文‖李　煒　劉　婷

政府購買服務(wù)：當(dāng)強化識別

文‖李煒劉婷

強化示范項目評審，執(zhí)行示范項目動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)示范項目“能進(jìn)能出”

2013年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，此后各部委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范政府購買服務(wù)活動。就現(xiàn)狀而言，雖然各部委在權(quán)限范圍內(nèi)從各自分管角度對政府購買服務(wù)活動作出規(guī)范，但規(guī)定的實施路徑不盡相同，給各地在實際操作中留下選擇性適用的空間。去年下半年開始，類政府購買服務(wù)已泛化。

選擇性適用

比如，將以工程建設(shè)為主的項目包裝成政府采購服務(wù)項目，規(guī)避程序。

財政部、民政部、 工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理條例（暫行）》對于政府購買服務(wù)作出如下界定：“本法所稱的政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用?！庇缮鲜龆x可知，通過政府購買服務(wù)，具備條件的社會力量和事業(yè)單位需要實質(zhì)、直接向社會公眾提供公共服務(wù)。

那么以工程建設(shè)為主的項目是否屬于政府購買服務(wù)的范疇呢？目前法律法規(guī)并未明確排斥，實踐中也無定論。對于工程建設(shè)投資的收回與項目建成后的運營服務(wù)效果不直接關(guān)聯(lián)的項目，不應(yīng)認(rèn)定為政府購買服務(wù)項目。

國內(nèi)對于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目，其招標(biāo)程序和適用范圍有著明確的規(guī)定，工程建設(shè)項目必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定選擇施工企業(yè)，程序較為明晰，競爭通常很激烈。

而以工程建設(shè)為主的項目一旦被包裝成為政府購買服務(wù)或PPP項目，則將擁有諸多“便利”，一方面，《政府采購法》規(guī)定的除招標(biāo)方式以外其他采購方式均可適用，如競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等，項目的競爭程度明顯降低；另一方面，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條的規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可不進(jìn)行招標(biāo)”，通過包裝成特許經(jīng)營項目，達(dá)到“兩標(biāo)并一標(biāo)”的目的。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度”，此后國務(wù)院及各部委陸續(xù)發(fā)文，倡導(dǎo)在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市地下管廊建設(shè)、海綿城市建設(shè)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域推行政府購買服務(wù)方式。

而《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》規(guī)定“各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目”。

從以上規(guī)定可以看出，政府購買服務(wù)及PPP之間對適用領(lǐng)域并無明確的界限，對于采用PPP方式實施的項目，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的規(guī)定，采用PPP方式的項目需完成物有所值評價與財政可承受能力論證，同時有“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。

但不少地方實施項目時不采用PPP的要求實施，既不做實施方案、物有所值評價和財政可承受能力論證，不受一般公共預(yù)算支出10%的限制；同時也沒有嚴(yán)格按照政府采購的相應(yīng)程序，沒有按照“先預(yù)算、再采購”的原則進(jìn)行實施。

清晰關(guān)系

就現(xiàn)行法律法規(guī)來看，政府購買服務(wù)、PPP以及政府采購服務(wù)的邊界并不清晰。根據(jù)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，“政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)”。而根據(jù)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系”，根據(jù)上述部門規(guī)章可以看出，不同部門對于政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系界定不盡相同。

政府購買服務(wù)與PPP在范圍上存在交集，其交集部分是須采用PPP模式的政府購買服務(wù)，交集之外的政府購買服務(wù)不必強制適用PPP的采購程序。

對于上述情況，可從以下幾個方面著手，規(guī)范政府購買服務(wù)、促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。

強化“項目識別”。在開展PPP項目的操作之前，首先要對項目進(jìn)行識別，項目識別主要判斷項目是否適合采用PPP的方式實施。對于擬采用政府購買服務(wù)方式實施的項目，可參照PPP項目的程序進(jìn)行項目識別，識別項目是否適合采用政府購買服務(wù)的方式實施。

而判斷項目是否為政府購買服務(wù)項目還是工程建設(shè)項目的關(guān)鍵，還是在于項目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)置。若項目建設(shè)費用的支付取決于運營期內(nèi)的績效考核結(jié)果，即可認(rèn)定為政府購買服務(wù)項目，但是若工程建設(shè)投資的收回與項目建成后的運營服務(wù)效果不直接關(guān)聯(lián)的，哪怕披上了“可用性付費”等外衣，也不能被稱之為政府購買服務(wù)。

以污水處理項目為例，雖然前期需進(jìn)行污水處理廠的建設(shè)，但投資人所有投資的收回均取決于投資人是否提供合格的污水處理服務(wù)，而不是根據(jù)工程建設(shè)內(nèi)容固定給予投資人以投資回報。所以行業(yè)共識是污水處理BOT項目是典型的政府采購服務(wù)項目或PPP項目。如果工程建設(shè)費用單獨支付，與服務(wù)質(zhì)量和效果沒有關(guān)聯(lián)，其本質(zhì)就是BT項目，并不符合政府購買服務(wù)或PPP的要求。

加強政府購買服務(wù)的頂層制度設(shè)計。一方面應(yīng)盡快厘清政府購買服務(wù)和PPP的邊界，另一方面盡快落實政府購買服務(wù)和PPP的制度銜接，規(guī)范政府購買服務(wù)項目的實施程序，諸如將政府購買服務(wù)限定于預(yù)算內(nèi)已有相應(yīng)資金安排、能夠落實資金來源的基建項目，如何納入指導(dǎo)目錄管理，政府購買服務(wù)的期限與中長期預(yù)算管理的年限匹配，并相應(yīng)完善制度安排等。

建議立法明確可“兩標(biāo)并一標(biāo)” 的具體情形?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條第三款規(guī)定，已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可不進(jìn)行二次招標(biāo)，而對于采用競爭性磋商方式開展的政府采購活動，能否適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，目前法律并無明確規(guī)定。我們認(rèn)為，采用競爭性磋商方式實施采購的，由于采購程序并非法律法規(guī)規(guī)定的“招標(biāo)”方式，因此不應(yīng)適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，此類項目仍應(yīng)該按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定另行工程招標(biāo)。

強化示范項目評審，執(zhí)行示范項目動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)示范項目“能進(jìn)能出”。國家各部委和各省市推出的示范項目對于實際操作具有重要的指導(dǎo)意義。但是目前某些省市在對示范項目進(jìn)行評審時，往往在1-2天內(nèi)對申報的所有項目進(jìn)行集中評審，在此時間內(nèi)，評審幾十個甚至近百個項目，只能是形式大于實質(zhì)。建議將示范項目的評審真正落到實處，使得示范項目能夠符合政府的目的及初衷。

而對于已列為示范的項目，應(yīng)從制度上保證，除主管部門派員抽查，給予持續(xù)跟蹤、定期評估外，主管部門也可考慮組建與之相應(yīng)的專家?guī)?，讓行業(yè)專家參與到上述工作中去。將示范項目動態(tài)調(diào)整機制日漸完善。經(jīng)評定項目不符合國家關(guān)于示范項目要求的，應(yīng)剔除出示范項目庫，并將原因予以公示，實現(xiàn)示范項目“能進(jìn)能出”，確保示范項目的質(zhì)量和示范效應(yīng)。