【摘要】文章在實施調(diào)查并對調(diào)查結果進行統(tǒng)計分析的基礎上，發(fā)現(xiàn)當前地方廣電媒體在對公共決策的輿論引導中體現(xiàn)出重視輿論引導但忽視輿論引導力、媒介功能發(fā)揮不全面、與政府及公眾的互動不平衡等特點，以致其在公共決策報道中的傳播力與影響力有限，輿論引導能力有待提升。

【關鍵詞】地方廣電媒體 公共決策 輿論引導力 現(xiàn)狀

【中圖分類號】G222 【文獻標識碼】A

地方廣電媒體作為地方主流傳播載體，是促進地方經(jīng)濟社會整合的關鍵渠道，也是地方?jīng)Q策系統(tǒng)改進和決策質(zhì)量提高的重要社會機制。提升地方廣電媒體在公共決策中的輿論引導能力，促使其在地方公共事務管理中發(fā)揮建設性作用，對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展形成深層輿論導向，具有極其重要的現(xiàn)實意義。那么，當前地方廣電媒體在公共決策中的輿論引導現(xiàn)狀如何？課題組對此進行了設計并實施調(diào)查，進行了較深入的考察與分析。

本次調(diào)查研究的設計，以地方廣電媒體對公共決策的報道策劃和組織為切入點，詳細了解其對當?shù)毓矝Q策的報道情況。為了使調(diào)查對象具有一定的代表性，課題組將調(diào)查范圍選擇為四川省內(nèi)10個縣市級廣播電視臺，共發(fā)放問卷100份，收回有效問卷97份。調(diào)查問卷的設計主要包括四方面內(nèi)容：被調(diào)查者基本情況、被調(diào)查者對地方廣播電視新聞節(jié)目的認知狀況、被調(diào)查者所在媒體對公共決策的報道狀況、被調(diào)查者所在媒體對公共決策的報道機制狀況。具體調(diào)查對象包括地方廣電媒體的總編室主任或主要新聞采編部門的主任、主編及記者、主持人。在此過程中，課題組注重搜集第一手資料，如報道策劃文案、相關采編管理制度、媒介內(nèi)部的工作總結等。通過對調(diào)查結果的統(tǒng)計與分析，課題組基本掌握了當前地方廣電媒體在公共決策中的輿論引導現(xiàn)狀。

重視輿論引導，但忽視輿論引導力

重視輿論引導。受政治慣性的影響，我國媒體大都秉承了正面宣傳為主的報道原則和注重教化的報道思想。①因此，整體而言，當前地方廣電媒體較為重視輿論導向問題，尤其是能夠站在政府的角度對涉及公共決策的事件進行宣傳報道。

從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，目前各縣市廣電媒體在報道選擇上對公共議題較為重視，公共決策報道在整體新聞節(jié)目中的報道頻次日益增強，并已成為其常規(guī)和必備節(jié)目。從媒體從業(yè)人員來看，目前地方廣電媒體的記者、編輯在進行公共決策報道時表現(xiàn)出較強的自覺性和主動性，92%的受調(diào)查者表示其在公共決策報道之前，均對相關報道議題制定過大致或較周密的報道策略，在報道過程中表現(xiàn)出強烈的目的性和針對性。具體而言，其在公共決策輿論引導中主要有兩個大目標：一是重視公共決策報道的信息傳播功能，希望通過新聞報道增進公眾對相關公共事務的認知；二是重視公共決策報道的輿論監(jiān)督功能，希望通過新聞報道對公共決策的制定與執(zhí)行進行監(jiān)督，以糾偏或調(diào)節(jié)公共決策。為此，各地方廣電媒體往往較為重視公共報道的議程設置，以強化輿論引導。從實際操作來看，目前其議程設置主要是通過新聞素材的取舍、新聞事實要素的選擇和播出時段、時長的安排等方式進行。

從公共決策報道的規(guī)模來看，目前地方廣電媒體的節(jié)目形式還較為單一，主要以本地新聞為主，但較為注重區(qū)域內(nèi)不同媒體和部門之間的配合和聯(lián)動，以期形成傳媒合力和規(guī)模效應，從而達到輿論引導的目的。目前調(diào)查的地方廣電媒體在公共決策報道時經(jīng)常會同地方網(wǎng)站和相關公共事務的職能部門進行商榷或同步報道，以求得對不同群體和不同層次人群的影響。

從報道的組織形式來看，目前地方廣電媒體大都強化了自身在輿論引導中的組織者角色，有82%的從業(yè)者表示自己所在媒體會定期或不定期地組織媒體討論，以創(chuàng)造公眾參與公共事務的機會。在參與討論嘉賓的選擇方面，地方廣電媒體側重于對群眾代表和公共政策執(zhí)行者兩類人的選擇。同時，為了更好地對公共決策進行輿論引導，地方廣電媒體還積極通過電子郵件、微博、短信平臺等渠道加強同觀（聽）眾的聯(lián)系，收集他們在觀（聽）看公共事務節(jié)目過程中的意見和反饋，調(diào)整公共決策報道，并在此過程中定期聘請有關人員，如資深媒體工作者、相關職能部門工作人員、群眾代表等對公共決策節(jié)目進行內(nèi)部評議，以監(jiān)測節(jié)目的報道效果。

忽視輿論引導力。輿論導向不等于輿論引導力，“導向正確”并不一定能夠產(chǎn)生輿論引導能力。就輿論引導而言，其歸屬和目的在于引導輿論走向，使輿論按照預期的方向發(fā)展，影響被引導者的態(tài)度、意見、傾向。其影響的強度和廣度和輿論的監(jiān)控能力、輿論的引導方向、輿論的引導力度、傳播的傳播力等要素密切相關，即輿論引導力直接影響輿論引導的效果。地方公共決策的制定水平和實施情況事關地方民眾的切身利益，是地方民主政治和社會文明進步的重要體現(xiàn)。因此，公共決策的報道不應僅僅停留在信息傳播層面上，而應爭取更多的公共輿論自由討論的空間，扮演更準確、更獨立的政策議題提出者，有助于生成“有關特定話題的公共意見”，實現(xiàn)公共決策制定或執(zhí)行過程中不同利益主體間的理性話語交往，不斷修正、調(diào)整公共決策，實現(xiàn)利益的最大化。②為此，除了在觀念上要重視公共決策輿論引導，確立以社會主義核心價值體系為正確引向之外，還要注重對區(qū)域廣電媒體傳播力和影響力的培育，堅持“權為民所用，情為民所系、利為民所謀”報道取向。

從課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，對于自身輿論引導力的提升和建設問題，地方廣電媒體已有一定的思考，但在理念上仍比較模糊，實際操作中也存在很多問題。

從公共決策的報道初衷來看，大多是緣于欄目組或采編者本人在實際工作中對公共決策的感性認知，比如公共事件的重要性或某種事態(tài)的危機程度，亦或群眾訴求的強烈程度。與之相對應，從報道目的來看，其追求的關于公共決策報道的首要目標是傳播信息，次要是代表公眾進行輿論監(jiān)督，而在促使政府完善公共決策機制、提高決策水平、增進目標群體對公共決策的認可度方面則認識不足，僅有24%的從業(yè)者認為公共決策報道的目標在于此。這種多元的報道目標，在一定程度上表明地方廣電媒體從業(yè)者對公共決策的引導方向存在認識上的誤區(qū)。

從傳播力和影響力來看，目前地方廣電媒體在公共決策中的輿論引導力同區(qū)域內(nèi)其他類型的媒體相比有著較大的優(yōu)勢。調(diào)查顯示，目前廣電媒體仍然是地方公眾公解、獲知公共事務或決策的主要渠道。在受調(diào)查樣本中約有38%的公眾通過廣電媒體公了解公共決策，遠高于報紙、雜志、網(wǎng)絡媒體和政府宣講。但與此同時，區(qū)域外的衛(wèi)視和地面頻道對地方縣市廣播媒體造成了較大的沖擊，調(diào)查顯示，在四川城鄉(xiāng)居民中，當?shù)貜V播電視節(jié)目的收（聽）率比例不高。同時，收看地方廣電媒體新聞節(jié)目的觀眾對地方公共決策報道的評價并不高。

在公共決策的報道選題上，雖然涉及面較寬，但主要側重于民生事務，如醫(yī)療、社保、教育和市政建設等方面。同時，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在涉及民生類公共決策報道時，地方廣電媒體對事件或群眾意見的典型性、普遍性考慮較多，而不注重議題本身的爭議性和建設性，表現(xiàn)出重反映、輕引導的傾向。同時，報道的深度和廣度不足，致使欄目的權威導向有待提升。此外，受從業(yè)者傳播、采編理念與能力的限制，目前地方廣電媒體公共決策類欄目制作的專業(yè)性與平民化的傾向不突出，致使部分區(qū)域內(nèi)觀眾流失或疏離。如此，其傳播力和認可度明顯不足，未能對地方公眾產(chǎn)生顯著影響。

僅注重對公共決策個別環(huán)節(jié)的輿論引導

面對公共事務，受眾的需求是全方位的，既需要事實，也渴求觀點，如何確保評論到位，如何實施特殊時期的民意監(jiān)測和公眾心理狀態(tài)變化的監(jiān)測，如何根據(jù)不同的社會心理狀態(tài)調(diào)整傳播活動，這是檢驗和考量地方廣電媒體能否遵循新聞傳播活動內(nèi)在規(guī)律、是否具有輿論引導力的重要方面。③公共決策往往牽連性廣，這就要求媒體的報道要深入而持續(xù)，做到全方位、立體化。但在當前的報道中，地方廣電媒體雖然涉及到了公共決策的整體過程，但往往是蜻蜓點水、淺嘗輒止，缺乏深度，從而影響到輿論引導的力度。

課題組的調(diào)查顯示，在公共決策發(fā)布之前，地方廣電媒體對公共矛盾或問題會進行相關報道；在公共決策公布之后，也會對決策的合理性及群眾訴求的滿足程度等方面進行強化報道，表現(xiàn)出明確的宣傳意圖。但同時樣本數(shù)據(jù)也顯示，雖然地方廣電媒體對公共決策的各個環(huán)節(jié)均有所報道，但主要集中于“關于決策執(zhí)行過程監(jiān)督的新聞報道”和“關于決策實施的社會評價方面的報道”，更多地關注公共決策的執(zhí)行效果，而對其他環(huán)節(jié)諸如公共決策的確定與討論、政策終止等環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的實際影響還不太明顯，這意味著其未能支持和擴大公眾對公共決策的有效參與，使得公共決策并未充分集中民智。所以，這些公共決策環(huán)節(jié)通過地方廣電媒體所體現(xiàn)的公共性、開放性有待進一步加強。

同時，在受調(diào)查的地方廣電媒體中，公共決策報道的視角和輿論引導的形式還較為單一，方式缺乏多樣性與靈活性。例如，從報道的節(jié)目形式來看，短平快的“新聞聯(lián)播”式的節(jié)目較多，而新聞訪談、新聞評論等具有一定信息深度和思想深度的專題性新聞節(jié)目比重不大。只有不到50%的媒體開設置了公共決策的新聞專題，不到40%的媒體開設有公共決策專欄。同時，從對公共事件和群眾意見的甄選和反映來看，當前地方廣電媒體對于公共決策的報道蜻蜓點水，缺乏深度，很大程度上僅僅流于形式。為數(shù)不少的從業(yè)者在公共決策節(jié)目制作和報道理念方面還僅僅停留在新聞事實信息的傳遞上，缺乏深度分析，對公共議題的爭議性和建設性考慮不多，也未能為公眾釋疑解惑。

媒介功能發(fā)揮不全面，影響到輿論引導的實際效果

調(diào)查顯示，當前地方廣電從業(yè)者對地方廣電媒體的主要功能界定不明確，在認識上較為多元。地方廣電媒體的中心職責，首先界定為娛樂休閑，其次是新聞傳播，再次是輿論引導，最后才是生活服務，這表明他們對當?shù)孛襟w的主要功能認識模糊，缺乏明確的定位。

具體到公共決策報道中，受公共關系中“親近性”的影響，地方廣電媒體在當?shù)亍捌牌拧陛^多。在調(diào)查樣本中，“配合地方政府宣傳”成為選擇最多的指標，其次是傳播區(qū)域信息、提供生活服務，再次是疏導輿情，最后是促進地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展。整體而言，其在宣傳政策和監(jiān)督政策執(zhí)行方面所起的作用較為明顯，而在公眾利益表達與綜合、公眾議程設置與促進公眾參與等方面功能微弱，其多重政治社會功能的發(fā)揮非常有限。從觀（聽）眾的角度來看，目前地方廣電媒體對公共決策的報道不夠客觀、公平、公正，新聞報道的傾向性過于明顯，主要反映了當?shù)卣块T對公共事務的認知和態(tài)度，政治功能過于突出，較少表達公眾訴求。

從報道選題來看，基于政治考量和時宜性思維而發(fā)掘的選題較多，突出表現(xiàn)為53%的公共決策選題依賴于政府和內(nèi)部主管領導的組織安排，這就造成當下地方廣電媒體公共決策報道的選題單一，節(jié)目類型單調(diào)，節(jié)目時效性和可看性較差。地方觀（聽）眾認為地方廣電媒體在“對決策社會效果的評價”方面的報道較為充分，較好地滿足了自己的信息需求，而對“決策制定原因”、“決策制定過程”的報道數(shù)量少，內(nèi)容空洞，報道效果不佳，不能有效消除自身對此類信息的不確性，增強對公共決策的認知。

與政府、公眾的互動不平衡

對于政府的決策過程，當前地方廣電媒體雖然能夠在一定程度上發(fā)揮影響力，但是在整個過程和環(huán)節(jié)中，廣電媒體與公眾的互動、媒體與政府的互動、公眾與政府的互動常常有形無實，并且媒介、公眾與政府三者的互動也存在不均衡的問題。

從媒體與公眾的互動來看，目前在公共決策報道中，為數(shù)不少的地方廣播媒體在形式上同公眾保持了較密切的聯(lián)系，同公眾交流的渠道較為豐富，紛紛開通了短信平臺、電子郵件、微博等渠道，注意對受眾收視、收聽意見的收集，并針對性地組織媒體討論，拓展民眾參與政治的機會與渠道，廣泛反映各階層的意見。在其內(nèi)部公共決策節(jié)目的評議中，也選擇了一定數(shù)量的公眾代表對公共決策報道進行評析。但從這些渠道的實際使用情況來看，目前其溝通和交流情況還不太理想。在調(diào)查中，近半數(shù)媒體從業(yè)者表示，自己所在欄目每期節(jié)目與觀眾的互動在10次以下；而關于媒體討論，半數(shù)以上的從業(yè)者表示所在媒體在涉及公共決策的報道中只是偶爾組織過媒體討論，其組織媒體討論的自覺意識還不強，盲目性、隨機性和偶然性較大；在內(nèi)部公共決策節(jié)目評議中，群眾代表數(shù)量少，且評議的內(nèi)容主要側重于選題、角度、立場等方面，而忽視了節(jié)目本身的編排與制作水平。

相對而言，目前地方廣電媒體與政府的互動較充分、密切。調(diào)查顯示，將近三成的公共決策類欄目是應公共政策制定者的要求或出于媒體與政府的合作機制而開設，且政府作為信息匯集地，為這些公共決策欄目提供半數(shù)以上的新聞來源和報道方向。在公共決策制定后，媒體也多從政府意圖、宣傳本位出發(fā)強化對決策合法性和群眾訴求滿足等方面的報道。在內(nèi)部節(jié)目評議中，除資深媒體工作者外，相關職能部門的工作人員是評議隊伍的重要構成部分。

最為重要的是，當前媒體和公眾獨立影響政府議程的能力有限，集中表現(xiàn)為政府對媒體議程回應不及時，多數(shù)地方觀眾認為目前政府對公眾意見的回應慢，解決問題推諉、遮掩，且未能解決現(xiàn)實矛盾沖突之處。可見，地方政府對媒體反映和呈現(xiàn)的公眾意見未能給予足夠的重視，地方廣電媒體組織的媒體討論難以形成具有顯性效果的現(xiàn)實影響。

結語

反觀當前地方廣電媒體對公共決策的輿論引導，課題組認為，目前其在一定程度上報道公共事務、秉持公共立場、追求公共利益，在表達意見方面體現(xiàn)出一定的整合性來，并能對不同主體間的利益進行微調(diào)。但是，受到媒體管理體制與商業(yè)邏輯的雙重影響，同時受制于自身的公共意識和操作水平，地方廣電媒體在推進公共決策民主化，切實維護公眾利益等方面的作用不明顯，在完善決策機制、提高決策水平等方面所發(fā)揮的建設性作用還不甚顯著。鑒于此，其在公共決策報道中的輿論引導理念、路徑、方式和效果均有待改進和提升。

（作者單位：四川文理學院；本文系教育部項目“公共決策視域中地方廣電媒體的輿論引導機制研究”的相關成果，項目編號：12YJC860047）

【注釋】

①楊華：“地方廣電媒體在公共決策中的輿論引導力”，《科技傳播》，2013年第12期，第5頁。

②[德]哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，曹衛(wèi)東譯，上海：學林出版社，1999年，第32頁。

③[美]約翰·H·麥克馬那斯：《市場新聞學》，張磊譯，北京：新華出版社，2004年，第45頁。

責編 /許國榮（實習）