòng)結(jié)束后，警方只要移動(dòng)這些柵欄就可以通過控制人流走向而避免擁擠。由于有上述隔離柵欄和防護(hù)帶的存在，警方會(huì)按事先規(guī)定的安全人群密度放行參加的觀眾，如果某區(qū)的人員密度過大，警察會(huì)移動(dòng)?xùn)艡诟淖內(nèi)肆鞯淖呦颍延^眾引到人少的區(qū)域，以此把每個(gè)區(qū)域的人群密度都控制在合理區(qū)間。[6]

2.建立現(xiàn)場信息傳播系統(tǒng)。在上海外灘踩踏事故中，多處暴露出了信息溝通不暢的缺陷。其一，對(duì)于外灘跨年活動(dòng)議程的變更信息宣傳的嚴(yán)重不到位；其二，樓梯處后方的人群由于信息傳遞不充分不知道前面發(fā)生了什么事情，仍然盲目往前擁擠，此時(shí)如果前部的人群或者周圍的人群能通過適當(dāng)?shù)耐緩郊皶r(shí)告知樓梯后部的人，就可以及時(shí)阻止踩踏事故的發(fā)生。因此，可以通過在公共場所增加擴(kuò)音設(shè)備、LED大屏幕等來完善現(xiàn)場信息傳播系統(tǒng)，對(duì)人流量變化情況進(jìn)行提示。

(三)完善安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)預(yù)防踩踏事故的發(fā)生具有基礎(chǔ)性意義，對(duì)踩踏事故的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括活動(dòng)方案評(píng)估、靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估三個(gè)方面。

1.活動(dòng)方案評(píng)估。在開展大型活動(dòng)前，公安機(jī)關(guān)應(yīng)組織相關(guān)專家對(duì)活動(dòng)主辦方提交的活動(dòng)方案進(jìn)行全方位的審核和評(píng)估。著重對(duì)大型活動(dòng)的開展是否存在包括發(fā)生踩踏事故在內(nèi)的潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行先期預(yù)測、先期研判、先期介入，提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告供相關(guān)部門最終決策參考。對(duì)于存有風(fēng)險(xiǎn)的大型活動(dòng)方案，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化解，從源頭上預(yù)防和減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2.靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是指安全分級(jí)分類管理制度，包括風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)制度和分類管理制度兩個(gè)方面。公安機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)時(shí)應(yīng)考慮諸如活動(dòng)激烈程度、場地疏散情況等因素。在建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)制度中，需考慮安全風(fēng)險(xiǎn)的分級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)構(gòu)成與量表設(shè)計(jì)、測評(píng)方法、風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)等具體問題。在安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的基礎(chǔ)上，要建立分類管理制度。公安機(jī)關(guān)根據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所確定的等級(jí)，采取相應(yīng)等級(jí)要求的安保力量和安保措施配備標(biāo)準(zhǔn)，以此進(jìn)行更加切合實(shí)際符合要求的管理。[7]

3.動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是建立預(yù)測模型和各種方法措施來預(yù)測、引導(dǎo)和控制大型活動(dòng)中的人員流動(dòng)。要根據(jù)理論分析和實(shí)踐總結(jié)，通過歷年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)建立合乎要求的預(yù)測模型，再輔之以各種方法如最大值法、平均值法等，對(duì)大型活動(dòng)的人員流動(dòng)進(jìn)行預(yù)測，進(jìn)而采取不同的措施引導(dǎo)和控制人員流動(dòng)。

(四)完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)

建立一個(gè)覆蓋現(xiàn)有緊急救助服務(wù)系統(tǒng)之上、符合中國國情、號(hào)碼統(tǒng)一、反應(yīng)靈敏、救助及時(shí)、資源共享、高效協(xié)調(diào)、安全可靠的現(xiàn)代化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，是強(qiáng)化公共安全管理能力的當(dāng)務(wù)之急。在大型活動(dòng)準(zhǔn)備工作啟動(dòng)時(shí)，成立由政府、旅游部門、公安、消防、交通、醫(yī)療等跨部門組成的公共安全管理中心，綜合各種應(yīng)急服務(wù)資源，統(tǒng)一指揮、聯(lián)合行動(dòng)，形成靈活完善的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。

1.建立指揮決策機(jī)構(gòu)。面對(duì)區(qū)域公共安全如此復(fù)雜的決策環(huán)境和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)組建獨(dú)立的指揮決策機(jī)構(gòu)，運(yùn)用科學(xué)的決策基礎(chǔ)和決策技術(shù)并按照科學(xué)的流程進(jìn)行決策指揮，而不能遇事才成立一個(gè)指揮小組。

2.完善信息資源共享機(jī)制。信息系統(tǒng)是公共安全管理機(jī)構(gòu)各個(gè)系統(tǒng)之間、分級(jí)公共安全管理機(jī)構(gòu)之間、公共安全管理機(jī)構(gòu)與職能部門之間以及公共安全管理機(jī)構(gòu)與公眾之間關(guān)聯(lián)銜接的重要通道。它通過多方位、多角度采集、管理和發(fā)布信息，對(duì)突發(fā)事故發(fā)生前的各個(gè)環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)進(jìn)行全天候監(jiān)視，對(duì)突發(fā)事故處置前后狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)視，同時(shí)收集、發(fā)布信息，保證信息在系統(tǒng)內(nèi)外部安全、暢通地傳遞，在各個(gè)處置部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享，從而能夠有效提高系統(tǒng)內(nèi)外面對(duì)重大突發(fā)事故的反應(yīng)速度，加強(qiáng)系統(tǒng)的整體性和聯(lián)動(dòng)性。[8]除此之外，還要建立物資保障系統(tǒng)和人力資源保障系統(tǒng)，為整個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的運(yùn)行提供具體物質(zhì)保障、智力支持以及組織保證。

3.協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制?？墒箖蓪討?yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心及多個(gè)執(zhí)行部門通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起，第一層調(diào)度中心即市政府指揮中心，第二層調(diào)度中心即各部門指揮中心，執(zhí)行部門即政府的其他部門。當(dāng)一般突發(fā)事故發(fā)生時(shí),可由第二層調(diào)度中心直接處理完成。重大事故發(fā)生時(shí),可通過網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)被市政府的指揮中心捕獲,市政府指揮中心協(xié)同各部門指揮中心和政府的其他部門共同處置。政府指揮中心戰(zhàn)時(shí)側(cè)重于重大事故的協(xié)調(diào)、決策和監(jiān)督,平時(shí)側(cè)重于應(yīng)急事故的管理、預(yù)防和監(jiān)測。部門指揮中心,如公安指揮中心、交通指揮中心、消防指揮中心、急救調(diào)度中心等,則側(cè)重于對(duì)緊急呼叫的快速反應(yīng),先期處置。遠(yuǎn)程終端主要是網(wǎng)上快速接收指令、網(wǎng)上反饋,平時(shí)上傳應(yīng)急指揮的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在條件許可情況下,可以由公安統(tǒng)一接警,也可以成立專門的接警部門;條件不成熟時(shí),可以維持目前分部門接警的現(xiàn)狀。[9]

[1]姚 瑤.大型燈會(huì)活動(dòng)事故風(fēng)險(xiǎn)及消防安全對(duì)策研究[J].安防科技，2011(2):38-40.

[2]朱慧敏.基于模糊算法的擁擠人群風(fēng)險(xiǎn)分析與控制[D].上海：同濟(jì)大學(xué)，2009.

[3]“12.31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件聯(lián)合調(diào)查組.“12.31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件調(diào)查報(bào)告[R].上海:2015.

[4]寇麗平.群體性擠踏事件原因分析與預(yù)防研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2005(4)：16-22.

[5]踩踏事故根本原因是政府麻痹大意[N].北京青年報(bào)，2015-01-02.

[6]上海踩踏不是意外突發(fā)事件[DB/OL].http://www.worlduc.com/blog2012.aspx?bid=27425231,2015-01-03/2015-01-15.

[7]落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)防機(jī)制確立群眾活動(dòng)安全屏障[J/OL].中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，2015.

[8]佟瑞鵬.大型活動(dòng)事故風(fēng)險(xiǎn)管理——理論與實(shí)踐[M].北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2013：220-221.

[9]唐偉勤.我國城市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)模式探討[J].中國行政管理，2008(3):79-82.

(責(zé)任編輯：劉永紅)

Study of Prevention Countermeasures to Stampede Incidents——An empirical analysis of Chinese major stampede incidents in recent years

YE Zi-peng1, ZHANG Bo2

(1.PartySchooloftheCentralCommitteeofC.P.C,Beijing100091,China;2.PublicSecurityBureauofHaozhouAnhuiProvinve,Haozhou236800,China)

In recent years, with the uprising number and scale of public activities, many nations in the world have suffered stampede incidents, causing severe casualties. Stampede incidents happened occasionally in China. Analysis has found that these stampede incidents share some common features listed as follows: uncertain in time and space, multiple causation, mass casualties, immense damage, etc. The prevention of stampede incidents should be strengthened through perfecting laws and regulations, improving architecture design and layout and completing emergency linkage.

stampede incidents; prevention countermeasure; emergency linkage

2016-01-23

葉子鵬(1993-)，男，安徽池州人，中共中央黨校黨建教研部研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、群體性事件預(yù)防與管控；張 博(1994-)，女，安徽亳州人，安徽省亳州市公安局治安支隊(duì)民警。

D631.43

A

1671-685X(2016)02-0052-05