白　貴

(內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)　財政稅務(wù)學(xué)院，呼和浩特　010070)

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我國公共福利差距的測定及影響因素研究

白貴

(內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，呼和浩特010070)

[摘要]社會成員享受社會成果分配的渠道主要包括個人收入分配和社會公共福利分配。公共福利作為再分配領(lǐng)域的重要內(nèi)容，其重要職能是實現(xiàn)公平分配，調(diào)節(jié)以個人收入分配為主的初次分配中的不公平現(xiàn)象。十一屆三中全會以來，中國城鄉(xiāng)居民之間的公共福利分配得到了有效的改善，但是，在我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的不平等現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重，不僅存在著居民收入分配的差距，也出現(xiàn)了公共福利分配差距的不平等現(xiàn)象。然而針對公共福利領(lǐng)域的不均衡現(xiàn)象，尤其是對公共福利差距程度的定量分析不夠,本文通過建立綜合反映公共福利分配的量化指標(biāo)體系，主要包括基尼系數(shù)、洛倫茨曲線、泰爾指數(shù)等公平性量化指標(biāo)，來測定我國公共福利的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間等方面的差距程度。

[關(guān)鍵詞]公共福利；分配差距；基尼系數(shù)；泰爾指數(shù)

一、建立公共福利差距測算指標(biāo)體系及模型

(一)公共福利差距測算指標(biāo)體系設(shè)計的原則

1.可得性原則。本文采用的相關(guān)數(shù)據(jù)、指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過公開途徑能夠得到的，而且，絕大多數(shù)來源于官方公布的相關(guān)統(tǒng)計資料。

從實證分析研究的角度來看，數(shù)據(jù)、指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能細(xì)化，越精細(xì)越好。但是考慮到我國的現(xiàn)實情況，一些細(xì)化的數(shù)據(jù)難以得到。例如，縣一級的細(xì)化數(shù)據(jù)很難搜集。一方面是受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及技術(shù)水平的制約，相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門難以并且也沒有對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計；另一方面則是受有關(guān)部門政務(wù)公開程度的制約，一些應(yīng)當(dāng)公開并且有相關(guān)統(tǒng)計資料的信息并沒有向公眾公開，其中預(yù)算透明化是政務(wù)公開的核心，這要受到我國法制化進(jìn)程的制約。這兩方面的原因使我們在進(jìn)行相關(guān)實證分析時，必須要考慮數(shù)據(jù)的可得性。能夠得到數(shù)據(jù)是進(jìn)行實證研究的前提，從數(shù)據(jù)的實際性角度出發(fā)來對實證進(jìn)行分析，可得性是指標(biāo)體系選取的首要原則。

2.客觀性原則。有關(guān)數(shù)據(jù)、指標(biāo)同時也應(yīng)當(dāng)是客觀的，而不是由個人主觀評價得出的。理論上由居民個人評價、打分得出的數(shù)據(jù)似乎更加合理，但是基于以下幾點考慮，客觀數(shù)據(jù)更加合理。第一，讓居民個人進(jìn)行評價、打分需要隨機抽樣，但是隨機抽樣成本很高，并且隨機性難以保證。如果抽樣的隨機性不能保證，研究結(jié)果的實用性要大打折扣。第二，對現(xiàn)有的社會公共福利差距進(jìn)行測算需要相關(guān)的專業(yè)知識，但是我國居民目前的知識水平與知識結(jié)構(gòu)恐怕不支持這樣的抽樣調(diào)查。第三，評價的主觀性會導(dǎo)致研究結(jié)果誤導(dǎo)實踐。

假如采用問卷法進(jìn)行實地調(diào)查，興安盟居民對當(dāng)?shù)毓哺＠降脑u價未必低于鄂爾多斯市居民對鄂爾多斯市公共福利水平的評價，這是否能說明興安盟的公共福利水平真的達(dá)到鄂爾多斯的水平？僅僅從數(shù)據(jù)分析的角度來看，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為已經(jīng)達(dá)到，但是這樣的結(jié)論顯然十分荒謬。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“Easterlin悖論”指出經(jīng)濟(jì)增長不一定使人們的幸福感增加，Oswald在1997年采用問卷調(diào)查的方式對發(fā)達(dá)國家居民的滿意度進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表示經(jīng)濟(jì)增長對人們的幸福感幾乎沒有促進(jìn)作用，從而驗證了這一悖論。不否認(rèn)這些研究具有一定的學(xué)術(shù)價值，但是如果采用主觀數(shù)據(jù)來指導(dǎo)實踐，難免會使人們認(rèn)為提高社會福利不必去關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展等比較荒謬的結(jié)論。本文選取的指標(biāo)體系遵循客觀性的原則，這也是本文選取指標(biāo)時應(yīng)該遵循的一個重要原則。

3.真實性原則。進(jìn)行研究分析應(yīng)該根據(jù)所搜集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行真實的實證分析，這樣得出的結(jié)果才有意義。因此要根據(jù)真實的數(shù)據(jù)以及本著真實的原則進(jìn)行分析，這樣才可以實際發(fā)生的數(shù)據(jù)為依據(jù)，如實反映當(dāng)前各個指標(biāo)的狀況和成果。因此在本文的數(shù)據(jù)選取及采用所采取的數(shù)據(jù)進(jìn)行的分析做到真實可靠，可以真實反映存在的問題并做出正確決定。

不同地區(qū)有不同特點，因此評價指標(biāo)要根據(jù)實際情況來制定，應(yīng)當(dāng)能夠真實反映內(nèi)蒙古本地區(qū)的情況。一些東部地區(qū)適用的指標(biāo)在內(nèi)蒙古未必適用，例如，內(nèi)蒙古與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一個明顯不同之處就是地廣人稀，特別是農(nóng)牧區(qū)。人口密度低會導(dǎo)致一些人均指標(biāo)非常高，甚至大大超過東部地區(qū)，如果就此來說明內(nèi)蒙古的社會福利水平已經(jīng)超過東部地區(qū)，顯然是不正確的，因為地廣人稀的農(nóng)牧區(qū)社會福利的提供成本十分高。此時簡單用一些人均指標(biāo)未必能夠說明問題。

4.代表性原則。這個原則主要是針對本文所涉及的相關(guān)指標(biāo)的選取，由于指標(biāo)體系涉及方方面面，不可能面面俱到、全部涉及，因此本文就選取了有相對代表性的地方數(shù)據(jù)，通過建立公共福利差距的測算指標(biāo)體系進(jìn)行實證分析。

由于本文涉及的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)非常多，不可能一一列舉，因此選取的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與公共福利直接相關(guān)，并且具有一定的代表性，特別是與當(dāng)前存在的問題比較重要的相關(guān)社會福利領(lǐng)域方面。因此數(shù)據(jù)的選取具有代表性也是本文指標(biāo)體系選取所應(yīng)該遵循的一個更為重要的原則。

(二) 公共福利差距測算指標(biāo)體系的設(shè)計

1.衡量社會福利水平的指標(biāo)。在衡量社會福利水平方面，有投入(財政支出)和產(chǎn)出(實際結(jié)果)兩個大方向，理論上采用產(chǎn)出指標(biāo)更加合理。但是目前我國并沒有建立起完善的績效預(yù)算評價體系，相關(guān)數(shù)據(jù)難以得到。

我國目前還是一個發(fā)展中國家，財政在公共福利方面的投入是總體不足的，而內(nèi)蒙古又處于我國的西部地區(qū)，加強財政投入的緊迫性更加明顯。因此采用投入指標(biāo)來衡量，既是基于現(xiàn)實的考慮，又是出于科學(xué)的角度。

本課題采用人均財政性福利支出來表示公共福利水平，用公式表示即：

人均財政福利支出①= 人均教育支出+人均科技支出+人均醫(yī)療衛(wèi)生支出+人均社會保障支出+人均環(huán)保支出+人均農(nóng)業(yè)支出。

2.衡量差異程度的絕對量指標(biāo)

(1)極差

極差是一個樣本中的極值之差，它反映的是離散程度的邊界，即離散的最大程度，極差越大，離散的范圍越大。如下公式所示：

R=Vmax-Vmin

(1)

其中，R表示極差，Vmax表示樣本最大值，Vmin表示樣本最小值。

(2)標(biāo)準(zhǔn)差

標(biāo)準(zhǔn)差反映的是樣本當(dāng)中各觀測值對樣本均值的偏離程度，均值相同的樣本，標(biāo)準(zhǔn)差越大則樣本當(dāng)中個體的差異程度越大。如下公式所示：

(2)

(3)衡量差異程度的相對量指標(biāo)

①基尼系數(shù)?；嵯禂?shù)是意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家基尼(Gini)提出的一個用來衡量收入分配差異程度的指標(biāo)，它表示全部居民收入中，不平均分配的份額占全部居民收入的比重?；嵯禂?shù)越高，收入分配的差異程度越大。基尼系數(shù)可以廣泛應(yīng)用于差異程度的衡量，不僅僅是用來衡量收入分配狀況。具體如圖1所示。

圖1　基尼系數(shù)與洛侖茲曲線

但是上述基尼系數(shù)算法是理論上的算法，實際工作中難以操作，關(guān)于實際工作當(dāng)中基尼系數(shù)如何計算，相關(guān)討論很多，但是其主要思路基本一致。本課題采用的算法是國家統(tǒng)計局在計算我國居民收入基尼系數(shù)時的算法 ，公式如下所示：

(3)

Wi和Pi是指將盟市按人均財政福利支出由低到高進(jìn)行排序，第i個盟市的人均財政福利支出占所有盟市人均財政福利支出之和的比重(即Wi)，第i個盟市的人口占自治區(qū)總?cè)丝诘谋戎?即Pi)。G代表的是自治區(qū)12個盟市的人均財政福利支出水平的基尼系數(shù)，而不是通常用來衡量居民收入分配狀況的基尼系數(shù)，它反映的是自治區(qū)12個盟市之間人均財政福利支出的差異程度，也就是公共福利的差距。

②泰爾指數(shù)

泰爾指數(shù)是利用信息理論中熵的概念來衡量差異程度的一個指標(biāo)，它的優(yōu)點是可以對差異的來源進(jìn)行細(xì)化分解，將總體的差異程度分解為地區(qū)內(nèi)部差異程度和地區(qū)之間差異程度。

經(jīng)濟(jì)分析中常用的泰爾指數(shù)有兩種計算方式，分別以收入(或支出)水平或人口為權(quán)重，其計算公式分別為如下：

(4)

(5)

其中，Tt是以支出為權(quán)重計算的泰爾指數(shù)，Tl是以人口為權(quán)重計算的泰爾指數(shù)，TB表示區(qū)域之間的差異程度，TW表示區(qū)域內(nèi)部的差異程度，yi表示第i個地區(qū)支出占自治區(qū)支出的比重，pi表示第i個地區(qū)人口占自治區(qū)支出的比重。同理，j表示i地區(qū)內(nèi)部的j地(如市)的有關(guān)情況。

③變異系數(shù)

圖2　我國公共福利差距變化趨勢圖

變異系數(shù)為樣本的標(biāo)準(zhǔn)差與均值之比，用變異系數(shù)來比較均值不同的樣本之間的差異程度比絕對值指標(biāo)要更加科學(xué)。如下公式所示：

(6)

二、我國公共福利差距的測定

(一)我國公共福利差距的總體狀況

從絕對值表來看，我國31個省級地區(qū)間的公共福利差異程度是不斷擴(kuò)大的。2002年到2011年的10年間，標(biāo)準(zhǔn)差擴(kuò)大了50多倍，極差擴(kuò)大了將近10倍。

從相對指標(biāo)來看，不能簡單得出我國的公共福利差距逐漸變化的結(jié)論。因為從基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)兩個指標(biāo)來看，我國公共福利差距近10年來總體是下降的；但是從變異系數(shù)來看則不然，變異系數(shù)在近10年來是一直保持上升的。變化趨勢見圖2。

表1　我國2002-2011年公共福利差距總體情況

(二)各項福利支出的差異程度

以基尼系數(shù)來衡量差異程度，2002年以來基尼系數(shù)有所波動但總體略有下降。在具體各項支出當(dāng)中，科技支出的基尼系數(shù)雖然略微下降，但是2011年仍然高達(dá)0.492；農(nóng)業(yè)支出的基尼系數(shù)也有所上升；醫(yī)療支出基尼系數(shù)下降幅度較為明顯；教育支出和社保支出的基尼系數(shù)都有所下降，但幅度并不高。詳見表2。

表2　各項福利支出的基尼系數(shù)

(三)我國地區(qū)間公共福利差距狀況

按照地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，本文將我國31個省、市、自治區(qū)劃分為沿海地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)等區(qū)域，其中沿海地區(qū)包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南共10個省市；東北地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧3個??；中部地區(qū)包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南共6個??；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆共12個省市自治區(qū)。分別以人口為權(quán)重(Tl)、以支出為權(quán)重(Tt)測算泰爾指數(shù)，結(jié)果如表3、表4，圖3、圖4所示。

表3　以人口為權(quán)重③的泰爾指數(shù)測算結(jié)果

表4　以支出為權(quán)重④的泰爾指數(shù)測算結(jié)果

圖3　以人口為權(quán)重的泰爾指數(shù)趨勢圖

圖4　以支出為權(quán)重的泰爾指數(shù)趨勢圖

通過圖3、圖4可以看出，兩種測算方式得出的變化趨勢具有高度的一致性，因此可以認(rèn)為結(jié)果是可靠的?？傮w上看泰爾指數(shù)是下降的，地區(qū)內(nèi)泰爾指數(shù)和地區(qū)間泰爾指數(shù)也是總體下降的。

通過泰爾指數(shù)的分解可以看出，我國公共福利差距主要由地區(qū)內(nèi)部的差異造成，即東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)內(nèi)部各個省份之間的公共福利差距在總體公共福利差距當(dāng)中占比最大，近5年已經(jīng)達(dá)到80%。而地區(qū)之間的公共福利差距不僅占比不大，而且還在縮小。

(四)不同支出項目對公共福利差距的影響程度

前文對我國公共福利差距的總體狀況、各項福利支出的差異程度、地區(qū)內(nèi)部以及地區(qū)之間的公共福利差距狀況進(jìn)行了分析。由于公共福利水平取決于各項公共福利支出水平，因此各項公共福利支出在地區(qū)間的差距構(gòu)成了公共福利在地區(qū)間的差距，下面分析各項福利支出的差異程度對總體公共福利差異程度的影響。

本文采取的測算方法為Shorrocks在1982年提出的分解算法，其優(yōu)點在于經(jīng)過Shorrocks分解之后的結(jié)果不存在交叉項。首先，按本文的計算口徑將總體福利支出分解為七項(2002-2006年)為五項，2007-2009年為六項)具體支出；其次，計算出人均福利支出的方差以及各項福利支出的人均值與人均福利支出的協(xié)方差；最后，上一步計算出的協(xié)方差與方差的比值即該項福利支出的差異程度對公共福利差異程度的貢獻(xiàn)率，也就是影響程度。用公式表示即：

Si表示第i項福利支出的差異程度對公共福利差異程度的貢獻(xiàn)率，xi為第i項福利支出，x為總體福利支出，cov表示協(xié)方差，δ2表示福利支出的方差。結(jié)果見表5所示。

表5　各項福利支出的差異情況

教育支出、社保支出、農(nóng)業(yè)支出三項支出的差距對我國公共福利差距的貢獻(xiàn)率最大，每年都在60%以上。其中，教育支出差異程度的貢獻(xiàn)率已經(jīng)大幅度降低，但是仍然能占到20%以上。農(nóng)業(yè)支出差異程度的貢獻(xiàn)率上升幅度較為明顯，從2002年的13.24%上升到2011年的25.76%。社保支出基本保持穩(wěn)定，在20%上下浮動。在其他貢獻(xiàn)率不是太高的支出項目中醫(yī)療支出貢獻(xiàn)率下降較為明顯。

值得注意的是，住房保障支出上升速度很快，但是由于我國從2010年才開始統(tǒng)計這項數(shù)據(jù)，因此目前僅僅靠兩年的數(shù)據(jù)還較難下結(jié)論，但是應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。

(五) 我國城鄉(xiāng)間公共福利差距的測定

城鄉(xiāng)之間公共福利差距主要體現(xiàn)在教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等方面，下面逐項進(jìn)行分析。

1.城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入差距測定

義務(wù)教育是公共福利當(dāng)中教育福利的主要內(nèi)容，義務(wù)教育對于國民素質(zhì)的提高、國家的長遠(yuǎn)發(fā)展具有基礎(chǔ)性的作用。相對于高等教育，義務(wù)教育的基礎(chǔ)性更強，更加依賴于國家財政資金的投入。

影響義務(wù)教育福利水平的因素很多，如師資力量、硬件設(shè)施、辦學(xué)理念、經(jīng)費投入水平等，以生均教育經(jīng)費支出水平為衡量指標(biāo)，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平的差距進(jìn)行分析。因為生均教育經(jīng)費投入水平是影響義務(wù)教育水平最基礎(chǔ)、最重要的因素，師資力量、硬件設(shè)施等其他因素都要通過教育經(jīng)費來保證，并且相對于其他指標(biāo)，經(jīng)費投入水平量化處理更容易、更科學(xué)。

通過分析可知，城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育水平的差距是客觀存在的，農(nóng)村的義務(wù)教育相對落后。其中，三個農(nóng)村教育相對水平指標(biāo)表示的是農(nóng)村某項生均教育支出數(shù)與全國該項生均教育支出數(shù)的比值，該指標(biāo)數(shù)值越高，城鄉(xiāng)差距越小，若該項指標(biāo)為1，則城鄉(xiāng)之間的生均支出水平相同。

表6

普通小學(xué)生均教育經(jīng)費支出(元)農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費支出(元)農(nóng)村小學(xué)教育相對水平普通初中生均教育經(jīng)費支出(元)農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費支出(元)農(nóng)村初中教育相對水平農(nóng)村義務(wù)教育相對水平20041561.421326.3184.94%1925.431486.6577.21%80.67%20051822.761572.5786.27%2277.321819.9279.91%82.74%20062121.181846.7187.06%2668.632190.3382.08%84.28%20072751.432463.7289.54%3485.092926.5883.97%86.43%20083410.093116.8391.40%4531.834005.7888.39%89.68%20094171.453842.2692.11%5564.665023.5190.28%91.06%20104931.584560.3192.47%6526.735874.0590.00%91.06%20116117.495718.9693.49%8179.047439.490.96%92.04%

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》、《中國教育統(tǒng)計年鑒》整理而得.

從表6可以看出，城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育水平的差距是不斷縮小的，2004年以來農(nóng)村義務(wù)教育相對水平不斷提高，2004年剛超過80%，2011年已經(jīng)達(dá)到92.04%，即2011年農(nóng)村義務(wù)教育的水平相當(dāng)于全國平均水平的92.04%。分教育階段來看，農(nóng)村小學(xué)教育的相對水平始終高于農(nóng)村初中教育相對水平，但是農(nóng)村初中教育的相對水平也已經(jīng)超過90%。

從2006年春季學(xué)期開學(xué)起，國家免除了西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費，同年9月1日起施行的新修訂的義務(wù)教育法明確規(guī)定國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍；國務(wù)院和地方各級人民政府將義務(wù)教育經(jīng)費納入財政預(yù)算，及時足額撥付義務(wù)教育經(jīng)費。

從2007年開始，對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費的“兩免一補”政策向全國全面推開。

從2008年春季學(xué)期起，我國在北京、天津、上海等16個省區(qū)市和5個計劃單列市進(jìn)行免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費試點。從2008年秋季學(xué)期起，在全國范圍內(nèi)免除城市義務(wù)教育階段學(xué)雜費。自此，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的學(xué)雜費全面免除。

可以看到，從2006年開始，國家采取了一系列措施來促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。同時可以看到，這些政策的著力點放在了西部放在了農(nóng)村。從2006年開始，農(nóng)村的義務(wù)教育相對水平開始明顯提高，2006年到2008年之間的提升速度最快。詳見圖5。

圖5

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距測定

基礎(chǔ)設(shè)施是為經(jīng)濟(jì)社會以及居民生活提供公共服務(wù)的相關(guān)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施是保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)，是公共福利的重要內(nèi)容。

在諸多基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)中，公路占據(jù)重要地位，它是其他基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)和先導(dǎo)。因為修建其他各種基礎(chǔ)設(shè)施，人員、物資等都要依靠交通運輸?shù)竭_(dá)建設(shè)地，而我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)是不沿海、沿河的，在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)運輸和生活出行主要依賴公路交通，因此農(nóng)村公路建設(shè)在完善農(nóng)村公共設(shè)施當(dāng)中具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性的地位。讓城鄉(xiāng)之間的人員、物資能夠順暢地相互往來是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證。

按照新政等級劃分，我國的公路可以劃分為國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和專用公路，農(nóng)村公路包括縣道、鄉(xiāng)道和村道。農(nóng)村公路里程占我國公路通車?yán)锍痰?0%以上，將近90%。99%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊都通了公路。雖然在公路的等級上城鄉(xiāng)之間存在一定的差距，但是至少已經(jīng)解決了有無的問題。

表7⑤

年份國道(萬公里)省道(萬公里)縣道(萬公里)鄉(xiāng)道(萬公里)村道(萬公里)專用公路(萬公里)通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例通公路的建制村占全國建制村比例農(nóng)村公路里程比重200613.3423.9650.6598.76153.25.898.30%86.40%89.03%200713.7125.5251.4499.84162.155.7198.96%88.24%88.88%200815.5326.3251.23101.11172.16.7299.24%92.86%88.57%200915.8526.651.95101.961836.7299.60%95.77%88.81%201016.426.9855.4105.48189.776.7799.97%99.21%88.99%201116.9430.453.36106.6196.446.999.97%99.38%88.27%201217.3431.2153.95107.67206.227.3799.97%99.55%88.34%

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《公路水路交通行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理而得.

從表7可見，農(nóng)村公路的里程在2006年到2012年間大幅度提高，縣道、鄉(xiāng)道、村道通車?yán)锍炭傆嬙黾?0多萬公里，而同時期國道和省道通車?yán)锍淘黾硬坏?5萬公里。我國絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村已經(jīng)通了公路，廣大農(nóng)民的最基本的公共交通需求初步得以保證，但是位于西藏的極個別自然環(huán)境險惡的農(nóng)村尚未通公路，下一步應(yīng)當(dāng)徹底解決個別農(nóng)村不同公路的問題，除了直接修建公路，也可以通過扶貧搬遷的方式解決。

同時應(yīng)當(dāng)看到，村村通公路只是初步保障了農(nóng)村居民的公共交通福利，因為“村村通”并不是“家家通”、“戶戶通”。在財力允許的范圍內(nèi)，可以適當(dāng)加大對農(nóng)村公路的投入力度，在“村村通”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實現(xiàn)戶戶門口通公路，這既可以在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢低迷的情況下拉動投資需求，又為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展解決了基礎(chǔ)設(shè)施的問題。在農(nóng)村公路建成之后，要重視道路的維護(hù)，一些基本的巡查、清掃等簡單但是需要大量人力的工作，可以在道路所在村就近招募村道養(yǎng)護(hù)人員，既可以使農(nóng)村公路得以長久使用，又能解決一部分農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題。

3.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源差距測定

醫(yī)療衛(wèi)生對于保障人民群眾的身體健康以及提高生活質(zhì)量起著重要作用，但是長期以來衛(wèi)生資源是高度集中于城市的，無論是從衛(wèi)生經(jīng)費的角度還是從衛(wèi)生資源配置的角度來看都是這樣，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)嚴(yán)重短缺。

從衛(wèi)生費用的角度來看，城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用的差距是在不斷拉大的，從2000年1.34倍的差距擴(kuò)大到2009年的3.38倍。從人均衛(wèi)生費用的角度來看，差距略有縮小，但是直到2011年城鄉(xiāng)之間仍然有3倍以上的差距。

表8⑥

年份衛(wèi)生總費用(億元)城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用(億元)人均衛(wèi)生費用(元)城市農(nóng)村城鄉(xiāng)比全國城市農(nóng)村城鄉(xiāng)比20004586.632624.241962.391.34361.90813.70214.703.7920015025.932792.952232.981.25393.80841.20244.803.4420025790.033448.242341.791.47450.70987.10259.303.8120036584.104150.322433.781.71509.501108.90274.704.0420047590.294939.212651.081.86583.901261.90301.604.1820058659.916305.572354.342.68662.301126.40315.803.5720069843.347174.732668.612.69748.801248.30361.903.45200711573.978968.702605.273.44876.001516.30358.104.23200814535.4011251.903283.503.431094.501861.80455.204.09200917541.9213535.614006.313.381314.302176.60562.003.87201019921.351490.062315.48666.303.4820111801.222695.10871.603.09

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2000-2011年《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》整理而得.

可以看到，2007年之后城鄉(xiāng)之間衛(wèi)生總費用之間的差距以及人均衛(wèi)生費用之間的差距是逐漸縮小的。與我們的結(jié)論相似的是，中國社會科學(xué)院發(fā)布的2012年《中國藥品市場報告》認(rèn)為，2007年到2010年間，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源的差距在縮小，財政對醫(yī)療衛(wèi)生的投入應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村傾斜。

從衛(wèi)生資源的角度來看，城鄉(xiāng)之間的差距略有上升。以每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、每千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、每千人口注冊護(hù)士為指標(biāo)，測算他們在城鄉(xiāng)之間的比值，以此來表示城鄉(xiāng)差距，這些指標(biāo)在2000年到2011年之間都有不同程度的上升。

表9

年份每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員每千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師每千人口注冊護(hù)士全國城市農(nóng)村城鄉(xiāng)比全國城市農(nóng)村城鄉(xiāng)比全國城市農(nóng)村城鄉(xiāng)比20003.635.172.412.151.682.311.171.971.021.640.543.0420013.625.152.382.161.692.321.171.981.031.650.543.0620023.411.471.0020033.484.882.262.161.542.131.042.051.001.590.503.1820043.534.992.242.221.572.181.042.091.031.630.503.2320053.575.822.692.161.602.461.261.951.062.100.653.2320063.666.092.702.261.632.561.262.031.102.220.663.3620073.766.442.692.391.622.611.232.121.192.420.703.4620083.926.682.802.391.672.681.262.131.272.540.763.3420094.157.152.942.431.752.831.312.161.392.820.813.4820104.377.623.042.511.792.971.322.251.523.090.893.4920114.587.903.192.481.823.001.332.261.663.290.983.36

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2000-2011年《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》整理而得.

可見，城鄉(xiāng)之間每千人口醫(yī)療衛(wèi)生人員數(shù)量還存在一定的差距，從城鄉(xiāng)比可以看到，這種差距并沒有縮小的趨勢，還在不斷拉大。應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)村基層衛(wèi)生人員隊伍建設(shè)，為農(nóng)村培養(yǎng)高水平的衛(wèi)生技術(shù)人才。鄉(xiāng)村醫(yī)生對于保障農(nóng)村居民的健康發(fā)揮著重要作用。但是鄉(xiāng)村醫(yī)生的個人收入較低、待遇無保障，導(dǎo)致鄉(xiāng)村醫(yī)生流失，并且中青年醫(yī)生不愿意當(dāng)鄉(xiāng)村醫(yī)生。應(yīng)當(dāng)切實保障對于農(nóng)村居民公共衛(wèi)生法律起到重要作用的鄉(xiāng)村醫(yī)生的生活待遇。

三、影響我國公共福利差距的因素分析

我國公共福利差距的影響因素主要有制度性、體制性、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等因素。

(一)制度性、體制性因素

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制是指城鄉(xiāng)之間已由于人口流動受到嚴(yán)格制約而出現(xiàn)的一種分割狀態(tài)的體制。我國自1955年頒布《中華人民共和國戶口管理條例》開始，就將全國人口劃分為農(nóng)民和市民。戶籍成為決定城鄉(xiāng)居民身份、地位和福利的重要標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)居民在獲取收入及公共福利方面的起點十分不公平。自20世紀(jì)90年代以來，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致了農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)差距及公共福利差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

我國的公共福利差距，是由于中國舊的制度體系局部沉淀和新的制度體系尚未建立完善的制度變遷的特殊過程所導(dǎo)致的結(jié)果。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致我國農(nóng)民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、勞保、福利、公共福利設(shè)施等社會待遇上嚴(yán)重不公平，在就業(yè)、收入分配等經(jīng)濟(jì)待遇上不平等，這些不公平、不平等更進(jìn)一步加劇了農(nóng)村居民在未來獲取收入的能力與機會與城鎮(zhèn)居民形成了差距。對此，中央政府十分重視農(nóng)村公共福利制度建設(shè)，采取了諸如新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等一系列縮小城鄉(xiāng)居民公共福利差距的政策措施。

(二) 教育、社會保障等對公共福利差距的影響

1.教育機會不均等。教育機會均等是指全體公民享有同等的受教育的權(quán)利義務(wù)和機會，以客觀、公正的態(tài)度來對待受教育者，運用科學(xué)的方法和標(biāo)準(zhǔn)來教育每個公民。目前我國教育機會的不均等主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間教育的不公、男女之間教育機會的不公、地區(qū)之間教育機會不公、各階層群體之間教育機會不公、各校級之間的教育機會不公等等。雖然我國各級政府對教育的投入不斷增加，但國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比重一直較低，不僅低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，而且低于部分發(fā)展中國家。財政對教育的投入不足，嚴(yán)重制約著教育條件的改善，特別是優(yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)展。在教育的軟硬件投資上，我國農(nóng)村地區(qū)以及西部地區(qū)表現(xiàn)出較為明顯的不足。我國教育的各級財政投入的特點是：中央及省級政府集中了大部分財力，卻只承擔(dān)了小部分的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，縣鄉(xiāng)政府掌握的財力較少，卻負(fù)擔(dān)主要的教育經(jīng)費投入。

2.社會保障對我國公共福利差距的影響。社會保障在一定程度上可以使公共福利差距逐步縮小并提高社會穩(wěn)定性。但是，我國城鄉(xiāng)社會保障制度不統(tǒng)一。以醫(yī)療保險為例，農(nóng)民工由于得了疾病而愈發(fā)貧窮，體現(xiàn)出社會保險享受上的相對不均等性。我國于2005年實施了農(nóng)村醫(yī)療統(tǒng)籌保障制度，現(xiàn)實情況是，對于靠土地生存、困難的(孤寡老人)及患有大病的農(nóng)民群體，按現(xiàn)在的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，不能解決其本身支付的部分。擁有城鎮(zhèn)戶籍居民，參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(包含企業(yè)補充養(yǎng)老保險及城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險)的人口比例較高，而相同年齡段擁有農(nóng)村戶籍的人口中，參與養(yǎng)老保險的人數(shù)少。

較低的社會基本養(yǎng)老保險覆蓋率必然導(dǎo)致未來龐大的老年人群體無法獲得維持自己基本生活所需的退休金，他們將養(yǎng)老的責(zé)任讓自己的子女負(fù)擔(dān)或依靠社會救助。根據(jù)目前一家三口的家庭結(jié)構(gòu)，那么未來兩個年輕人就要負(fù)責(zé)贍養(yǎng)四個老人，由于養(yǎng)老金的缺失，增加了老年人的家庭負(fù)擔(dān)，甚至對當(dāng)前社會基本養(yǎng)老保險體系的正常運行產(chǎn)生嚴(yán)重的阻礙。很多人的收入低、工作不穩(wěn)定，喪失了參加社會基本養(yǎng)老保險的機會。由于低收入，他們的生活質(zhì)量會因為養(yǎng)老保險費的繳納降低。因此，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)，普遍提高低收入人群的參保能力，是解決問題的主要對策。

應(yīng)加快建立醫(yī)療保險(大病保險)、養(yǎng)老保險以及農(nóng)業(yè)保險。以社會救助為例，應(yīng)當(dāng)盡快加強教育救助力度，“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育”，還應(yīng)當(dāng)針對貧困家庭子女就學(xué)難的問題，給予充分的救助。同時可以停止其他政府主導(dǎo)型的社會救助。如果根據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基本國情，重構(gòu)社會保障系統(tǒng)，那么社保體系中的優(yōu)撫安置和社會福利在當(dāng)前以至未來較長一段時期都可以置于次要地位。根據(jù)我國國情和國力，應(yīng)對社會保障做出狹義而非廣義的界定，這是確保社會保障可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。較為明顯的是，過去的城市社會保障水平相對較高，計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位制”基本上將“福利型”的社會保障覆蓋到一個人的生老病死。為了與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整城市社會保障水平。與城市的情況相反，我國當(dāng)前的農(nóng)村社會保障制度基本處于真空狀態(tài)，農(nóng)村居民被置于社會保障體系覆蓋之外，所以當(dāng)前完善社會保障制度的重中之重是建設(shè)農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)村社會保障水平。更確切地說，應(yīng)加快建立醫(yī)療保險(大病保險)、養(yǎng)老保險以及農(nóng)業(yè)保險。

根據(jù)目前的情況，應(yīng)當(dāng)盡快開展針對公共福利需求的調(diào)查工作，評估國家及社會各界的所能承受的程度，以及傳統(tǒng)福利制度的各項分工及其職能。以此為基礎(chǔ)，根據(jù)各地方人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的狀況，用定量及定性研究方法分析公共福利服務(wù)需求，科學(xué)合理、因地制宜地制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的公共福利事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，最理想的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體規(guī)劃中應(yīng)包含兒童、老年人、殘疾人不同對象的總體規(guī)劃。應(yīng)當(dāng)建立完備的法律體系以保證公共福利制度的正常運行，使其運行有章可循，有法可依，真正成為維護(hù)社會運行的“安全網(wǎng)絡(luò)”。但是，在我國目前的狀態(tài)下，公共福利在立法上依然存在著一些問題：首先，公共福利相關(guān)的法規(guī)與制度建設(shè)存在嚴(yán)重的滯后問題，例如社會津貼、教育福利、兒童福利及住房福利等均存在法律規(guī)范上的缺失，福利制度的建設(shè)主要受部門政策的影響；其次，有關(guān)福利問題同其他社會政策相混合，例如婦女福利等同勞動保護(hù)相聯(lián)系，但實際農(nóng)村女工等并不包含在這范圍之內(nèi)，所以只能作為勞動保護(hù)范疇；最后，有關(guān)公共福利事務(wù)管理和監(jiān)督的法規(guī)政策尚存在模糊性等。

所以，在對傳統(tǒng)公共福利制度的改造問題上，首先應(yīng)對現(xiàn)行的法律法規(guī)及政策進(jìn)行針對公共福利法律制度系統(tǒng)化、專門化的改造。在福利法制建設(shè)問題上，既可以參照《中華人民共和國殘疾人保障法》的方法，同時頒布多部福利法，還可以以制定綜合性公共福利法為基礎(chǔ)，制定出較為完善的與各項福利政策相配套的法律規(guī)章制度。另一方面，還應(yīng)當(dāng)加快公共福利機構(gòu)行業(yè)性規(guī)范的研究制定，例如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及等級標(biāo)準(zhǔn)等，使公共福利機構(gòu)可以在法律的保障下進(jìn)行管理和服務(wù)，同時保障福利機構(gòu)和服務(wù)對象雙方的合法權(quán)益。

(三)我國公共福利分配差距的財政分配政策影響因素

造成公共福利分配差距的原因是多方面的，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展演進(jìn)方面的客觀原因，又有政府政策取向偏頗的主觀原因。其中，財稅分配政策對我國公共福利差距的產(chǎn)生和拉大起了重要的影響作用。公共財政政策必須關(guān)注社會中個人的福利，公共財政政策的目標(biāo)是為了謀求最大的公共福利。在公共財政政策的制定過程中，就應(yīng)該考慮公共產(chǎn)品提供，如公共交通、社會保障等。我國公共產(chǎn)品供給不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會公共需要。比如我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，教育支出占GDP比重偏低，教育投入不足，社會保障水平低等問題。

1.財政支農(nóng)投入不足

世界各國普遍實行支農(nóng)的財政政策，在我國現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)中，財政對農(nóng)業(yè)的支持不夠。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，1996-2004年，財政支農(nóng)資金占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重平均為6.7%，低于發(fā)展中國家5個百分點，低于發(fā)達(dá)國家23-43個百分點。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，雖然國家財政性支農(nóng)資金從1990年的307億元增加到2004年的2357億元，但是，財政支農(nóng)資金占財政支出比重卻是下降的，從1990年的9.2%下降到2004年的8.28%；2004年至2010年，中央財政支持“三農(nóng)”投入從2626.2億元增加到8579.7億元，年均增長21.8%；2011年中央財政“三農(nóng)”支出達(dá)到10408.6億元，增長21.3%，2012年中央財政用于“三農(nóng)”的支出合計12387.64億元，增長18%，2013年中央財政用于“三農(nóng)”的支出安排合計13799億元，增長11.4%。

2. 財政為城鄉(xiāng)提供的公共產(chǎn)品不均衡

(1) 城鄉(xiāng)居民受教育機會不均等。公共教育對于縮小公共福利差距發(fā)揮著重要的作用。因為教育的普及能夠提高中低收入者的人力資本存量，增強他們的就業(yè)和收入能力。我國的教育存在“重城市，輕農(nóng)村”的傾向，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)教育投入上的差別很大。城鄉(xiāng)分割辦學(xué)體制使農(nóng)村兒童從上學(xué)初始就處于劣勢，甚至有許多農(nóng)村兒童、青少年得不到必要的教育機會，從而使絕大多數(shù)的農(nóng)村適齡學(xué)生無緣參加高考，有的農(nóng)村孩子為了上大學(xué)，要付出更艱辛的努力。另外，一般情況下，農(nóng)民工子女常常進(jìn)入不了城市優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校就讀，即便是進(jìn)入了公辦學(xué)校學(xué)習(xí)，民工子女們也常常感受到來自多方面的歧視。

農(nóng)村學(xué)校的師資缺乏，優(yōu)秀教師不斷流向城市，除了城市優(yōu)越的環(huán)境因素外，主要是由于農(nóng)村教師工資福利差距大，絕大部分的農(nóng)村教師生活比較清貧。農(nóng)村基礎(chǔ)教育的資金來源主要包括列入縣鄉(xiāng)財政支出范圍的相關(guān)資金、農(nóng)村教育費附加、農(nóng)村教育集資三部分。城市基礎(chǔ)教育的資金與城市財政預(yù)算，是有保障的，而農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的重要承擔(dān)者是農(nóng)民，致使農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費嚴(yán)重不足。

(2)我國城鄉(xiāng)居民的社會保障機會不均等。十一屆三中全會以來，我國絕大多數(shù)的城市居民可以享受到失業(yè)保險、醫(yī)療保險以及養(yǎng)老保險，以及城市居民最低生活保障制和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度。而農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度覆蓋面較小。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，2007年全國僅有5171.5萬農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險，僅占全國農(nóng)民總數(shù)的7.1%。2012年全國參加工傷保險人數(shù)為19010萬人，其中農(nóng)民工參加工傷保險僅為7179萬人；2012年全國參加失業(yè)保險人數(shù)為15225萬人，其中，參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為2702萬人，占全國農(nóng)民工總量26261萬人的10.2%，而且，中國實行失業(yè)登記制度，大量的農(nóng)民工不在中國的失業(yè)登記制度之內(nèi)；我國城鄉(xiāng)醫(yī)療資源分配差距也較大，城市人口平均擁有的醫(yī)療資源是農(nóng)村人口的2.5倍以上。

(3)稅收制度不合理，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)公共福利分配差距。1994年稅制改革之后，與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收制度在城市中建立了，基本上緩解了當(dāng)時過高的城市工商業(yè)積累率，優(yōu)化了工業(yè)、政府、城市居民三者的分配關(guān)系。在農(nóng)村，我國盡管實施了農(nóng)村稅費改革，但沒有從根本上改變其性質(zhì)，農(nóng)村稅費水平仍然較高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分困難，特別是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金不能滿足鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求。二元稅制結(jié)構(gòu)保證了城市居民的既得利益，卻違背了稅制公平原則，而農(nóng)村的公共福利產(chǎn)品沒有得到很好的滿足。

[注釋]

①具體支出項目會根據(jù)實際情況略微調(diào)整，但是不影響整體架構(gòu).

②以人口為權(quán)重，根據(jù)公式(5)計算得出.

③根據(jù)公式(5)計算得出.

④根據(jù)公式(4)計算得出.

⑤2006年之前，《公路水路交通行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》未將村道單獨統(tǒng)計.

⑥注：本表按當(dāng)年價格計算；2001年起衛(wèi)生總費用不含高等醫(yī)學(xué)教育經(jīng)費，2006年起包括城鄉(xiāng)醫(yī)療救助經(jīng)費；空白處是因為當(dāng)年的統(tǒng)計資料沒有公布該項數(shù)據(jù).

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[責(zé)任編輯：張曉娟]

Study on the Influencing Factors of Public Welfare Gap and the Measurement

BAI Gui

(School of Finance and Tax, Inner Mongolia University of Finance and Economics, Hohhot 010070, China)

Abstract:The distribution channel of social outcomes includes personal income distribution and public welfare distribution. Public welfare distribution is the important content of redistribution,which important function is to achieve fair distribution and adjusting the inequities of the initial distribution. Since the third plenary session, the public welfare distribution between urban and rural residents is effectively improved, but the unequal phenomenon in social economical life becomes more and more serious. According to the unbalanced phenomenons in public welfare field, the quantitative analysis on public welfare gap is not enough.This paper established quantitative index system which can reflect the distribution of public welfare, mainly include index of Gini coefficient, Lorenz curve and Theil index, to determine the gap of public welfare between regions, urban and rural areas.

Key words:public welfare; distribution gap; Gini coefficient; Theil index

[中圖分類號]F062.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-5863(2016)01-0070-11

[作者簡介]白貴(1962-)，男，內(nèi)蒙古包頭人，內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，從事財稅理論與政策研究.

[收稿日期]2015-03-23