◆陳頌東

政府間財政關(guān)系原則的演變及其原因

◆陳頌東

內(nèi)容提要：在統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制和包干制下，政府間財權(quán)和事權(quán)的劃分均以行政隸屬關(guān)系為依據(jù)，一級政府的財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。分稅制下，政府間事權(quán)的劃分以行政隸屬關(guān)系為依據(jù)，征稅權(quán)的劃分以稅種屬性為依據(jù)，一級政府的財權(quán)與事權(quán)相分離。由于我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和地方人大對政府行為制約的乏力，把分稅制原則定位為財力與事權(quán)相匹配是合適的。

財力；財權(quán)；事權(quán)

近年來，關(guān)于分稅制原則的爭論異常激烈。一些學(xué)者認(rèn)為，分稅制的原則和統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制以及包干制的原則一樣，均是事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一；另一些學(xué)者認(rèn)為，分稅制原則是財力與事權(quán)相匹配；還有一些學(xué)者認(rèn)為，分稅制原則是財力與事責(zé)相匹配。1994年分稅制改革的官方文件把分稅制原則描述為事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合、財權(quán)服務(wù)于事權(quán)，后于2006年把分稅制原則改為財力與事權(quán)相匹配。這就提出了幾個問題，為什么會出現(xiàn)如此眾多不同的觀點，就連政府文件對此的定位也前后不一？是不是原來政府對該原則的定位錯了，后來予以糾正？回答這些問題，需要以財政體制原則的決定因素為基礎(chǔ)來分析不同財政體制的原則；同時，要從財力、財權(quán)和事權(quán)等之間的邏輯關(guān)系出發(fā)，并正視我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國情和地方人大對政府行為制約乏力的現(xiàn)實。

一、政府間收支劃分的依據(jù)與政府間財政關(guān)系原則

（一）政府間財政關(guān)系原則

任何政府間財政關(guān)系都是財權(quán)、財力、事權(quán)和支出責(zé)任的組合，在不同的財政體制下，它們的組合關(guān)系不同。不過，有一點是相同的，那就是在任何財政體制下，財力、財權(quán)都是財政履行支出責(zé)任進(jìn)而實現(xiàn)政府事權(quán)的手段，保證財政支出責(zé)任的履行進(jìn)而實現(xiàn)政府事權(quán)是財力或財權(quán)的終極目標(biāo)。

在1950年實行的收支兩條線的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制下，一切財政收支項目、收支程序、稅收制度、供給標(biāo)準(zhǔn)、行政人員編制等，均由中央制定。各級政府的財政支出由中央統(tǒng)一審核，逐級撥付；除地方稅收和零星收入抵沖地方財政支出外，其他收入，包括公糧、關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商業(yè)稅、國有企業(yè)收入、國債收入等，均屬中央收入，一律解繳中央金庫。地方政府雖然可以憑借中央政府授予的財權(quán)取得稅收、收費等財力，但地方組織的財政收入幾乎全部上繳中央。地方履行事權(quán)的一切財政支出都由中央預(yù)算安排，中央代替地方履行財政支出責(zé)任。地方政府的事權(quán)與財政支出責(zé)任脫節(jié)，地方政府的財權(quán)與財力分離。地方政府雖然是一級獨立的政府，但地方財政預(yù)算并不是一級獨立的財政預(yù)算。地方政府的職能主要是貫徹中央的政策意圖，為地方提供力所能及的公共服務(wù)。①朱 鋼，賈 康等：《中國農(nóng)村財政理論與實踐》，太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，2006年版。

在收支掛鉤的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制下（1951～1979年），政府間事權(quán)的劃分依行政隸屬關(guān)系進(jìn)行，地方財政收支掛鉤。②1974-1975年為收支脫鉤的財政體制。地方以固定收入或分成收入抵沖財政支出，收大于支的部分，上繳中央；收入小于支出的部分，中央補(bǔ)助。③李 萍，許宏才，李 承：《財政體制簡明圖解》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010年版。政府間財政關(guān)系遵循“事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一”原則。例如，1959～1970年的總額分成體制規(guī)定：除少數(shù)仍由中央直接管理的企業(yè)收入和不按地區(qū)劃分的外貿(mào)、鐵路、郵電和海關(guān)等收入以外，其他收入全部劃給所在的省級政府管理，作為地方收入。除中央直接辦理的少部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、中央級行政和文教支出、國防費、援外支出和債務(wù)支出以外，其他支出全部劃給地方。省級財政收支相抵，收入小于支出的由中央補(bǔ)助，收入大于支出的部分按一定比例上繳中央財政。在預(yù)算執(zhí)行中，超收部分按原定比例分成，中央補(bǔ)助款按原計劃數(shù)額撥補(bǔ)，年終結(jié)余歸地方。地方當(dāng)年的財政收支指標(biāo)、分成比例和補(bǔ)助數(shù)額，由中央每年核定一次。④倪紅日：《政府間事權(quán)財權(quán)關(guān)系研究》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2007年版。

在財政包干體制下（1980～1993年），中央和地方的支出范圍按行政隸屬關(guān)系劃分，地方財政收支掛鉤，多收可以多支。地方收入先抵補(bǔ)地方支出，多余部分與中央分成，不足部分由中央補(bǔ)助。政府間財政關(guān)系的處理以“事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一”為指導(dǎo)。1980年實行的“劃分收支、分級包干”體制體現(xiàn)了上述特點。在“劃分收支、分級包干”體制下，按隸屬關(guān)系把收入分為中央固定收入、地方固定收入、中央與地方調(diào)劑分成收入；支出基本上按隸屬關(guān)系劃分，地方收支掛鉤后，按1979年的收支基數(shù)經(jīng)調(diào)整后確定各地的包干數(shù)。地方支出，首先用地方的固定收入、固定比例分成收入抵補(bǔ)，如有多余，上繳中央；如果不足，用調(diào)劑收入彌補(bǔ)。如果固定收入、固定比例分成收入、調(diào)劑收入全部留給地方，仍不能補(bǔ)足地方支出的，中央差額補(bǔ)助。地方上繳比例、調(diào)劑收入分成比例和定額補(bǔ)助數(shù)由中央核定，原則上五年不變。地方在劃定的收入范圍內(nèi)，自求平衡。

1994年的分稅制打破了實行了50多年的收支掛鉤的地方財政體制，在基本沒有改變中央與地方事權(quán)范圍的前提下，按稅種屬性而非行政隸屬關(guān)系劃分了中央地方收入，地方收支脫鉤，事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的原則就不再適用。

（二）財政收支劃分依據(jù)的同一性和財政關(guān)系原則

我國學(xué)術(shù)界主流觀點認(rèn)為，處理政府間財政關(guān)系的原則有事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一、事權(quán)與財權(quán)結(jié)合、財權(quán)與事權(quán)匹配和財力與事權(quán)匹配四種類型。⑤事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一、財權(quán)與事權(quán)匹配或者財權(quán)與事權(quán)結(jié)合都是指一級政府的財權(quán)要滿足該級政府實現(xiàn)事權(quán)對財力的需求，三者的意思一樣，只是表述不同而已。對于特定的財政體制，究竟應(yīng)該選擇上述哪一種類型作為處理財政收支關(guān)系的原則呢？或者說，為什么統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制和包干制的原則是事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一，而分稅制下處理財政收支關(guān)系的原則就不是事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一？要回答這些問題，就要考慮特定財政體制下政府間財政收支的劃分依據(jù)是否相同。也就是，如果某種財政體制下財政收支的劃分依據(jù)是相同的，比如，財政收支都是按行政隸屬關(guān)系來劃分，那么指導(dǎo)政府間財政關(guān)系的原則就是事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一或結(jié)合，反之亦反之。

無論是統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制時期，還是包干制時期，政府間事權(quán)均是按行政隸屬關(guān)系劃分。在計劃經(jīng)濟(jì)年代，一級政府的事權(quán)包括該級政府管轄下的行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的資金支配權(quán)、人事調(diào)配權(quán)等各項權(quán)利。并且，事權(quán)放在哪級政府，財權(quán)也放在哪級政府，即財權(quán)也是按隸屬關(guān)系來劃分。⑥倪紅日：《應(yīng)更新“事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的理念”》，《涉外稅收》，2006年第5期，第5頁。這樣，一級政府的事權(quán)和財權(quán)就合二為一，政府間財政關(guān)系原則就是事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一。在“劃分收支、分級包干”的財政體制下，假如一個國有企業(yè)是省管企業(yè)，那么該企業(yè)的收入均由該省級政府征收，然后再根據(jù)一定的分成規(guī)則，向中央上繳部分收入，剩下的收入歸地方所有。①張 光：《中國政府間財政關(guān)系的演變（1949-2009）》，《公共行政評論》，2009年第6期，第43頁。這里的意思是，即使一級政府對某企業(yè)擁有財權(quán)，但該級政府憑借財權(quán)取得的財力并非完全屬于該級政府所有，還需要在政府間進(jìn)行分配。該企業(yè)流動資金、固定資金的供給等各項事權(quán)都屬于該省級政府，事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一。

1994年分稅制實施至今，我國政府間事權(quán)仍是按行政隸屬關(guān)系劃分，但稅種的政府間劃分卻以稅種屬性為依據(jù)來進(jìn)行。也就是，即使是屬于地方某級政府的企業(yè)，其稅收也并非完全由該級政府征收并擁有，而是按稅種屬性把稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，分別由國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局行使征稅權(quán)。這樣，一級政府的事權(quán)和財權(quán)就分離了。然而，由于受認(rèn)識水平的限制和思維慣性的影響，在分稅制建立后的很長一段時期，我們?nèi)园雅c統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制和包干制相適應(yīng)的事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一原則作為分稅制的原則來加以貫徹，致使地方政府憑借財權(quán)取得的財力與事權(quán)對財力的需求不相匹配，基層財政困難加劇。這就從反面說明，財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一并不能成為分稅制的原則。

1994年分稅制改革以來，我們一直致力于稅收的政府間劃分，使之更加規(guī)范，但按行政隸屬關(guān)系劃分政府間事權(quán)的做法卻沒有絲毫的改變。由于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的事權(quán)是提供公共服務(wù)，若按照現(xiàn)代國家的通行做法和財政學(xué)原理，把公共服務(wù)事權(quán)依據(jù)外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容原則在我國政府間重新分解，也就是等分稅制改革完全到位后，財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則是否適用呢？本文的回答是否定的。原因在于，即使政府間事權(quán)按外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容原則來劃分，稅收按稅種屬性來劃分，一級政府管轄下的生產(chǎn)經(jīng)營單位的稅收同樣并未全部歸屬該級政府征收，財權(quán)和事權(quán)還是沒有實現(xiàn)統(tǒng)一。

二、我國政府間財政關(guān)系演變的原因分析

（一）我國政府間財政關(guān)系的演變

1994年《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》明確指出：“按照中央和地方的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實行規(guī)范的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束?！笨梢?，分稅制之初，我國是把事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合作為稅種劃分的原則。

1994年，財政部長項懷誠把分稅制的基本內(nèi)容概括為兩點：一是合理劃分中央和地方兩級政府的事權(quán)；二是按照財權(quán)服務(wù)事權(quán)的原則，合理劃分稅種，分設(shè)中央和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，建立中央和地方稅收體系。②項懷誠：《財政分稅制》，載中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主編《當(dāng)前幾項重大經(jīng)濟(jì)體制改革》，北京：人民出版社，1994年版。這表明，1994年項懷誠部長所認(rèn)為的分稅制原則是財權(quán)服務(wù)于事權(quán)。

上述兩種分稅制原則只論及財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，并沒有涉及財力。然而，隨著分稅制的運(yùn)行，分稅制中隱含的矛盾開始顯現(xiàn)，縣鄉(xiāng)財政困難加劇。為了應(yīng)對分稅制后基層財政困難等新情況、新問題，人們開始把研究的視角由財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系組合轉(zhuǎn)向財力與事權(quán)的關(guān)系組合。這樣，財力與事權(quán)相匹配原則便應(yīng)運(yùn)而生，財權(quán)服務(wù)事權(quán)成為分稅制的原則。

2006年3月14日十屆全國人大四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》指出：“調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制”。這一表述雖然沒有明確指出什么與事權(quán)相匹配，但從前文關(guān)于政府間財政收支劃分的論述中可以看出，這句話指的是建立健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制。

2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對分稅制原則表達(dá)得更加清楚，“進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制”。

2011年3月通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》也提出，“按照財力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級政府間財政分配關(guān)系，完善分稅制。”

2007年的中共十七大報告、2012年中共十八大報告也強(qiáng)調(diào)“健全中央與地方財力與事權(quán)相匹配的體制”。

（二）我國財政關(guān)系演變的原因分析

由上述分稅制原則的演變可以看出，就財力、財權(quán)和事權(quán)三者的關(guān)系而言，官方文件有三種表述：一是事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合，二是財權(quán)服務(wù)事權(quán)，三是財力與事權(quán)相匹配。

事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合，表明事權(quán)和財權(quán)是平行關(guān)系，二者有交集。而財政理論與實踐均表明，在實行分稅制的國家，通常是先劃分各級政府的事權(quán)，然后在政府間劃分財權(quán)。因而，分稅制下的財權(quán)和事權(quán)之間的關(guān)系并非是平行關(guān)系，事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的表述并不正確。

財力與事權(quán)相匹配或財權(quán)服務(wù)事權(quán)，均強(qiáng)調(diào)了事權(quán)是三者關(guān)系的核心，財力、財權(quán)要圍繞事權(quán)轉(zhuǎn)。這是因為，政府的事權(quán)是提供公共服務(wù)，而要提供公共服務(wù)需要有相應(yīng)的財力。這個財力可以是一級政府憑借財權(quán)獲得的自有財力，也可是一級政府接受轉(zhuǎn)移支付后的財力，據(jù)此形成了財權(quán)服務(wù)于事權(quán)或財力與事權(quán)相匹配的分稅制原則。問題是，雖然財權(quán)服務(wù)于事權(quán)原則和財力與事權(quán)相匹配原則在邏輯上都說得通，但是否應(yīng)把兩者都作為分稅制的原則？還是選擇其中的一個作為分稅制的原則？應(yīng)選擇哪一個？

相比于財力與事權(quán)相匹配，財權(quán)服務(wù)事權(quán)強(qiáng)調(diào)財權(quán)對于政府實現(xiàn)事權(quán)的重要性。但財權(quán)再重要，也必須最終落實到財力上。如果一級政府憑借財權(quán)取得的財力與事權(quán)不相匹配，財權(quán)服務(wù)事權(quán)就難以做到，這個原則也就失去存在的意義。

遵循現(xiàn)代國家的通行做法和財政學(xué)理論，政府間事權(quán)劃分依據(jù)的是外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容標(biāo)準(zhǔn)，財權(quán)（征稅權(quán)）配置、稅種劃分依據(jù)的是稅種屬性。收支劃分的不同標(biāo)準(zhǔn)決定了按收支數(shù)額衡量“財權(quán)與事權(quán)相匹配” 不可能成為分稅制的原則。①樓繼偉：《中國政府間財政關(guān)系再思考》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年版。而相對于財權(quán)，財力的外延卻寬泛得多。它既包括一級政府憑借財權(quán)獲得的財力，也包括該級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付接受的財力。這樣，財力的來源擴(kuò)大了，一級政府的財力就能滿足政府實現(xiàn)事權(quán)對財力的需求。因而，財力與事權(quán)相匹配是分稅制下指導(dǎo)政府間收支關(guān)系的原則。

財權(quán)與事權(quán)相匹配要求各級政府憑借財權(quán)取得的財力必須與其履行財政支出責(zé)任對財力的需求基本相等。這一要求對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說不成問題，因為這些地區(qū)稅源豐厚，稅收多，對財政支出的滿足程度就高。但是，對于貧困地區(qū)而言，這一原則執(zhí)行起來就非常困難，因為這些地區(qū)稅源貧瘠，稅收少，對財政支出的滿足程度就低。若執(zhí)行這一原則的話，貧困地區(qū)就會出現(xiàn)有財權(quán)而財力不足的現(xiàn)象。由于各地稅源豐厚程度不同，地區(qū)之間的財力差距就不可避免，地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)將難以實現(xiàn)。而如果堅持財力與事權(quán)相匹配原則，即使貧困地區(qū)的自有財力不足，通過上級轉(zhuǎn)移支付，就能實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的需要。

如果按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，必然導(dǎo)致不同地區(qū)對同一稅種的地方分享比例不同，政府間財政關(guān)系就會重回到20世紀(jì)80年代包干制的老路上來。例如，對于增值稅的中央地方分享比例，東部富裕地區(qū)可能是75:25，中西部貧困地區(qū)可能是65:35或50:50。對于其他共享稅的中央地方分享比例，恐怕也只能是富裕地區(qū)中央分享比例高一些，貧窮地區(qū)地方分享比例高一些。因為只有這樣，貧困地區(qū)才有足夠的財力履行財政支出責(zé)任來實現(xiàn)政府的事權(quán)。如果真是這樣的話，分稅制也就失去了規(guī)范性。而堅持財力與事權(quán)相匹配，就不必苛求地方政府自有財力與事權(quán)的匹配，也就可避免不同地區(qū)與中央確定不同分享比例的混亂局面。

如果執(zhí)行財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，必然要求中央政府下放財權(quán)，以便地方行使稅權(quán)、債權(quán)和收費權(quán)來籌集財力，而這需要強(qiáng)化地方人大對財權(quán)行使的監(jiān)督和約束。否則，如果在地方人大監(jiān)督乏力的情況下盲目下放財權(quán)，必然造成財權(quán)行使失控。比如，若讓地方政府完全擁有發(fā)債權(quán)，就有可能導(dǎo)致債務(wù)泛濫，最終殃及中央財政，造成財政的系統(tǒng)性風(fēng)險。①陳頌東：《我國分稅制原則的爭議與啟示》，《地方財政研究》，2015年第5期，第22頁。而現(xiàn)實情況正是地方人大對政府財權(quán)的監(jiān)督不到位，因而中央就不能對地方下放財權(quán)。只有在地方人大真正執(zhí)行了對政府的有效監(jiān)督后，財權(quán)的下放才能成為可能。而堅持財力與事權(quán)相匹配，地方自有財力不足的部分，通過轉(zhuǎn)移支付資金來彌補(bǔ)，就可以避免在地方人大監(jiān)督不到位的情況下，盲目下放財權(quán)造成的風(fēng)險。

三、結(jié)論與啟示

財政體制不同，政府間財政關(guān)系的原則可能不同，也可能相同。統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制和包干體制均采用事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則，而分稅制則采用財力與事權(quán)相匹配原則。之所以如此，是因為財政體制不同，劃分政府間財政收支的依據(jù)可能不同，也可能相同。如果不同財政體制下劃分財政收支的依據(jù)相同，則其財政關(guān)系原則就相同。否則，其財政關(guān)系原則就不同。在我國的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制和包干體制下，政府間財政收支的劃分均是依據(jù)行政隸屬關(guān)系進(jìn)行，財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，一級政府憑借財權(quán)取得的財力基本滿足該級政府履行事權(quán)對財力的需要。我國分稅制下政府間事權(quán)的劃分仍以行政隸屬關(guān)系為依據(jù)，但財權(quán)（征稅權(quán)）的劃分卻是以稅種屬性為依據(jù)，一級政府憑借財權(quán)獲得的財力就難以滿足該級政府的財政支出需要。因而，分稅制的原則就不是財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，而是財力與事權(quán)相匹配。

2006年之前，我國政府把分稅制的原則界定為事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合或財權(quán)服務(wù)于事權(quán)，后改為財力與事權(quán)相匹配。這一改變的原因并不完全是因為我國東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，落后地區(qū)即使賦予其財權(quán)，也難以有足夠的財力來實現(xiàn)政府事權(quán)，而主要是因為分稅制下劃分政府間財政收支的依據(jù)不同，一級政府財權(quán)和事權(quán)根本無法統(tǒng)一。當(dāng)然，如果各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相同，即使采用財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，各地取得的自有財力也能基本滿足各地的財政支出需要，財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合原則就具有了可行性。但是，不要忘記，任何一個國家都存在不同程度的地區(qū)發(fā)展不平衡，相對落后的地區(qū)總是需要上級政府的轉(zhuǎn)移支付來滿足其履行事權(quán)對財力的需要，因而分稅制原則只能是財力與事權(quán)相匹配。

至于分稅制后基層財政的困難，本文認(rèn)為，其根本原因并不是“財權(quán)與事權(quán)相匹配”的原則沒有有力貫徹，而是因為分稅制后的中央與地方事權(quán)相對于分稅制前基本未變，而財權(quán)卻層層上移所致。也就是，由于政府間收支劃分的依據(jù)不同，導(dǎo)致基層政府憑借財權(quán)取得的財力難以滿足事權(quán)對財力的需求。其實，對于縣鄉(xiāng)財政困難，可以選擇在保持現(xiàn)有中央和地方財權(quán)、財力分配格局基本穩(wěn)定或適度下移的前提下，把縣鄉(xiāng)政府的部分支出責(zé)任回歸給中央政府，即財權(quán)劃分基本不變，事權(quán)和支出責(zé)任上移。這樣，由于縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)和支出責(zé)任減少了，其自有財力和接受轉(zhuǎn)移支付后的總財力就基本滿足了財政支出的需要，基層財政的困難也就自然緩解了。

（責(zé)任編輯：小付）

F812.2

A

2095-1280（2016）03-0091-05

陳頌東，男，鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。