呂珩

河南城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

呂珩

城鎮(zhèn)化建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化水平的綜合標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和工業(yè)化的必經(jīng)之路。河南城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大的成績(jī)，但也存在明顯的問(wèn)題，應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)措施。

城鎮(zhèn)化建設(shè)；河南問(wèn)題；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.022

學(xué)術(shù)界對(duì)城鎮(zhèn)化有多種解釋，按照通常的理解：城鎮(zhèn)化是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，人口及其他生產(chǎn)要素不斷地由農(nóng)村向城市集中的過(guò)程。但是，近年來(lái)在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，隨著交通、通信、商業(yè)的高度發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了居民由集中向分散演變的過(guò)程，即使是一些高收入階層，為追求空氣清新、綠地增多和安靜舒適的居住環(huán)境，紛紛從鬧市區(qū)遷往郊外。于是，有些學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是指居民的生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型的轉(zhuǎn)化過(guò)程，只要人們采用了現(xiàn)代化的生活方式，不管其居住地是否集中，都被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。目前世界城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一種新的趨勢(shì)與動(dòng)向，即單一或少數(shù)幾個(gè)城市向城市連片發(fā)展演變，出現(xiàn)了所謂的“城市走廊”或“城市架”。這些城市之間互相分工，形成了一種緊密聯(lián)系的有機(jī)系統(tǒng)，在我國(guó)，長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲以及環(huán)渤海地區(qū)也出現(xiàn)了這種城鎮(zhèn)化的新跡象。據(jù)此，有些學(xué)者認(rèn)為，只要處于城市群區(qū)域內(nèi)，即使沒(méi)有劃入傳統(tǒng)意義上的特定城市，也可以被認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。這些反映了城鎮(zhèn)化新趨勢(shì)的觀點(diǎn)均不無(wú)道理，但是，從我國(guó)目前大多數(shù)地區(qū)所處的城鎮(zhèn)化階段與水平看，還是應(yīng)該按照傳統(tǒng)的定義來(lái)理解城鎮(zhèn)化的含義。

一、河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題

近年來(lái)河南省強(qiáng)調(diào)要加快小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，也出臺(tái)了一系列的政策措施。城市的經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市建設(shè)就會(huì)不斷擴(kuò)大，城市占地面積不斷擴(kuò)大，使得城市與鄉(xiāng)村逐步實(shí)現(xiàn)一體化，城市的發(fā)展需要人來(lái)建設(shè)，這就給很多人提供了就業(yè)的機(jī)會(huì)，當(dāng)然這些人有很大一部分來(lái)自于鄉(xiāng)村，從而促使了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)我國(guó)政府還鼓勵(lì)許多大學(xué)生下鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)秀的人才，給鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)管理，經(jīng)營(yíng)管理，帶去先進(jìn)的科技理念。積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快培育出口主導(dǎo)型的農(nóng)產(chǎn)品銷售和加工“龍頭企業(yè)”。扶持若干基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮摹褒堫^企業(yè)”，加速推進(jìn)全市農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)模偏小

河南省的農(nóng)村城鎮(zhèn)規(guī)模小，主要建鎮(zhèn)規(guī)模較小。城鎮(zhèn)管理體制不健全，輻射功能不明顯。另外，河南省大部分城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，二三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸引力不強(qiáng)，城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，鎮(zhèn)區(qū)尚未形成聚集和輻射效應(yīng)，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程緩慢。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)功能不全

城鎮(zhèn)建設(shè)功能不全導(dǎo)致學(xué)校、住房、公共醫(yī)療等公共服務(wù)較為落后。如農(nóng)民工都有子女在他們務(wù)工的城鎮(zhèn)讀書，對(duì)自己的子女不能與城鎮(zhèn)居民子女享受同等的優(yōu)質(zhì)教育資源感到很不滿意。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民到集鎮(zhèn)購(gòu)買宅基地建房沒(méi)有具體的規(guī)劃，更談不上為到集鎮(zhèn)來(lái)建房的農(nóng)民提供水、電、路、通訊、有線電視等基本的配套設(shè)施。城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不完善，村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施薄弱，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受很多方面的因素限制。由于小城鎮(zhèn)的優(yōu)秀人才數(shù)量有限，進(jìn)而科學(xué)技術(shù)水平也很是有限，從而使得工業(yè)，教育，各方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都有限。

（三）建設(shè)資金不足

建設(shè)資金不足，城鎮(zhèn)沒(méi)有大量的資金用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鎮(zhèn)建設(shè)資金來(lái)源可劃分為上級(jí)補(bǔ)助資金，銀行貸款，地方政府自籌。上級(jí)的補(bǔ)助資金重點(diǎn)在社會(huì)事業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，爭(zhēng)取難度較大。商業(yè)性貸款方面，由于小城鎮(zhèn)建設(shè)具有長(zhǎng)期性和公益性，投資大，回報(bào)期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)獲得銀行信貸支持難度較大。從河南省目前情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)資金是最主要的渠道，由于自身財(cái)力有限、經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)理念還沒(méi)深入，使得籌集到的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)資金與實(shí)際需求也是相差甚遠(yuǎn)。政府自籌資金大致分三塊：一塊是財(cái)政預(yù)算撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本屬于“吃飯”財(cái)政，即便能擠出一點(diǎn)資金也只用于一些重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)領(lǐng)域；第二塊是招商引資，但是全市城鎮(zhèn)的投融資體制還不順，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施哪些可以通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作籌集建設(shè)資金，沒(méi)有一套詳細(xì)具體實(shí)施細(xì)則加以規(guī)范；第三塊是經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)籌集建設(shè)資金，在經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)上只是簡(jiǎn)單的土地資源買賣，未能真正盤活各種城鎮(zhèn)資源，難以滿足城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要。

（四）轉(zhuǎn)移機(jī)制不健全

傳統(tǒng)二元戶籍管理制度的限制，造成城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的絆腳石，阻礙著城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程。舊的戶籍管理制度和城鄉(xiāng)分割的戶籍政策，限制了人口的合理流動(dòng)，阻礙了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)換。當(dāng)前全市戶籍制度的改革還未跟上形勢(shì)發(fā)展的需要。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分割政策、嚴(yán)格的戶籍制度、城鄉(xiāng)分離的就業(yè)制度，嚴(yán)重的阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。人口集聚是滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要條件。首先，城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整以來(lái)，因種種原因，河南省一直沒(méi)有出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策，沒(méi)有建立和健全促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的體制、機(jī)制和制度措施，未建立財(cái)政專項(xiàng)扶持資金，區(qū)、街、村（居）三級(jí)勞動(dòng)保障平臺(tái)建設(shè)滯后，機(jī)構(gòu)不健全，沒(méi)有建立綜合性職業(yè)介紹和技能培訓(xùn)場(chǎng)所。其次，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移則缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)和服務(wù)。由于面向全市農(nóng)村勞動(dòng)力的信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)基本處于“空白區(qū)”，造成信息渠道不暢，并缺少職業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，致使農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移一直處于自發(fā)和無(wú)序流動(dòng)狀態(tài)。再次，農(nóng)村勞動(dòng)力擇業(yè)觀念陳舊。一是自主擇業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，“等、靠、要”觀念還占據(jù)著主導(dǎo)思想，不是到勞動(dòng)力市場(chǎng)自主擇業(yè)，而是等政府安置、靠政府安置、要政府安置；二是就業(yè)期望值高于自身價(jià)值創(chuàng)造，就業(yè)要求不切實(shí)際；三是農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)素質(zhì)低，不適應(yīng)崗位需求。最后，農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力差，不適應(yīng)用工單位的要求。由于農(nóng)村的教育，交通，文化等導(dǎo)致許多高學(xué)歷和具有一定才能的人才不愿意投身于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)中去，這就會(huì)制約著農(nóng)村城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二、國(guó)外城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)及借鑒

（一）美國(guó)的小城鎮(zhèn)化建設(shè)及經(jīng)驗(yàn)

由于美國(guó)的歷史，歷史，文化，經(jīng)濟(jì)等方面的影響，美國(guó)的農(nóng)村具有特殊性。因此美國(guó)與我國(guó)的農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展及特征等方面是不同的，分別屬于兩種完全不同的類型，但美國(guó)發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)仍然可以為我們提供許多借鑒。

1.城鎮(zhèn)化的迅速完成

1870年之前，美國(guó)主要以農(nóng)業(yè)為主，生活在農(nóng)村的公民占美國(guó)公民的50%以上，因此美國(guó)的社會(huì)特征與中國(guó)農(nóng)村社會(huì)特征的很多方面相同。導(dǎo)致這種現(xiàn)象有兩個(gè)主要原因：一是，初期，由于美國(guó)農(nóng)業(yè)面臨著低水平、小規(guī)模生產(chǎn)以及人力資源嚴(yán)重缺少等很多問(wèn)題，因此美國(guó)農(nóng)村的發(fā)展受到限制，但大量的農(nóng)民向城市發(fā)展也行不通。二是，美國(guó)的農(nóng)村的發(fā)展不能依賴于正處于初級(jí)發(fā)展階段的城市。首先，城市的進(jìn)步受到不斷發(fā)展和完善的美國(guó)工業(yè)化的影響。在美國(guó)一些大城市集中了早期的大部分工業(yè)產(chǎn)業(yè)，這是因?yàn)槊绹?guó)優(yōu)越的地理?xiàng)l件和其他方面的優(yōu)勢(shì)。不斷發(fā)展和完善的工業(yè)化使美國(guó)城市經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，因此農(nóng)村的勞動(dòng)力向城市發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到了農(nóng)村向城市靠攏的趨勢(shì)，加快了城鎮(zhèn)化的速度。其次，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度受工業(yè)化的影響迅速提高。19世紀(jì)90年代，農(nóng)業(yè)機(jī)械化在美國(guó)基本實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的大量增加。農(nóng)業(yè)的發(fā)展解決了城鎮(zhèn)化的食物問(wèn)題，并且土地不再需要大量勞動(dòng)力，滿足了城鎮(zhèn)化需要的大量勞動(dòng)力。雖然美國(guó)屬于地方自治的國(guó)家，但法律上并沒(méi)有明確規(guī)定縣、市、鎮(zhèn)政府的組織。在21世紀(jì)初期，新居民區(qū)和工業(yè)園區(qū)的形成推動(dòng)了大部分美國(guó)鎮(zhèn)的發(fā)展。美國(guó)小城鎮(zhèn)的建設(shè)和質(zhì)量的提高受到了“都市化村莊”的建設(shè)思路的巨大推動(dòng)。

2.美國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

（1）政府充分認(rèn)識(shí)到了小城鎮(zhèn)在美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用，高度重視小城鎮(zhèn)的建設(shè)，并不斷行使立法和行政權(quán)力規(guī)范小城鎮(zhèn)的發(fā)展。如1968年美國(guó)通過(guò)《新城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)法》，1970年通過(guò)《城市發(fā)展與新鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)法》，為新城鎮(zhèn)化建設(shè)建立了一整套完善的法律制度。

（2）聯(lián)邦政府和地方政府重視基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這對(duì)農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展起到了非常重要的作用。隨著本世紀(jì)20、30年代汽車時(shí)代的到來(lái)，聯(lián)邦政府就撥出巨款用于公路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。僅1921～1983年，聯(lián)邦政府用于修筑公路的資金累計(jì)就達(dá)5000億美元。高度發(fā)達(dá)的公路網(wǎng)絡(luò)為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了便利的交通條件。

（3）重視小城鎮(zhèn)發(fā)展的“軟件”建設(shè)。嚴(yán)格限制小城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)價(jià)格，以此吸引大量居民居??；注重環(huán)境保護(hù)工作和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，豐富城鎮(zhèn)居民生活；強(qiáng)化治安整頓管理，維護(hù)地方穩(wěn)定安全；加強(qiáng)城鎮(zhèn)教育事業(yè)的發(fā)展和建設(shè)，不斷提高教育質(zhì)量。

（二）美國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及啟示

1.美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程。①城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)上升與農(nóng)村小城鎮(zhèn)的增加，持續(xù)幾個(gè)世紀(jì)的“圈地運(yùn)動(dòng)”使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不得不轉(zhuǎn)向工業(yè)，這就促進(jìn)了美國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這體現(xiàn)了美國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要特征。②小城鎮(zhèn)的衰落年，在19世紀(jì)初期到20世紀(jì)末美國(guó)的城市居民比重逐漸增高，進(jìn)一步反映了美國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對(duì)農(nóng)業(yè)過(guò)度剝奪。在這個(gè)階段社會(huì)主要生產(chǎn)力大部分都流向了城鎮(zhèn)，在農(nóng)村出現(xiàn)了人口下降，老齡化等現(xiàn)象，并且日益顯著，這一現(xiàn)象極大地限制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在這一階段美國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展處于停滯不前的狀態(tài)，并且小城鎮(zhèn)數(shù)量也有所減少。

2.美國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)啟示?！俺鞘胁　笔怯捎诿绹?guó)都市人口膨脹的結(jié)果，解決這一問(wèn)題的有效辦法是將都市人口引入小城鎮(zhèn)。與大城市相比小城市的環(huán)境更加優(yōu)美，空氣更加清新，消費(fèi)更加優(yōu)惠，更主要的是小城市的社會(huì)治安比大城市更好，所以說(shuō)居住小城市會(huì)更加有安全感。政府也會(huì)給那些遷入小城鎮(zhèn)的工業(yè)和商業(yè)給予優(yōu)惠的政策，例如：政府補(bǔ)貼，免稅等優(yōu)惠條件，使得小城鎮(zhèn)較大城市更具吸引力。

［1］陳嬈等．城郊農(nóng)村如何搞好小城鎮(zhèn)化建設(shè)——城郊新農(nóng)村建設(shè)叢書［M］．金盾出版，2006.

［2］劉增繁.當(dāng)前小城鎮(zhèn)化建設(shè)與基層政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題初探［M］.福州：福建師范大學(xué)，2005.

［3］葉裕民，中國(guó)城市化之路：經(jīng)濟(jì)支持與制度創(chuàng)新［M］.北京：商務(wù)印書館，2001.

（作者單位：河南信息統(tǒng)計(jì)職業(yè)學(xué)院）