李　波，陳道軍（.甘肅省白龍江林業(yè)管理局林業(yè)科學(xué)研究所，甘肅　隴南74500；.甘肅省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，甘肅　蘭州73000）

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主體功能區(qū)導(dǎo)向下的甘肅林業(yè)發(fā)展定位研究

李波1，陳道軍2
（1.甘肅省白龍江林業(yè)管理局林業(yè)科學(xué)研究所，甘肅隴南742500；2.甘肅省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，甘肅蘭州730020）

摘要：為適應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃,優(yōu)化林業(yè)發(fā)展格局，促進(jìn)林業(yè)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效能發(fā)揮，圍繞重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)及禁止開發(fā)區(qū)功能定位提出了分區(qū)林業(yè)發(fā)展方向和思路。并結(jié)合甘肅主體功能區(qū)規(guī)劃空間落地、國家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、生態(tài)紅線劃定及林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫣岢隽私ㄔO(shè)性意見和建議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；林業(yè)；發(fā)展；研究

2013年底，國務(wù)院通過《甘肅省加快轉(zhuǎn)型發(fā)展建設(shè)國家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》對于維護(hù)甘肅乃至國家生態(tài)安全意義重大。

林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中處于首要地位，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的根基，尤其對于自然條件嚴(yán)酷，生態(tài)環(huán)境脆弱但生態(tài)區(qū)位又十分重要的甘肅來講，加快林業(yè)發(fā)展，科學(xué)保護(hù)和合理利用林地，不斷提高森林覆蓋率，加速林業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化組合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，是適應(yīng)全省國土空間開發(fā)布局，構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的綠色生態(tài)基礎(chǔ)的重要抓手之一。

1　河西地區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀及生態(tài)地位

甘肅是我國生態(tài)最為脆弱的地區(qū)之一[1]，水土流失面積大、侵蝕強(qiáng)度高、分布范圍廣，水土流失面積占土地面積的90.7%；土地荒漠化沙化危害嚴(yán)重，全省沙化土地面積占土地面積的28%；濕地萎縮且生態(tài)退化嚴(yán)重,水源涵養(yǎng)和調(diào)蓄功能下降；草場功能明顯弱化，單位生產(chǎn)力低而不穩(wěn)，草地“三化”面積占可利用草原面積的80%以上；泥石流、滑坡、洪澇、冰雹、沙塵暴頻發(fā)多發(fā)，危害嚴(yán)重。面臨著資源和環(huán)境惡化趨勢加劇，資源環(huán)境壓力區(qū)域化特征日益突出，經(jīng)濟(jì)開發(fā)與環(huán)境承載能力不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等問題[2]。同時，甘肅位于黃河、長江上游，是青藏高原向黃土高原、內(nèi)蒙古高原過渡的關(guān)鍵地帶，是我國青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原——川滇生態(tài)屏障和北方防沙帶的重要構(gòu)建區(qū)。以疏勒河、黑河、石羊河流域及哈爾騰蘇干湖水系為重點(diǎn)的河西內(nèi)陸河地區(qū)，以中部沿黃河地區(qū)和甘南高原地區(qū)為重點(diǎn)的黃河上游地區(qū)，以南部秦巴山地區(qū)為重點(diǎn)的長江上游地區(qū)和以涇河、渭河流域?yàn)橹攸c(diǎn)的黃土高原地區(qū)，構(gòu)成了維系三大高原乃至全國的生態(tài)安全的重要綠色屏障。因此，在新時期，將林業(yè)建設(shè)納入國家和甘肅主體功能區(qū)規(guī)劃體系之內(nèi)，圍繞建設(shè)國家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行科學(xué)謀劃，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2　河西地區(qū)主體功能區(qū)劃及分區(qū)林業(yè)發(fā)展定位

甘肅省主體功能區(qū)劃分涉及重點(diǎn)開發(fā)區(qū)面積4.81萬km2、限制開發(fā)區(qū)27.78萬km2、禁止開發(fā)區(qū)7.58萬km2。其88.7%的國土面積屬于國家主體功能區(qū)劃的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。未來林業(yè)重點(diǎn)工作和項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)在結(jié)合重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)空間布局和定位的基礎(chǔ)上，圍繞甘肅建設(shè)國家生態(tài)安全屏障綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案確定的五大分區(qū)來組織和擺布林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程，明確主攻方向，全面融入全省屏障建設(shè)和生態(tài)保護(hù)。

2.1重點(diǎn)開發(fā)區(qū)

該區(qū)域?qū)儆谥稳〗?jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重點(diǎn)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)條件好，環(huán)境承載能力強(qiáng)，主體功能以提供工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)品為主兼局部生態(tài)保護(hù)功能。林業(yè)發(fā)展應(yīng)以提供服務(wù)社會生產(chǎn)活動和人居需要的生態(tài)產(chǎn)品為主，以建設(shè)森林城市和綠色生態(tài)文明鄉(xiāng)村為目標(biāo)，強(qiáng)化城市綠地系統(tǒng)和村鎮(zhèn)綠化、美化，提升通道綠化綜合水平和景觀效果，強(qiáng)化城鄉(xiāng)結(jié)合部造林綠化，積極發(fā)展森林旅游業(yè)，打造人居環(huán)境優(yōu)美的城鄉(xiāng)森林生態(tài)系統(tǒng)。并在此基礎(chǔ)上，積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)林、工業(yè)原料和藥材等綠色產(chǎn)品基地，提高群眾收入水平。

2.2限制開發(fā)區(qū)

主體功能體現(xiàn)為總體生態(tài)保護(hù)功能兼局部經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，甘肅限制開發(fā)區(qū)劃分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)兩大部分。

2.2.1農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)

大力強(qiáng)化生態(tài)防護(hù)林建設(shè)，重點(diǎn)營建水源涵養(yǎng)林、水土保持林和農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)，推進(jìn)土地荒漠化和沙化防治，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高提供生態(tài)防護(hù)屏障。

2.2.2重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)

根據(jù)全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主導(dǎo)功能定位，探索與甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)、長江上游“兩江一水”流域水土保持與生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、石羊河下游生態(tài)保護(hù)治理區(qū)、敦煌生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、隴東黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)和肅北北部荒漠生態(tài)保護(hù)區(qū)等7個生態(tài)區(qū)功能定位相統(tǒng)一的林業(yè)發(fā)展思路和方向，促進(jìn)其生態(tài)良性發(fā)展、功能穩(wěn)定發(fā)揮（限制開發(fā)區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)林業(yè)發(fā)展定位見表1）。

表1　限制開發(fā)區(qū)——重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)林業(yè)發(fā)展定位

2.3禁止開發(fā)區(qū)

禁止開發(fā)區(qū)突出單一生態(tài)保護(hù)功能。包括國家級和省級自然保護(hù)區(qū)、世界文化遺產(chǎn)、國家級和省級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級及省級森林公園、國家級及省級地質(zhì)公園、各級飲用水源地保護(hù)區(qū)。這些區(qū)域是甘肅生物多樣性富集區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)典型區(qū)、保護(hù)物種稀有區(qū)、自然人文景觀匯聚區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱敏感區(qū)。林業(yè)發(fā)展方向的決策應(yīng)結(jié)合各功能區(qū)定位來確定（該區(qū)林業(yè)發(fā)展定位見表2）。

表2　禁止開發(fā)區(qū)林業(yè)發(fā)展定位

3　結(jié)論及建議

3.1結(jié)論

通過結(jié)合甘肅省主體功能區(qū)功能導(dǎo)向及分區(qū)定位，探討分析了與主體功能區(qū)相協(xié)調(diào)的分區(qū)林業(yè)發(fā)展定位和方向：重點(diǎn)開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要推進(jìn)區(qū)域，林業(yè)發(fā)展主要是提供必要的環(huán)境支撐和生態(tài)產(chǎn)品；限制開發(fā)區(qū)強(qiáng)調(diào)的是有限度的開發(fā)利用，林業(yè)發(fā)展主要圍繞保護(hù)優(yōu)先的理念，積極開展脆弱生態(tài)系統(tǒng)的植被恢復(fù)、保護(hù)和既有生態(tài)功能的穩(wěn)定、提高，不斷增強(qiáng)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙能力，努力維護(hù)生物多樣性，構(gòu)建穩(wěn)定的生態(tài)安全戰(zhàn)略屏障；禁止開發(fā)區(qū)是點(diǎn)狀分布的生態(tài)功能區(qū)、文化自然遺產(chǎn)保護(hù)的重要區(qū)域和珍稀動植物基因資源保護(hù)地，林業(yè)發(fā)展按照各區(qū)的特點(diǎn)和要求，相應(yīng)開展促進(jìn)其生態(tài)良性發(fā)展、功能有效發(fā)揮的營造林和生態(tài)保護(hù)活動。

3.2建議

3.2.1加快主體功能區(qū)規(guī)劃落地，確保林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)

要在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，做好各行政區(qū)內(nèi)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的空間區(qū)域、面積和位置落地，避免區(qū)間重疊。在此前提上,按照因區(qū)施策原則，制定各行政單元內(nèi)與其主體功能分區(qū)相適應(yīng)的林業(yè)發(fā)展定位和方向，確保實(shí)現(xiàn)國家和省級主體功能區(qū)生態(tài)發(fā)展目標(biāo)。

3.2.2制定并落實(shí)全省生態(tài)紅線，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警

根據(jù)主體功能區(qū)發(fā)展定位和目標(biāo)，結(jié)合甘肅生態(tài)現(xiàn)狀，科學(xué)制定林地和森林、濕地、沙區(qū)植被、物種紅線，嚴(yán)格依法保證生態(tài)“安全警戒線”得到有效管控，切實(shí)保障生態(tài)資源不受破壞，生態(tài)安全得以維護(hù)。并在既有監(jiān)測體系的基礎(chǔ)上，加快建立濕地、物種資源監(jiān)測系統(tǒng)，逐步形成省級統(tǒng)一的生態(tài)資源監(jiān)測體系，為生態(tài)建設(shè)和政府決策提供依據(jù)。

3.2.3圍繞國家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，著力發(fā)揮林業(yè)生態(tài)支撐作用

國家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是維護(hù)國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要,也是甘肅實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措[3]。以甘肅省主體功能區(qū)規(guī)劃為指導(dǎo)，根據(jù)甘肅建設(shè)國家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案確定的五大分區(qū)，依托天然林保護(hù)、退耕還林、野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、三北防護(hù)林體系建設(shè)等國家重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程和甘南黃河重要水源補(bǔ)給區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程、石羊河流域防沙治沙及生態(tài)恢復(fù)工程等重大生態(tài)修復(fù)工程，按照分區(qū)施策，因地制宜，科學(xué)治理的原則，強(qiáng)化水源涵養(yǎng)林、水土保持林和防風(fēng)固沙林建設(shè)力度，積極開展封山（沙）育林，全面構(gòu)筑打造以黃河上游、長江上游、河西內(nèi)陸河流域、黃土高原為重點(diǎn)的綠色生態(tài)安全屏障體系。

3.2.4加快推進(jìn)林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新

隨著林業(yè)生態(tài)建設(shè)的成本在不斷提高,其向縱深發(fā)展的難度加大[4]。而建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,是破解長期依靠政府主導(dǎo)生態(tài)建設(shè)，建立多元籌資渠道的有益探索，有利于推進(jìn)生態(tài)建設(shè),實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展,有利于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[5]。應(yīng)在積極解決主體功能區(qū)定位重疊，補(bǔ)償區(qū)域不明確的問題基礎(chǔ)上[6]，加快建立全面有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，突出生態(tài)地位，強(qiáng)化生態(tài)意識。建議省上成立專門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，探索研究建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度和辦法，并加快推動林區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電開發(fā)、生態(tài)旅游開發(fā)、濕地資源利用等方面的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。

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中圖分類號：F307.2