劉 浩,于淑俐

(山東工商學(xué)院a.金融學(xué)院;b.工商管理學(xué)院;山東 煙臺(tái) 264005)

社會(huì)政策與治理

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題研究綜述

劉 浩a,于淑俐b

(山東工商學(xué)院a.金融學(xué)院;b.工商管理學(xué)院;山東 煙臺(tái) 264005)

學(xué)術(shù)界在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵界定、制度障礙、實(shí)證研究和改善對(duì)策等方面取得了一定研究成果，但是還沒(méi)有形成一套完整的、系統(tǒng)的理論體系,特別是還未對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、新型工業(yè)化的相關(guān)關(guān)系進(jìn)行深入的、細(xì)致的探討。通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題研究的綜述與展望,以期能構(gòu)建起一套具有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度理論體系,實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的穩(wěn)步推進(jìn)與持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;研究綜述

一、研究背景

改革開(kāi)放以來(lái),城市化和工業(yè)化不斷向前推進(jìn),大批的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市工作、生活,為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)。然而,由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒(méi)有平等的享受發(fā)展成果。這一問(wèn)題的懸而未決不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定,損害了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。近年來(lái),居住證制度、積分入戶制度等一系列制度相繼出臺(tái),一方面為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了制度便利,增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的規(guī)模。另一方面,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化進(jìn)程中仍面臨著較多的制度性、體制性障礙。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù),能有效的擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)社會(huì)公平正義,從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題。因此,從理論上和實(shí)踐上加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題的探討是十分必要和迫切的。

據(jù)統(tǒng)計(jì),截止到2014年,我國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到7.5億,城鎮(zhèn)化率已高達(dá)54.7%。2013年,我國(guó)有2.45億流動(dòng)人口,其中絕大多數(shù)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。預(yù)計(jì)到2030年前全國(guó)大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實(shí)現(xiàn)市民化,其中存量為1.9億,增量為2.0億[1]。針對(duì)上述問(wèn)題,黨和國(guó)家高度關(guān)注,加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化步伐。黨的十八大明確提出,要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。黨的十八屆三中全會(huì)指出:推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)》提出要保證隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴(kuò)大社會(huì)保證覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者不斷嘗試從各角度、各層面進(jìn)行研究,并提出了較多具有建設(shè)性的觀點(diǎn)和思路,不斷將這一問(wèn)題的研究推向深入。學(xué)者們從制度創(chuàng)新、財(cái)政補(bǔ)貼等不同的視角來(lái)研究如何更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

二、概念引入與內(nèi)涵界定

關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的概念界定,學(xué)術(shù)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí):由農(nóng)村遷往城市,并長(zhǎng)期在城市工作、生活但戶口依然留在農(nóng)村的人口。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的集中反映[2]。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“盲流”到改革開(kāi)放初期的“農(nóng)民工”再到現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,不同的稱謂體現(xiàn)出不同時(shí)期整個(gè)社會(huì)對(duì)其認(rèn)知的差異及態(tài)度的轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)實(shí)施了一系列限制甚至禁止農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策。這些政策的實(shí)施在短期內(nèi)促進(jìn)了城市的發(fā)展和工業(yè)化的進(jìn)步,但在長(zhǎng)期內(nèi)卻損害了農(nóng)民的利益、加劇了城鄉(xiāng)的不平等。改革開(kāi)放時(shí)期,城市工業(yè)的發(fā)展迫切需要大量的廉價(jià)勞動(dòng)力。此時(shí),限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策開(kāi)始松動(dòng),大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市工作,為城市的發(fā)展和工業(yè)的進(jìn)步作出了貢獻(xiàn)。其稱謂也由“盲流”變成“農(nóng)民工”。但是,整個(gè)社會(huì)對(duì)其定位局限在只是暫時(shí)在城市工作,將來(lái)還是要回歸農(nóng)村的工人,沒(méi)有考慮過(guò)幫助他們實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,主張實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的全民共享，黨的十八大用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”代替了原有的“農(nóng)民工”,并致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的具體內(nèi)涵,學(xué)者觀點(diǎn)有差異。通說(shuō)認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不是簡(jiǎn)單的農(nóng)村戶口變?yōu)槌擎?zhèn)戶口,還包括同等的享受城市公共服務(wù)、社會(huì)保障等一系列權(quán)利。王桂新等(2008)認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化包含居住條件、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)關(guān)系、政治參與、心理認(rèn)同五個(gè)方面[2]。劉傳江等(2008)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化界定為生存職業(yè)、社會(huì)身份、自身素質(zhì)以及意識(shí)形態(tài)四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變[3]。勛彥輝(2009)認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)獲得市民基本資格、運(yùn)用市民基本能力、適應(yīng)城市并具備市民素質(zhì)的過(guò)程[4]。申兵(2011)指出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指實(shí)現(xiàn)職業(yè)和社會(huì)身份的雙重轉(zhuǎn)變和獲得城市公共服務(wù)[5]。魏后凱等(2013)認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化包含社會(huì)身份轉(zhuǎn)變、政治權(quán)力平等、公共服務(wù)覆蓋、生活條件改善、文化素質(zhì)提高以及社會(huì)認(rèn)同深化六個(gè)方面[6]。姜義平(2012)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分為廣義和狹義兩個(gè)層面。狹義是指獲得合法身份和社會(huì)權(quán)利,廣義是指農(nóng)民在身份、地位、價(jià)值觀、生產(chǎn)生活方式以及社會(huì)權(quán)利等方面實(shí)現(xiàn)與市民的同質(zhì)化[7]。呂煒、謝佳慧(2015)從改革全局、過(guò)程視角、中國(guó)式轉(zhuǎn)軌邏輯以及漸進(jìn)路徑四個(gè)方面闡述了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的豐富內(nèi)涵[37]。王偉同(2015)闡述了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的民生邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯以及改革邏輯,并認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革是一項(xiàng)關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性改革,將會(huì)對(duì)我國(guó)未來(lái)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[42]。

綜上,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然是一個(gè)新提法,但在內(nèi)涵上與過(guò)去的“農(nóng)民工”沒(méi)有太大的差別，均指“職業(yè)身份是工人、社會(huì)身份是農(nóng)民、工作在城市、戶籍在農(nóng)村”為特征的產(chǎn)業(yè)工人群體。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,筆者認(rèn)同學(xué)術(shù)界的普遍觀點(diǎn),將其看作是一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在經(jīng)濟(jì)狀況、政治地位、文化素養(yǎng)、思想觀念等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。其中,以經(jīng)濟(jì)狀況的改變?yōu)橹鲗?dǎo),遵循先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)定居再實(shí)現(xiàn)政治地位提升、思想觀念轉(zhuǎn)變事實(shí)邏輯。同時(shí),只有實(shí)現(xiàn)前述轉(zhuǎn)變才能認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了真正意義上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

三、理論研究述評(píng)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的概念提出以后,由于研究時(shí)間較短,并沒(méi)有形成一個(gè)完整的理論體系,現(xiàn)有研究集中在分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度及體制障礙上,對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)影響及與其他過(guò)程的耦合銜接研究較少。

(一) 制度障礙

制度障礙在制度層面阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。這些制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的并以致力于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為特點(diǎn)。其中最為典型的是以戶籍制度為依托的城市公共服務(wù)和社會(huì)保障制度以及農(nóng)村土地制度。

1.戶籍制度。戶籍制度的原有職能是人口的登記與管理。但是,在城市公共服務(wù)提供相對(duì)不足的背景下,戶籍制度還附帶著提供教育、醫(yī)療、社會(huì)保障及就業(yè)等公共服務(wù)的職能。在我國(guó)過(guò)去的發(fā)展模式中,地方政府把主要精力放在了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上,而忽視公共服務(wù)的充分提供,造成了城市公共服務(wù)的相對(duì)稀缺。同時(shí),為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地方政府更傾向于將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定位為廉價(jià)勞動(dòng)的提供者,而不是城市公共服務(wù)的享受者。另一方面,出于壓低成本的考量,雇主也沒(méi)有足夠的意愿為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納社會(huì)保險(xiǎn)。在上述博弈過(guò)程中,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口犧牲了本該享有的社會(huì)保障,換來(lái)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和微觀主體效益的提高。更重要的是,城市公共服務(wù)不但總量不足,而且結(jié)構(gòu)不優(yōu)，體現(xiàn)在大城市擁有較好的教育、醫(yī)療、住房保障等條件,小城鎮(zhèn)則因公共服務(wù)較差而不具有吸引力,這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)財(cái)政體制存在的問(wèn)題。同時(shí),政府的固有職能應(yīng)當(dāng)是提供公共物品與公共服務(wù),政府插手經(jīng)濟(jì)建設(shè)也反映了其職能越位與缺位。

在對(duì)于戶籍制度的研究中,學(xué)術(shù)界已就戶籍制度阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化達(dá)成共識(shí),現(xiàn)在研究的重點(diǎn)主要集中在戶籍制度的改革上。辜勝阻等(2014)在分析了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上,提出通過(guò)實(shí)施差別化落戶以及積分制政策實(shí)現(xiàn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶;通過(guò)居住證制度有序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“二維路徑”[8]。魏后凱(2013)認(rèn)為,應(yīng)按照普惠權(quán)利、統(tǒng)一戶籍、區(qū)別對(duì)待、逐步推進(jìn)的政策思路推進(jìn)戶籍制度改革。同時(shí),在具體的政策措施層面,應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移、建立全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度、清理與居住證掛鉤的各項(xiàng)政策、加快推進(jìn)相關(guān)配套制度改革以及建立多元化成本分擔(dān)體系[9]。傅晨等(2014)研究了廣東省實(shí)施的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積分入戶政策,分析了政策存在的問(wèn)題并提出了擴(kuò)大指標(biāo)數(shù)量、調(diào)整指標(biāo)地區(qū)分配、完善計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)以及開(kāi)展相關(guān)的配套改革的政策建議[10]。王春蕊(2015)分析了廣州和上海實(shí)施的居住證管理制度,并指出了其中存在的“人才”偏好以及普惠賦權(quán)相對(duì)保守的問(wèn)題,最后給出了拓寬賦權(quán)范圍、完善指標(biāo)體系等政策建議[11]。崔慶五(2012)研究了成都市的戶籍制度改革,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了存在的改革不徹底、改革的收益范圍較小以及資金壓力等不足之處。最后,給出了爭(zhēng)取財(cái)政支持、改善農(nóng)村醫(yī)療等政策建議[12]。吳波(2015)解構(gòu)了2014年7月30日出臺(tái)的戶籍新政,認(rèn)為應(yīng)該遵循“規(guī)范有序、以人為本、因地制宜、統(tǒng)籌配套”的推進(jìn)機(jī)理,重構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)路徑[41]。在實(shí)證層面,孫文凱等(2011)研究了2003-2006年大中城市戶籍制度改革的效果,結(jié)果發(fā)現(xiàn):很少有證據(jù)顯示制度改革對(duì)短期勞動(dòng)力流動(dòng)產(chǎn)生了顯著影響[13]。

2.農(nóng)村土地制度。農(nóng)村土地制度主要指現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用制度以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的過(guò)程中,地方政府擁有壟斷權(quán)。在舊城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下,地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)上以征用的方式低價(jià)獲得土地,在二級(jí)市場(chǎng)上通過(guò)拍賣的方式高價(jià)出讓土地。地方政府通過(guò)高額的土地出讓金來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口,更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。獲得土地后,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或高價(jià)囤地或高價(jià)賣房。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村面臨的是低廉的征地補(bǔ)償,在城市面臨的是畸高的房?jī)r(jià)。這在無(wú)形中增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難度?？梢哉f(shuō),通過(guò)土地用途的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了財(cái)富由失地農(nóng)民向地方政府以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的轉(zhuǎn)移。而失地農(nóng)民是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要組成部分。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“退出”需求。面臨著高昂的市民化成本,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口僅僅依靠工資性收入很難順利實(shí)現(xiàn)市民化。而農(nóng)村土地承包權(quán)作為農(nóng)業(yè)人口獨(dú)有的權(quán)利,應(yīng)該為其提供財(cái)產(chǎn)性收入。土地不但是農(nóng)民的生產(chǎn)資料,更是農(nóng)民的保障來(lái)源。因此,在市民化進(jìn)程受阻之際,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)當(dāng)更加重視土地的作用。事實(shí)上他們大多將承包地轉(zhuǎn)給親戚代種或者干脆拋荒,這既損害了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

在對(duì)于土地制度的研究中,學(xué)術(shù)界已就土地制度迫切需要改革達(dá)成共識(shí)。目前學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)是如何改革農(nóng)村土地制度。韓立達(dá)、謝鑫(2015)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的私人成本進(jìn)行了研究,指出應(yīng)轉(zhuǎn)化農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán),從而增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財(cái)產(chǎn)性收入,突破其市民化的私人成本障礙[14]。傅晨、任輝(2014)在對(duì)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上,根據(jù)不同農(nóng)業(yè)人口對(duì)土地的差異化需求,提出需要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“退出權(quán)”[15]?？涤咳?2014)比較了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本和收益,并指出可以用農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押來(lái)解決城市住房資金問(wèn)題[16]。吳寶華、張雅光(2014)指出,要推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下,強(qiáng)化宅基地、承包地的用益物權(quán)屬性[17]。安虎森、劉軍輝(2013)認(rèn)為,農(nóng)村土地制度改革應(yīng)該在農(nóng)村設(shè)立退出機(jī)制、在城市設(shè)立進(jìn)入機(jī)制并在城鄉(xiāng)之間設(shè)立鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移的激勵(lì)機(jī)制[18]。鄭無(wú)喧、黃耀志(2015)提出了在漸進(jìn)市民化過(guò)程中,“帶地進(jìn)城”的過(guò)渡性發(fā)展策略。其內(nèi)涵是在保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包權(quán)、享受土地收益的同時(shí),允許其帶地落戶,實(shí)現(xiàn)市民化[44]。

(二) 體制障礙

除了從制度層面研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題,學(xué)者們還從體制層面研究如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言,不合理的制度是其市民化的主要障礙。同時(shí),不可否認(rèn)的是,財(cái)政體制改革的滯后以及市民化促進(jìn)體制和成本分擔(dān)機(jī)制的缺失在深層次制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的順利推進(jìn)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化的最主要標(biāo)志是同等的享有城市公共資源,因此,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題本質(zhì)上是財(cái)政問(wèn)題。喬俊峰(2015)認(rèn)為,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受阻的根本性體制原因是現(xiàn)行的財(cái)政體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等配置。他認(rèn)為主要原因是支出責(zé)任的地方化、地方政府缺乏財(cái)政能力和意愿以及轉(zhuǎn)移支付制度未能與流動(dòng)人口掛鉤[19]。石智雷、朱明寶(2015)認(rèn)為,由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量過(guò)大造成的市民化成本過(guò)高以及轉(zhuǎn)移支付制度的不合理導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程趨緩[21]。"推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題研究"課題組(2014)認(rèn)為:農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在財(cái)政能力以及財(cái)政體制兩方面的障礙。其中,財(cái)政體制障礙主要體現(xiàn)在政績(jī)考核制度以及財(cái)政制度設(shè)計(jì)忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口[22]。

針對(duì)財(cái)政體制上存在的問(wèn)題,不同的學(xué)者提出了不同的政策建議。孫紅玲、譚軍良(2014)針對(duì)十八屆三中全會(huì)提出的“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”,提出了打破戶籍界限,按常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”分配的政策主張[20]。石智雷、朱明寶(2015)提出建立以常住人口為依據(jù)的轉(zhuǎn)移支付制度并改善轉(zhuǎn)移制度結(jié)構(gòu),重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化傾斜等政策建議[21]。喬俊峰(2015)認(rèn)為應(yīng)該明確中央與地方的支出責(zé)任、建設(shè)與支出責(zé)任相適應(yīng)的地方稅體系以及重構(gòu)地方政績(jī)考核體系[19]。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題研究"課題組(2014)提出了分類引導(dǎo)、漸次推進(jìn)的市民化推進(jìn)原則以及一系列建立成本分擔(dān)機(jī)制、破除體制障礙的制度建議[22]?？芰樟?2014)提出應(yīng)按照“有序引導(dǎo)增量、優(yōu)先解決存量”的原則促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并在教育、社保、住房等方面重點(diǎn)投入,提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力[23]。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化涉及到中央政府、地方政府、企業(yè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人以及城市居民等相關(guān)利益主體,為構(gòu)建市民化的促進(jìn)以及成本分擔(dān)機(jī)制,各利益主體應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兏?。趙紅,王新軍(2015)在分析了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制約因素的基礎(chǔ)上,以機(jī)制設(shè)計(jì)理論為指導(dǎo),從五個(gè)不同的角度提出了涉及法律、宣傳、土地各個(gè)方面的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制[24]。王琛(2015)從政府、企業(yè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身三個(gè)層面提出了促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策措施,并設(shè)計(jì)了三者之間的利益分享機(jī)制[25]。王杰玲(2014)分析了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的新變化,在揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出了城市融入、協(xié)調(diào)推進(jìn)、創(chuàng)新支持的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制[26]。徐世江(2014)分析了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能順利實(shí)現(xiàn)市民化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng),在闡述農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中多重矛盾的基礎(chǔ)上,提出了涉及財(cái)稅、成本分擔(dān)等各個(gè)方面的政策建議[27]。于傳杰(2014)分析了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在素質(zhì)、能力、成本等方面的多維困境,并提出了政府主導(dǎo)、自愿轉(zhuǎn)化、戶籍蛻變等七個(gè)不同的機(jī)制創(chuàng)新,同時(shí)在制度層面也提出了相應(yīng)的政策建議[28]。楊云善(2014)認(rèn)為要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,就必須在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、制度、社會(huì)五個(gè)方面建立融合機(jī)制,在不同的機(jī)制下,又提出了不同的子機(jī)制,共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[29]。

蔡瑞林等(2015)在構(gòu)建目標(biāo)函數(shù)的基礎(chǔ)上,用博弈論的方法研究了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中地方政府、中央政府以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的行為取向,并提出了旨在促進(jìn)市民化的改進(jìn)指標(biāo)考核、實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配以及差異化轉(zhuǎn)移支付的政策建議[38]。蔡瑞林等(2015)提出了以農(nóng)地非農(nóng)化收益來(lái)補(bǔ)償農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本的政策建議,并認(rèn)為此舉是政府獲利后對(duì)失地農(nóng)民的反哺[40]。

四、實(shí)證研究述評(píng)

學(xué)者們也對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化做了實(shí)證分析,主要路徑有三:一是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的評(píng)價(jià),二是對(duì)區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本的估算,三是區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿的評(píng)估。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的評(píng)價(jià)

對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程進(jìn)行評(píng)價(jià),有利于找出促進(jìn)其市民化方面存在的不足之處,從而更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作。上官卉彥等(2015)基于C-D函數(shù)的市民化進(jìn)程模型,利用SPSS計(jì)量軟件分析調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù),研究福州市的新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程,認(rèn)為福州市的市民化水平整體偏低,并從政府和新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兩個(gè)方面給出了相應(yīng)的政策建議[30]。魏后凱(2013)定義了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,并基于計(jì)量數(shù)據(jù)的可獲得性,從政治參與、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活、綜合素質(zhì)方面對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程進(jìn)行了實(shí)證分析,結(jié)果表明:2011年我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度僅為39.56%[6]。王桂新等(2008)研究了上海市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化細(xì)分為居住條件、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)關(guān)系、政治參與以及心理認(rèn)同這5個(gè)方面，計(jì)算出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度已經(jīng)達(dá)到54%[2]。劉傳江等(2008)利用2005年調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)分析了第二代農(nóng)民工市民化現(xiàn)狀,認(rèn)為第二代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于中市民化階段,并提出進(jìn)行戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)、勞動(dòng)力市場(chǎng)制度等方面制度創(chuàng)新的建議[3]。周密等(2012)利用沈陽(yáng)、余姚等地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)采用需求可識(shí)別的Biprobit模型測(cè)算出兩地的新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化率為73%,提出了增強(qiáng)新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)、提升人力資本的政策建議[31]。勛彥輝(2009)構(gòu)建了測(cè)度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化率的指標(biāo)體系,認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)該包括人口素質(zhì)、主觀認(rèn)同、行為方式、權(quán)利行使以及生活質(zhì)量,還給出了計(jì)算市民化率的具體公式[4]。徐建玲(2008)將市民化進(jìn)程測(cè)度分為市民化意愿與市民化能力兩個(gè)維度,從理論層面提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的測(cè)度方法,測(cè)得2005年武漢市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化達(dá)到半市民化狀態(tài)[47]。張斐(2011)通過(guò)建立較為完善的指標(biāo)體系,計(jì)算出我國(guó)新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于中市民化階段,并認(rèn)為性別、年齡、是否獨(dú)生子女對(duì)其市民化水平有顯著影響[46]。

綜上,我國(guó)學(xué)者通常采用先具體定義農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化內(nèi)涵,再利用某地區(qū)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)或全國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。學(xué)者們?cè)趯?shí)證方法選取上存在差異,鑒于不同方法都存在各自的缺陷,應(yīng)作進(jìn)一步的探索和創(chuàng)新。

(二) 對(duì)區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本的估算

對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的估算,有利于進(jìn)一步理清各級(jí)政府、企業(yè)的支出責(zé)任,為財(cái)稅體制改革提供有益參考。張華初等(2015)在綜述不同成本測(cè)算方案的基礎(chǔ)上,選取了分類加總法,分項(xiàng)測(cè)算了廣州市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本,并提出了成本分擔(dān)的對(duì)策建議[32]。張仲芳、舒成(2015)在合理定義農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,具體測(cè)算出江西省2014年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本為13 984.06元[33]。李為、伍世代(2015)構(gòu)建了公共成本測(cè)算模型,計(jì)算得出福建省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本為10.22萬(wàn)元,并構(gòu)建了各級(jí)政府之間的公共成本分擔(dān)機(jī)制[34]。眭海霞、陳俊江(2015)通過(guò)計(jì)算得出成都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總成本為285760.84元,并詳細(xì)區(qū)分了政府、企業(yè)以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口各自的分擔(dān)比例,最后提出了構(gòu)建成本分擔(dān)機(jī)制的對(duì)策建議[39]。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組(2011)基于全國(guó)6個(gè)城市6 232名農(nóng)民工的調(diào)研數(shù)據(jù),計(jì)算出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本為8萬(wàn)元,并提出了促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議[48]。姚毅、明亮(2015)使用計(jì)量方法測(cè)算了四川省、成都市、重慶市以及樂(lè)山市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本,并對(duì)不同省(市)的公共成本進(jìn)行了比較,最后構(gòu)建了在政府、企業(yè)以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間的成本分擔(dān)機(jī)制[51]。張國(guó)勝、陳瑛(2013)從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā),認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會(huì)成本產(chǎn)生的根本原因是其勞動(dòng)的制度性貶值以及基本權(quán)利的缺失。同時(shí),農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)成本會(huì)隨著時(shí)間的推移而動(dòng)態(tài)積累,最后提出了就業(yè)、戶籍、土地等方方面面的制度創(chuàng)新[52]。張繼良、馬洪福(2015)利用第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù),計(jì)算得出江蘇省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本為12.3萬(wàn)元,同時(shí)分類計(jì)算了第一代以及第二代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成本,蘇中、蘇南、蘇北的市民化成本[50]。

(三) 區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿的評(píng)估

對(duì)區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿的評(píng)估是采用調(diào)查問(wèn)卷的方式進(jìn)行的。評(píng)估的結(jié)果可以作為決策者參考的依據(jù)。宋周等(2014)運(yùn)用主成分分析法,實(shí)證檢驗(yàn)了成都市影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿的各種因素,認(rèn)為其意愿主要受收入、支出、居住條件的影響,并提出了下一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的工作重點(diǎn)[35]。黃勇等(2014)通過(guò)大樣本調(diào)查問(wèn)卷從定居意愿、農(nóng)地權(quán)益處理以及期望政策等多個(gè)維度實(shí)證檢驗(yàn)了浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化意愿,為制定政策體系提供了有益參考[36]。姜?jiǎng)P凱等(2015)調(diào)研了馬鞍山市博望鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)情況,發(fā)現(xiàn)影響小城鎮(zhèn)市民化意愿的主要因素是房?jī)r(jià)、年收入等,并提出了小城鎮(zhèn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議。包括合理規(guī)劃城鎮(zhèn)、控制房?jī)r(jià)以及戶籍制度改革等[43]。何一鳴等(2014)在理論模型分析的基礎(chǔ)上,根據(jù)廣州市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù),實(shí)證檢驗(yàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化水平,發(fā)現(xiàn)積分入戶資格、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)以及公共福利三個(gè)維度都增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化水平[45]。黃錕(2011)運(yùn)用羅杰斯特回歸模型以及入戶調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿進(jìn)行了實(shí)證分析,結(jié)果發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元制度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿有重要影響[49]。王桂新、胡健(2015)通過(guò)定量分析發(fā)現(xiàn),就業(yè)、住房等社會(huì)保障狀況對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化狀況具有顯著的正向影響,同時(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的年齡、婚育狀況以及遷入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度也影響其市民化傾向[53]。

五、結(jié)論與展望

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究已經(jīng)取得了一定的成果,對(duì)當(dāng)前的全面深化改革具有重要的指導(dǎo)意義，但是仍然沒(méi)有形成一套完整的、系統(tǒng)的理論體系,還需進(jìn)一步完善。主要有:

首先,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為一個(gè)正在進(jìn)行的偉大實(shí)踐,學(xué)術(shù)界只是就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)行單獨(dú)研究,忽視了與其他進(jìn)程的耦合、銜接研究。例如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村后,怎樣引導(dǎo)農(nóng)民走規(guī)模化、集約化、生態(tài)化、市場(chǎng)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)步城市以后,如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和新型工業(yè)化的良性互動(dòng)與同步發(fā)展；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對(duì)轉(zhuǎn)入地造成了巨大的財(cái)政壓力,在中央層面,如何協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地之間的財(cái)政關(guān)系；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口巨大的住房需求如何與當(dāng)前的房地產(chǎn)去庫(kù)存相匹配；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)性有多大；中央政府站在全局的高度,如何才能更好的頂層設(shè)計(jì)、妥善協(xié)調(diào)好各方的利益沖突，等等。這些問(wèn)題的解決有賴于學(xué)術(shù)界的后續(xù)研究。其次,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是一個(gè)較為籠統(tǒng)的概念。按流入地可以分為地級(jí)市內(nèi)部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；按是否參與勞動(dòng)可以分為勞動(dòng)力、勞動(dòng)力家屬；按年齡以及市民化意愿可以分為市民化意愿較弱的第一代農(nóng)民工、市民化意愿較強(qiáng)的新生代農(nóng)民工；按教育程度可以分為學(xué)歷較高的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及學(xué)歷較低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。不同類型的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有其獨(dú)特的利益訴求,目前的研究對(duì)此關(guān)注較少。再次,城市也可以按規(guī)模分為特大城市、大城市、中等城市和小城鎮(zhèn)。不同城市有不同的土地、公共資源、人口狀況,地方政府如何自主探索出符合本地區(qū)實(shí)際情況的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展路徑，如何更好地激發(fā)中央和地方兩個(gè)主體的積極性、形成合力共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,有賴于學(xué)者們的后續(xù)研究。最后,在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策上,雖然學(xué)者就制度變革提出了諸多建議,但是對(duì)于當(dāng)前促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際而言,缺乏可操作性,實(shí)踐意義不大。

總之,當(dāng)前還未形成對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)態(tài)演進(jìn)進(jìn)行深入的、實(shí)質(zhì)性的研究。在后續(xù)研究中,要不斷拓寬研究領(lǐng)域、深化研究?jī)?nèi)容、創(chuàng)新研究方法,著重研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的相互影響、協(xié)調(diào)運(yùn)行，以期形成一套完整的、具有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化理論體系。

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[責(zé)任編輯:彭 誦]

10.3969/j.issn.1672-5956.2016.06.017

2016-01-14

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目(15CJJJ19)。

劉浩1992年生,男,山東東營(yíng)人,山東工商學(xué)院碩士生,研究方向?yàn)樨?cái)政學(xué),(電子信箱)1246699284@qq.com。于淑俐,1966年生,女,山東威海人,山東工商學(xué)院副研究館員,研究方向?yàn)榧夹g(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

F323.6

A

1672-5956(2016)06-0113-07