文‖曹春燁 鮑越

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激勵國企改革

文‖曹春燁 鮑越

談“容錯”不能離開“防錯”這個先決機制

這一輪的國企改革，“會不會造成國有資產(chǎn)流失”依然是社會和公眾關(guān)心的首要問題。

改革會不會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失？答案顯然是否定的。改革和國有資產(chǎn)流失產(chǎn)之間并沒有必然的相關(guān)性。然而，近來有報道指出，一些層面出現(xiàn)了因為怕被扣上國資流失的帽子而對改革拖延觀望的現(xiàn)象。在今年“兩會”期間，有國企代表委員也直言因擔(dān)心國有資產(chǎn)流失而被秋后算賬，從而持謹(jǐn)小慎微的態(tài)度對待國企改革。

因為“擔(dān)心犯錯誤”而不敢改革，那么導(dǎo)致的直接負(fù)面影響是丟失企業(yè)改革與發(fā)展的機會，導(dǎo)致國有資產(chǎn)因閑置而產(chǎn)生貶值，最終導(dǎo)致?lián)p失。這從某種意義上，亦等同于間接的隱性國有資產(chǎn)流失。

國資流失與企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險

通常所指的國有資產(chǎn)流失是指，國有資產(chǎn)的出資者、管理者、經(jīng)營者因主觀故意或過失，違反法律、行政法規(guī)和規(guī)章，造成國有資產(chǎn)的損失。從此定義出發(fā)，值得進(jìn)一步思考和追問的問題并不少。

首先，此定義規(guī)定了多元法律責(zé)任主體，落實到現(xiàn)實中，各個權(quán)利法律主體之間會產(chǎn)生利益沖突，應(yīng)當(dāng)如何控制？中央在2015年10月25日出臺了《關(guān)于加強和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（下簡稱《意見》），規(guī)定了國有企業(yè)是維護(hù)國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失的責(zé)任主體。

其次，在具體落實操作階段的問題。比如，如何界定主觀故意或過失和非主觀故意造成的國有資產(chǎn)損失，尤其是如何區(qū)分正常商業(yè)風(fēng)險、市場的不確定性造成的風(fēng)險損失和決策失誤（過失）造成的國有資產(chǎn)損失。此外，還有一些技術(shù)性的問題，例如國有企業(yè)在經(jīng)營過程中形成了極有競爭力的品牌效應(yīng)、客戶資源和渠道網(wǎng)絡(luò)等無形資產(chǎn)，而目前，這類資產(chǎn)在對象識別和價值評估上都缺少明確的判定標(biāo)準(zhǔn)。諸多因素疊加，作為國有資產(chǎn)流失責(zé)任承擔(dān)者的國企可能不敢輕易言改革。

作為獨立的市場主體，國企和其他企業(yè)一樣都會面臨機會風(fēng)險和機會風(fēng)險引起的純粹風(fēng)險。比如，一家企業(yè)既有在市場競爭中取勝獲得風(fēng)險收益的機會，也有在市場競爭中落敗承擔(dān)風(fēng)險損失的可能性。如果后者情況發(fā)生，顯然不能簡單地將之定性為國有資產(chǎn)流失。

上海、江蘇等地方國資的國企改革方案中都提出過“容錯機制”的建設(shè)，即有關(guān)單位和個人在推進(jìn)國有企業(yè)改革中依法決策、實施，即使改革措施未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)給予包容。對于“容錯機制”，質(zhì)疑方的觀點多集中在其會不會成為國企改革中牟取私利的卸責(zé)借口，以及會不會滋長國企改革中的冒進(jìn)行為。這些擔(dān)心和質(zhì)疑并非多余，談“容錯”不能離開“防錯”這個先決機制。

在《意見》中，中央也明確了以強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、加強企業(yè)外部監(jiān)督、實施信息公開加強社會監(jiān)督、強化國有資產(chǎn)損失和監(jiān)督工作責(zé)任追究，以及加強監(jiān)督制度和能力的建設(shè)五方面舉措布防國有資產(chǎn)流失。這是以強化國有資產(chǎn)監(jiān)管和懲治機制來截斷國有資產(chǎn)流失的渠道。然而進(jìn)一步的問題是，固然可以通過政策、法律法規(guī)和行政手段為國有資產(chǎn)加上層層保護(hù)，但是缺乏市場基礎(chǔ)的國有資產(chǎn)也難以形成真正可以依靠的市場競爭力，只講收益不講風(fēng)險的國有資產(chǎn)最終也難以真正實現(xiàn)保值增值。

國有企業(yè)改革的最終目標(biāo)，是要探索一條公有制和市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效路徑，在國有企業(yè)談“防錯”、談“約束”，卻對企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的“風(fēng)險”治理問題避而不談，這對達(dá)成目標(biāo)并無幫助。

基本制度構(gòu)成

國有企業(yè)制度的基本構(gòu)成包含兩個層面：國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)治理。國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（下稱“國資委”）作為政府的派出機構(gòu)履行出資人職責(zé)，享有收益、表決及參與重大決策的權(quán)利。國有資產(chǎn)的出資者與國有企業(yè)在資產(chǎn)經(jīng)營上是委托代理關(guān)系，其目的是國有企業(yè)依據(jù)法人財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行自主經(jīng)營，不受行政干預(yù)。

國有資產(chǎn)的委托代理制度被認(rèn)為是國有企業(yè)向現(xiàn)代化企業(yè)制度轉(zhuǎn)變的重要步驟，切斷政府對國有企業(yè)的直接干預(yù)，但是代理人問題也因此出現(xiàn)。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，無論是委托人還是代理人都不可避免地追求既定條件下的自身利益最大化。當(dāng)企業(yè)經(jīng)理人為追求個人利益最大化而損害到企業(yè)股東的行為，即道德風(fēng)險。在國有企業(yè)，當(dāng)政策性目標(biāo)和利潤目標(biāo)一致時，經(jīng)理人的個人激勵不會受到扭曲；反之就會導(dǎo)致經(jīng)理人追逐自身利益，如侵占公司財產(chǎn)、尋租現(xiàn)象等。

國有資產(chǎn)的監(jiān)管目標(biāo)是國有資產(chǎn)的增值保值。在這個目標(biāo)之下，企業(yè)所有者權(quán)益被保障程度和增長的速度成為企業(yè)經(jīng)營的重點，而企業(yè)資產(chǎn)的運營效率，企業(yè)利益相關(guān)者的回報則相對成為次要目標(biāo)。從根本上，這是一種以“股東財富最大化”為目標(biāo)的企業(yè)治理模式 。在這種治理模式之下，如果缺乏一個有效的激勵機制促使企業(yè)經(jīng)營者把實現(xiàn)利潤最大化和個人利益最大化結(jié)合起來，企業(yè)經(jīng)營者也會缺乏動力實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，因此也會導(dǎo)致“懶改革”現(xiàn)象。

建議和對策

關(guān)于國有企業(yè)流失的形式和防范問題，學(xué)界和業(yè)界都有過了充分的討論。在實踐方面，《意見》也從強化國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督多條途徑出發(fā)，力求形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。隨著這套監(jiān)督體系的全面落實與執(zhí)行，在可見的未來內(nèi)，國有企業(yè)運行的規(guī)范性、公平性和透明性都會得到一個質(zhì)的提升。在這個基礎(chǔ)之上，要如何激勵更多的國企參與到改革中來，保證國有企業(yè)改革的深入開展，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值。

首先，需要在法律范圍內(nèi)對國有資產(chǎn)流失進(jìn)行嚴(yán)格界定。目前流行的定義中，國有資產(chǎn)流失是和國有資產(chǎn)損失這個概念相掛鉤的。然而可能造成國有資產(chǎn)損失的，除了以各種形式出現(xiàn)的違法行為之外，正常的企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險也有可能帶來損失，那么要怎樣把這兩者區(qū)分開來，司法機關(guān)必須明確國有資產(chǎn)流失的判斷標(biāo)準(zhǔn)和判斷依據(jù)，以免適用失當(dāng)。

其次，改變企業(yè)風(fēng)險決策主體外部化決定的狀況。正如我們在前文所提到的，國有資產(chǎn)的增值保值不能僅僅依靠防范資產(chǎn)流失。對于任何一個企業(yè)來說，它不僅應(yīng)該能夠創(chuàng)造和吸納更多的正風(fēng)險溢價，也需要有承擔(dān)和消化更多的負(fù)風(fēng)險溢價的能力?！皯懈母铩爆F(xiàn)象可以說在某種程度上體現(xiàn)了當(dāng)前國企改革中的一個深層問題，即國有企業(yè)風(fēng)險決策主體外部化問題。在過去相當(dāng)長的一段時間里，政府作為國有企業(yè)的直接投資人和管理者同時也承擔(dān)了風(fēng)險決策的功能，國有企業(yè)自身進(jìn)行風(fēng)險決策的主體則處于缺失狀態(tài)?，F(xiàn)階段國有企業(yè)改革，因為國有資產(chǎn)基本制度的構(gòu)成，所以一方面仍需加強和完善目前國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)在國有企業(yè)風(fēng)險控制位置和作用，但另一方面企業(yè)也有必要在完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和股份制的過程中，通過培育不同的利益相關(guān)者，引入可承擔(dān)風(fēng)險的戰(zhàn)略投資者，逐漸改變企業(yè)風(fēng)險決策主體外部化決定的狀況 。

最后，完善激勵機制設(shè)計，促使經(jīng)營者獲得參與改革的動力。具體措施比如有：將經(jīng)營者收益與國有資產(chǎn)的保值增值聯(lián)系起來，充分激勵其積極性；逐步建立市場化的經(jīng)營管理者酬薪制度，增強國企收入分配的激勵功能；建立一套可量化的有效評估代理人管理經(jīng)營業(yè)績和能力的考核指標(biāo)體系；包括通過市場培育具有良好職業(yè)道德的資產(chǎn)經(jīng)營者。