聶磊

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

開(kāi)放政府語(yǔ)境下電子治理的價(jià)值驅(qū)動(dòng)因素及關(guān)鍵維度

聶磊

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

信息通信技術(shù)（ICT）的廣泛應(yīng)用不但加速了電子治理變革，也在重塑公共服務(wù)的新形態(tài)。文章回顧了電子治理的概念演變與政策演進(jìn)，探討了當(dāng)前電子治理的新語(yǔ)境即開(kāi)放政府，并基于開(kāi)放政府語(yǔ)境下電子治理的內(nèi)涵提出價(jià)值驅(qū)動(dòng)因素以及電子治理的關(guān)鍵維度與公民參與，進(jìn)而展望了移動(dòng)電子治理的未來(lái)。

開(kāi)放政府；電子治理；價(jià)值驅(qū)動(dòng)；關(guān)鍵維度

一、電子治理的概念演變與實(shí)踐發(fā)展

近20年來(lái)，隨著信息通信技術(shù)（ICT）的廣泛應(yīng)用，加之經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，政府在社會(huì)中的作用正在經(jīng)歷著快速而持續(xù)的變化，信息通信技術(shù)前所未有的應(yīng)用促進(jìn)了政府向開(kāi)放和參與的轉(zhuǎn)型。電子治理始于政務(wù)電子化，基本以電子政務(wù)或電子政府為存在形式。電子政務(wù)（E-Government）是信息技術(shù)在政府部門運(yùn)用的統(tǒng)稱，聯(lián)合國(guó)（UN）和美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)（ASPA）將電子政務(wù)定義為政府利用互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)站為市民提供政府的信息和服務(wù)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）則認(rèn)為電子政務(wù)是利用信息通信技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為一種工具來(lái)獲得更好的政府治理。電子治理（EGovernance）是近年來(lái)國(guó)際上針對(duì)信息社會(huì)來(lái)臨而提出的一種先進(jìn)的社會(huì)治理形態(tài)。道斯認(rèn)為電子治理包含信息通信技術(shù)在對(duì)公共服務(wù)、政府行政管理、民主過(guò)程的支持，以及對(duì)公眾、公民社會(huì)、私有部門和政府間關(guān)系的支持①。米歇爾提出電子治理是指在政府與市民社會(huì)、政府與企業(yè)之間的互動(dòng)，以及政府運(yùn)用信息技術(shù)簡(jiǎn)化政府行政和公共事務(wù)處理程序，并提升民主化程度的治理模式②。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉毅認(rèn)為，電子治理首先要求公共部門能夠提供良好的管理和服務(wù)，其次應(yīng)當(dāng)有助于建立一個(gè)更開(kāi)放、面廣和多產(chǎn)的公共部門③。董禮勝等學(xué)者將電子治理定義為由政府主導(dǎo)的、多社會(huì)行為主體參與的、運(yùn)用新信息通信技術(shù)輔助或替代現(xiàn)實(shí)治理，提高決策的效率、民主化和合理性，以實(shí)現(xiàn)善治的行為，完整的電子治理概念同時(shí)包括信息公開(kāi)、服務(wù)提供、互動(dòng)交流等基本內(nèi)容④。按照2004年第26屆國(guó)際行政科學(xué)會(huì)議主題執(zhí)行的解釋，電子治理不是新信息通信技術(shù)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡(jiǎn)單應(yīng)用，而是一種更多地與政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會(huì)政治組織及其活動(dòng)方式，是信息時(shí)代治理的表現(xiàn)形式⑤。

可見(jiàn)，電子治理是電子政務(wù)發(fā)展的延伸、深化和演進(jìn)的新趨勢(shì)。電子政務(wù)僅包括政府利用電子手段傳遞信息和服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理中的中心作用，實(shí)施重點(diǎn)是行政流程的改造、重組和優(yōu)化，是政府信息化建設(shè)的目標(biāo)；而電子治理還包含允許公民在政務(wù)活動(dòng)中以多種形式直接參與，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)各主體間的協(xié)商、合作與伙伴關(guān)系，實(shí)施重點(diǎn)則是主動(dòng)參與和互動(dòng)決策，是社會(huì)信息化的必然選擇，是與信息社會(huì)相適應(yīng)的嶄新治理形態(tài)⑥。因此，電子治理包含電子政務(wù)，在某種程度上彌補(bǔ)了對(duì)電子政務(wù)發(fā)展認(rèn)識(shí)上的不足，其最初被認(rèn)為公共行政改革的技術(shù)組成部分，但后來(lái)演變成為一種更強(qiáng)大的社會(huì)挑戰(zhàn)和一種機(jī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了提升公共服務(wù)和用戶滿意度的范疇，成為推動(dòng)更深入的民主進(jìn)程的某種因素。在最基礎(chǔ)的意義上，電子治理是體現(xiàn)電子政務(wù)效率的一種手段。但在更復(fù)雜的意義上，其影響已超出公共行政的邊界，它允許公民社會(huì)的完整參與，將私人部門視為積極的利益相關(guān)者。

電子治理的政策與實(shí)踐發(fā)展與其理論演變相一致，電子治理的發(fā)展大致可分為三個(gè)階段：第一階段關(guān)注政府行為，集中在政府如何利用信息技術(shù)為公民提供更好的服務(wù)和創(chuàng)造更多的互動(dòng)機(jī)會(huì)；第二階段關(guān)注公民行為，即公民如何接受和參與政府提供的電子服務(wù)；第三階段進(jìn)入電子民主的討論，即政府、公民和其它社會(huì)主體如何互動(dòng)來(lái)促進(jìn)決策民主⑦。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家電子治理總體上處于電子信息提供的成熟期和電子服務(wù)的完善期，電子服務(wù)是眼下電子治理的工作重點(diǎn)。這里所謂的電子服務(wù)是綜合了信息提供、在線服務(wù)以及在線互動(dòng)等一切電子治理行為，這三方面的實(shí)現(xiàn)的程度、效率以及質(zhì)量決定著電子治理的被認(rèn)可程度，同時(shí)影響著政府部門的行政效能。我國(guó)電子治理目標(biāo)從最初的提高政府工作效率正在向完善對(duì)公眾的服務(wù)轉(zhuǎn)移和提升，改善公共服務(wù)成為重要的發(fā)展方向?！?006-2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》明確提出逐步建立以公民和企業(yè)為對(duì)象、以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)、中央與地方相配合、多種技術(shù)手段相結(jié)合的公共服務(wù)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家各種電子治理模式不同程度地均帶有中央統(tǒng)籌管理的特點(diǎn)，我國(guó)的電子治理從發(fā)起到各階段的運(yùn)行也遵循了自上而下的發(fā)展模式，各地方政府在中央政府的統(tǒng)一引領(lǐng)下開(kāi)展電子治理工作，同時(shí)擁有較大的自主權(quán)。盡管我國(guó)目前的電子治理從政府信息公開(kāi)、網(wǎng)上辦事開(kāi)始走向政民互動(dòng)，但這種互動(dòng)現(xiàn)階段基本上還是被動(dòng)地解決百姓生活困難的思路，而在激發(fā)民眾參與政策制定的熱情方面并不顯著。這種不足是由中央的統(tǒng)籌管理、地方政府的參與、社會(huì)力量的合作、整合的力度、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及政策保障等方面綜合作用的結(jié)果。

二、電子治理的新語(yǔ)境：開(kāi)放政府

電子治理的戰(zhàn)略核心是利用信息通信技術(shù)的工具和系統(tǒng)向公民和企業(yè)提供更好的公共服務(wù)。在更廣泛的意義上，電子治理也包含了信息通信技術(shù)的參與和互動(dòng)部分，強(qiáng)調(diào)電子治理的核心在于改變政府與人民及企業(yè)互動(dòng)的方式。因此，更多關(guān)于改善當(dāng)前公共服務(wù)和提高效率的描述性內(nèi)容，以及關(guān)于政府應(yīng)該如何作為的規(guī)范性內(nèi)容，也成為電子治理的應(yīng)有之義。開(kāi)放性是民主政府治理的標(biāo)志，也是政府活力的源泉。然而，電子治理并不必然反映公開(kāi)，開(kāi)放政府的概念由此應(yīng)用而生。事實(shí)上，開(kāi)放政府并非一個(gè)全新的概念，它起源于知情權(quán)的制度化過(guò)程。直到2009年美國(guó)奧巴馬政府公布《開(kāi)放政府指令》后，人們才重新提起開(kāi)放政府理論。準(zhǔn)確地講，電子治理應(yīng)該被視為開(kāi)放政府的一個(gè)方面，實(shí)際上是促進(jìn)政府更加開(kāi)放的一種戰(zhàn)略手段。

開(kāi)放政府常常被用來(lái)描述主動(dòng)將政府信息公開(kāi)在互聯(lián)網(wǎng)上的行為。張成福認(rèn)為開(kāi)放政府乃是建立在開(kāi)放社會(huì)基礎(chǔ)之上，適應(yīng)全球化、民主化和信息化的時(shí)代要求，面對(duì)公共事務(wù)日益復(fù)雜化和治理環(huán)境日益動(dòng)蕩、不確定的狀態(tài)，出現(xiàn)的新的政府治理典范⑧。N.Veljkovic則定義了“開(kāi)放政府”的概念模型，即開(kāi)放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)透明、政府透明、公眾參與、互動(dòng)協(xié)作⑨。事實(shí)上，開(kāi)放政府不僅指信息的公開(kāi)，還指政府與公眾之間的互動(dòng)。換言之，開(kāi)放一詞，既指涉信息，也包括互動(dòng)。公眾對(duì)信息的獲取與對(duì)政策的參與，需要以多種途徑和方式結(jié)合在一起。在絕大多數(shù)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，開(kāi)放一詞的以上兩個(gè)維度即透明和參與是被分開(kāi)考慮的。有關(guān)透明的文獻(xiàn)涉及信息自由、互聯(lián)網(wǎng)、信息傳播、文件公開(kāi)以及網(wǎng)頁(yè)訪問(wèn)等，而有關(guān)參與的文獻(xiàn)則指向相互作用的決策、咨詢、對(duì)話以及利益相關(guān)者等。公眾既需要看到政府內(nèi)部的信息，也要對(duì)他們所看到的信息發(fā)表意見(jiàn)。前者的關(guān)鍵問(wèn)題在于什么是可以被公眾看到的？已有的文獻(xiàn)討論了透明的性質(zhì)和范圍、信息的價(jià)值以及文件公開(kāi)的時(shí)間。后者的核心問(wèn)題在于誰(shuí)的聲音能夠被聽(tīng)到？相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和理論分析聚焦于參與的平等性。盡管開(kāi)放一詞被政治人士和政策文件廣泛提及，但整體來(lái)看，對(duì)這一概念的學(xué)術(shù)研究其實(shí)才剛剛開(kāi)始。受維基百科的啟發(fā)，Noveck提出了一個(gè)有趣的概念即維基政府（Wiki government），將信息公開(kāi)與多種形式的公民參與聯(lián)系在一起，認(rèn)為技術(shù)能夠克服透明和參與的障礙，從而促進(jìn)政府開(kāi)放⑩。然而，這些見(jiàn)解尚未得到經(jīng)驗(yàn)研究的支持。基于以上，本文認(rèn)為，開(kāi)放是指公民通過(guò)獲取信息和參與決策，監(jiān)督和影響政府過(guò)程的程度。這一定義同時(shí)包含了透明和參與，并將監(jiān)督和影響視為關(guān)鍵的公民活動(dòng)。事實(shí)上，透明和參與有時(shí)也許會(huì)重疊，譬如公眾參與決策的會(huì)議，其議程和備忘錄的公開(kāi)，既是文件和信息的公開(kāi)，同時(shí)也強(qiáng)化了決策參與。

簡(jiǎn)而言之，公共治理方式發(fā)生改變的強(qiáng)烈信號(hào)正在顯現(xiàn)，這種改變甚至是復(fù)雜的和非線性的，已經(jīng)超越了大或小、左或右、開(kāi)放或封閉、公或私等傳統(tǒng)的界定。與此同時(shí)，政府已經(jīng)在逐步應(yīng)用最先進(jìn)的信息通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)以及無(wú)限可能的計(jì)算能力，能夠收集到前所未有的信息，并正在將這些信息轉(zhuǎn)化為問(wèn)題解決方案和有效的行動(dòng)。電子治理的進(jìn)一步發(fā)展越來(lái)越依賴于開(kāi)放政府，同時(shí)也成為推進(jìn)開(kāi)放政府的重要途徑。換言之，開(kāi)放政府這一語(yǔ)境賦予電子治理更為豐富的新的內(nèi)涵。

三、開(kāi)放政府語(yǔ)境下電子治理的價(jià)值驅(qū)動(dòng)因素

治理反映了公共和私人部門以及公民社會(huì)中不同主體間的作用及其相互關(guān)系，這種關(guān)系有時(shí)是相互沖突的，而有時(shí)是相互加強(qiáng)和補(bǔ)充的。信息通信技術(shù)的確是支持治理過(guò)程轉(zhuǎn)型的重要工具，最近幾年，我們已經(jīng)見(jiàn)證了基于信息通信技術(shù)的工具的迅速發(fā)展，主要用于電子政務(wù)中的公共服務(wù)與行政流程，以及當(dāng)?shù)胤?wù)的創(chuàng)新形態(tài)。盡管電子治理尚未被作為一種不同于電子政務(wù)的概念廣泛接受，但本文仍然傾向于將電子治理視為借助信息通信技術(shù)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)等活動(dòng)，它涉及各種治理主體間的關(guān)系及其演化的動(dòng)力，包括組織形式、流程、產(chǎn)出以及政府和公民視角的影響。在這方面，電子治理可被視作在地方、國(guó)家和全球?qū)用?，反映信息通信技術(shù)各利益相關(guān)者與政治制度協(xié)同演化的一個(gè)大的框架。同時(shí)，它應(yīng)該是多維度的，包含信息通信技術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和組織研究，并體現(xiàn)政府在社會(huì)利益方面所肩負(fù)的使命。就這一點(diǎn)而言，為了加強(qiáng)學(xué)術(shù)討論并使相關(guān)研究與政策緊密聯(lián)系，有學(xué)者建議對(duì)信息通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)的治理即電子治理重新定義如下：利用信息通信技術(shù)全面簡(jiǎn)化和提升政府內(nèi)部行政運(yùn)行，促進(jìn)政府、公民及其它利益相關(guān)者之間的互動(dòng)，使公民參與公共服務(wù)成為可能，并確保對(duì)所有人的包容性和平等機(jī)會(huì)?。這一定義是一個(gè)綜合的解釋框架，包括了電子政務(wù)、電子參與、電子民主等概念和實(shí)踐。信息通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)的治理框架以及組織和政策層面信息通信技術(shù)影響的相關(guān)分析，融入了新制度主義視角和建構(gòu)主義者關(guān)于政策和社會(huì)政治制度的研究方法，同時(shí)將其置于更廣闊的網(wǎng)絡(luò)理論的討論范圍內(nèi)。實(shí)際上，學(xué)者和實(shí)踐者都將網(wǎng)絡(luò)視作多層次治理的重要形式，特別是信息通信技術(shù)所驅(qū)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)，其優(yōu)勢(shì)在公私部門均可體現(xiàn)，包括增進(jìn)學(xué)習(xí)、對(duì)資源更有效的利用、增強(qiáng)解決復(fù)雜問(wèn)題的能力以及提供更具競(jìng)爭(zhēng)力和更好的服務(wù)。信息通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理的相關(guān)研究，一方面與信息通信技術(shù)對(duì)政府與各利益相關(guān)者之間關(guān)系質(zhì)量的影響有關(guān)，另一方面，也與信息通信技術(shù)對(duì)新的治理模式支持程度的評(píng)價(jià)有關(guān)。公共行政中的信息通信技術(shù)實(shí)際上不僅涉及數(shù)據(jù)流、虛擬化以及由于更高效率而帶來(lái)的成本節(jié)約，它還必須保證更敏捷、更及時(shí)、更靈活的公共服務(wù)。這無(wú)疑是創(chuàng)新的方向，而創(chuàng)新將成為激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展電子治理生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。

我們用于評(píng)價(jià)各種信息通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)的服務(wù)和創(chuàng)新動(dòng)力的解釋框架，聚焦于社會(huì)、組織和技術(shù)方面，這些是治理過(guò)程中界定制度和政策變化的關(guān)鍵元素。提及社會(huì)學(xué)、公共政策和信息通信技術(shù)領(lǐng)域最近的研究，本文贊成采用一種較為寬泛的定義，將電子治理視為有關(guān)公共行政和政府功能方面的一套基于信息通信技術(shù)的政策創(chuàng)新系統(tǒng)。為此，本文提出將信息通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)的治理看作是包括以下公共價(jià)值驅(qū)動(dòng)因素的抽象結(jié)構(gòu)：一是績(jī)效，既包含效果和效率（對(duì)資源的優(yōu)化利用），也指向響應(yīng)，即以連續(xù)的和可預(yù)見(jiàn)的方式提供服務(wù)。二是開(kāi)放，包含信息獲取、透明和責(zé)任，以及輿論導(dǎo)向。三是包容，即公民平等地接受公共服務(wù)，以及向弱勢(shì)和少數(shù)群體提供服務(wù)。這三個(gè)方面是從政策和組織視角來(lái)描述所有治理模型應(yīng)有的目標(biāo)，而不論其技術(shù)和運(yùn)行方面的特征。之所以提到這三個(gè)方面，主要是為了滿足和協(xié)調(diào)信息通信技術(shù)系統(tǒng)實(shí)施過(guò)程中的不同需求。信息通信技術(shù)服務(wù)提供過(guò)程中公共部門的代表和執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)以其活動(dòng)中的上述抽象結(jié)構(gòu)和總體目標(biāo)為導(dǎo)向，而不應(yīng)該是行政傳統(tǒng)、制度背景和組織文化。以上三個(gè)方面旨在提供一個(gè)系統(tǒng)的視角和工具，用以闡釋信息通信技術(shù)和治理之間的聯(lián)系，并概括出其面臨的各種挑戰(zhàn)。這些價(jià)值驅(qū)動(dòng)因素代表著不同治理層面的信息通信技術(shù)服務(wù)的原則和預(yù)期產(chǎn)出。盡管人們對(duì)信息通信技術(shù)在治理轉(zhuǎn)型中的作用已有一定的共識(shí)，但很少?gòu)姆羌夹g(shù)維度對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究。而且，能夠讓研究者和實(shí)踐者應(yīng)對(duì)來(lái)自電子治理多方面挑戰(zhàn)的工具也很少。

四、開(kāi)放政府語(yǔ)境下電子治理的關(guān)鍵維度

基于上述公共價(jià)值驅(qū)動(dòng)因素，我們識(shí)別出以下作為電子治理的關(guān)鍵維度。首要的維度是政府與公民及企業(yè)的關(guān)系，這有賴于政府在進(jìn)行流程和服務(wù)的再設(shè)計(jì)之前，對(duì)目標(biāo)人群的實(shí)際需求、預(yù)期和愿望的調(diào)查能力。建立公共部門、個(gè)體與集體之間的持續(xù)雙向的對(duì)話，仍然是布局開(kāi)放治理模型的主要挑戰(zhàn)之一。在這樣一種開(kāi)放治理中，公民既是投票人和納稅人，也是服務(wù)的使用者和參與者。第二個(gè)維度是技術(shù)演進(jìn)。朝向流程虛擬化和云計(jì)算存儲(chǔ)的趨勢(shì)不會(huì)消失。盡管云計(jì)算提高了效率，節(jié)約了成本，但它會(huì)造成隱私和安全方面的諸多不確定性。這些不確定已導(dǎo)致許多更為廣泛的法律問(wèn)題，需要從規(guī)制視角對(duì)電子服務(wù)的演化進(jìn)行界定。從技術(shù)角度來(lái)看，對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中的能源效率已有越來(lái)越多的限制和要求，更加環(huán)保的信息通信技術(shù)將是大勢(shì)所趨。事實(shí)上，電子治理面臨的挑戰(zhàn)不僅來(lái)自技術(shù)方面，也來(lái)自經(jīng)濟(jì)和政治方面。除了以透明的方式提供有效率和有效果的電子服務(wù)之外，公共部門還必須設(shè)置適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)信息通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)的治理轉(zhuǎn)型對(duì)于經(jīng)濟(jì)績(jī)效、后勤保障以及交易成本的影響。這需要為成本收益分析收集經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，以便評(píng)估投資回報(bào)，以及對(duì)公共價(jià)值的評(píng)價(jià)和對(duì)相關(guān)利益者滿意度的測(cè)量。第三個(gè)維度是政府規(guī)制。必須承認(rèn)，政府規(guī)制在跨界公共服務(wù)供給過(guò)程中正在遇到一系列瓶頸。法律框架的缺失實(shí)際上已成為有效的無(wú)縫隙互操作（Interoperability）以及建立全球數(shù)據(jù)市場(chǎng)的障礙。已有的法律框架，不論是國(guó)家層面還是全球?qū)用娴?，都需要修訂以便更好地反映正在發(fā)生變化的技術(shù)和市場(chǎng)。理論上，立法應(yīng)在技術(shù)上中立，這樣才能獨(dú)立于技術(shù)的演化。然而，必須考慮有時(shí)不同的政府作用會(huì)阻礙跨界活動(dòng)和交易的增長(zhǎng)。換言之，出于國(guó)家層面的考慮，電子治理常常被迫采取規(guī)制。

在以上三個(gè)維度中，政府與公民及企業(yè)的關(guān)系是電子治理演變的初衷和歸宿。電子治理無(wú)疑會(huì)提升公共服務(wù)水平，改善政府與企業(yè)及民眾的互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)更有效的公共行政。它還會(huì)減少腐敗、增加透明度、減支增收等。事實(shí)上，電子治理帶給我們的將不止于此，在公民積極參與決策方面也有著深遠(yuǎn)的意義。總體上講，信息通信技術(shù)應(yīng)用會(huì)帶來(lái)公共服務(wù)的成本效率優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量提升以及更加以公民為中心的組織文化。在線公共組織已成為普遍現(xiàn)象，其發(fā)展已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一站式服務(wù)、在線發(fā)布和在線業(yè)務(wù)辦理。在一些案例中，信息通信技術(shù)還被用來(lái)鼓勵(lì)公民變得更為主動(dòng)積極。公民通過(guò)電子郵件、博客、論壇等多種形式來(lái)表達(dá)對(duì)政策的意見(jiàn)，所有這些活動(dòng)被稱之為電子參與，不僅獲得越來(lái)越多的關(guān)注，而且還被看作政府與民眾某種新型關(guān)系的先鋒。這種演化會(huì)導(dǎo)致一種新的民主形式，即電子民主，它一方面包括民眾的積極參與，另一方面也包括政府對(duì)這種參與的積極鼓勵(lì)。公民參與緣起于社會(huì)發(fā)展取得的收益在公民中實(shí)現(xiàn)更為公平的分配，主張人們必須在直接影響其生活的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治活動(dòng)中表現(xiàn)得更為積極。早期的參與概念大多局限于社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目。治理概念的產(chǎn)生使得早期的參與發(fā)生了變化，公民參與不再局限于社會(huì)公正，還擴(kuò)展到所有其它的社會(huì)領(lǐng)域，比如環(huán)境保護(hù)、健康、教育、交通甚至能源等。治理關(guān)注在所有領(lǐng)域的公民賦權(quán)，遠(yuǎn)不止于投票選舉。人們需要一個(gè)激活他們參與愿望的工具，電子治理創(chuàng)造了這一機(jī)會(huì)。在開(kāi)放政府語(yǔ)境中討論參與時(shí)，當(dāng)前常用的詞匯是電子參與。然而，電子參與這一用詞的問(wèn)題在于，它沒(méi)有包含任何規(guī)范性的目標(biāo)。當(dāng)使用電子參與描述一種應(yīng)用方式時(shí)，它無(wú)疑是有效的，但當(dāng)被用來(lái)描述一個(gè)更大的愿景或目標(biāo)時(shí)，其價(jià)值便十分有限。畢竟，參與的質(zhì)量不應(yīng)根據(jù)其模式或信息通信技術(shù)的應(yīng)用程度來(lái)評(píng)價(jià)，而應(yīng)取決于其開(kāi)放程度。因此，我們提出開(kāi)放參與，用來(lái)描述開(kāi)放政府參與的地點(diǎn)和范圍。這一規(guī)范性的目標(biāo)可以通過(guò)不同的參與方式得以實(shí)現(xiàn)，其中電子參與無(wú)疑十分關(guān)鍵，因?yàn)樾畔⑼ㄐ偶夹g(shù)為開(kāi)放參與過(guò)程提供了很多必要的條件。我們將開(kāi)放參與理解為開(kāi)放政府的一個(gè)目標(biāo)和指導(dǎo)原則，并作為公民在政府決策過(guò)程中跨媒體參與的愿景。開(kāi)放參與將開(kāi)放置于參與過(guò)程的核心，將開(kāi)放度視為開(kāi)放政府背景下參與過(guò)程成功與否的關(guān)鍵因素。

開(kāi)放參與中的開(kāi)放與三個(gè)不同的方面相關(guān)：透明、包容和接納。首先，開(kāi)放參與要求在參與主題、參與過(guò)程、參與結(jié)果以及使用的軟件或方法方面的透明。在這方面，信息通信技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，扮演了至關(guān)重要的角色，因?yàn)樵诰€平臺(tái)能夠從同一渠道的不同來(lái)源集中信息，使信息容易被獲取。為了實(shí)現(xiàn)參與過(guò)程的透明，關(guān)于參與主題的信息必須能夠被自由獲取。信息通信技術(shù)通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)這方面的透明。而且，參與過(guò)程和結(jié)果也需要透明，必須提供有關(guān)活動(dòng)過(guò)程的清晰和真實(shí)的信息。同時(shí)，透明意義上的開(kāi)放需要自由（免費(fèi)）獲取技術(shù)或軟件。其次，開(kāi)放參與過(guò)程必須具有高度的包容性。換言之，接入必須向所有人開(kāi)放。這并不意味著每個(gè)人都必須參與，而是指每個(gè)人都必須有參與的可能性。為了接觸到那些弱勢(shì)的和未被充分代表的社會(huì)群體，必須要有結(jié)合線上與線下渠道的跨媒體戰(zhàn)略。降低參與障礙的另一個(gè)因素是高適用性，比如很容易理解在線參與平臺(tái)上的導(dǎo)航，或者在線上和線下都使用簡(jiǎn)單語(yǔ)言。除了確保弱勢(shì)群體線上和線下的可到達(dá)性，匿名參與或化名參與在提供更為開(kāi)放和平等的參與方面也可起到重要作用。最后，開(kāi)放參與還指接納參與。參與過(guò)程必須是對(duì)話的，也就是說(shuō)開(kāi)放是雙向的。公民和政府間的雙向溝通意味著參與空間（無(wú)論是線上還是線下）對(duì)于公民和行政部門以及政治代表們都是可到達(dá)的。接納意義上的開(kāi)放意味著組織參與過(guò)程的行政或政治相關(guān)利益者需要對(duì)結(jié)果持開(kāi)放心態(tài)，即便參與過(guò)程最終未能導(dǎo)致其所希望的結(jié)果。研究表明，社交網(wǎng)絡(luò)正在改變著公民在社會(huì)中的作用，特別是年輕一代在政治和社會(huì)生活中的作用，如何連接這一群體對(duì)于政府而言尤為重要，畢竟，電子參與已成為電子治理演化的下一階段的重點(diǎn)。技術(shù)的改變尤其是社交網(wǎng)絡(luò)和社交媒體為公民參與政策制定提供了新的可能性，但政府在這一過(guò)程中也應(yīng)扮演重要角色。政府需要積極努力地促使公眾參與，實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化，并通過(guò)采納安全、信任和透明等措施不斷深化公眾參與。只有公眾和政府協(xié)同努力，才能推進(jìn)電子參與和電子民主。

五、電子治理的發(fā)展趨勢(shì)：移動(dòng)電子治理

隨著無(wú)線和移動(dòng)技術(shù)對(duì)公共機(jī)構(gòu)功能以及服務(wù)提供的影響日益增加，移動(dòng)技術(shù)的戰(zhàn)略重要性更加明顯。就像幾十年前全世界許多政府發(fā)展電子政務(wù)成為當(dāng)時(shí)重要的里程碑事件，如今通過(guò)移動(dòng)政務(wù)來(lái)支持和增強(qiáng)電子治理，建設(shè)更為連接順暢的社會(huì)，已成為不可避免的趨勢(shì)。移動(dòng)電子治理作為信息通信技術(shù)在公共部門應(yīng)用的下一波浪潮，正在顯現(xiàn)。移動(dòng)設(shè)備的低成本和易用性使得公民能夠快速有效地接入健康、教育、就業(yè)、公共安全、金融、交通、法律和其它公共服務(wù)。移動(dòng)電子治理更強(qiáng)調(diào)互動(dòng)，其使用情境是未知的，接入政府服務(wù)也許只是一系列活動(dòng)中的一項(xiàng)。毫無(wú)疑問(wèn)，電子治理向移動(dòng)電子治理的轉(zhuǎn)變不僅是信息通信技術(shù)的轉(zhuǎn)變，而且是一個(gè)更為根本性的變化。這一根本性變化會(huì)導(dǎo)致政府與公民之間、政府與官員之間、以及官員與公民之間關(guān)系的變化。促使這一轉(zhuǎn)變的因素主要有公共部門對(duì)這些技術(shù)的廣泛接受、移動(dòng)設(shè)備的滲透、公民使用的便捷性、更為簡(jiǎn)易的互操作性、更能拉近政府與公民的距離、成本更低等。動(dòng)機(jī)因素則包括更好的服務(wù)接入、更好的服務(wù)提供、更好的服務(wù)響應(yīng)、更好的服務(wù)質(zhì)量和效率、更大的服務(wù)規(guī)模、更好的利益相關(guān)者參與、更好的政府形象等。

就政府而言，移動(dòng)技術(shù)為政府優(yōu)化成本、完善溝通與數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)、擴(kuò)展服務(wù)、實(shí)現(xiàn)數(shù)字平等提供了重要機(jī)會(huì)。移動(dòng)手機(jī)的滲透擴(kuò)展了覆蓋面，可接觸到難以到達(dá)的人群，比如老年人、殘疾人等。同時(shí)，移動(dòng)技術(shù)提供了更加靈活的溝通選擇，可為盲人或失聰者等發(fā)出預(yù)警信息。公民可以任何時(shí)間和地點(diǎn)通過(guò)移動(dòng)設(shè)備和無(wú)線網(wǎng)絡(luò)接受政府信息和服務(wù)。政府官員使用同樣設(shè)備工作，不必考慮距離、時(shí)間、地點(diǎn)和自然條件，特別是在公共安全和應(yīng)急管理領(lǐng)域?；谖恢玫姆?wù)可確保政府能夠直接給每個(gè)人提供服務(wù)，加速了政府組織結(jié)構(gòu)的變革，變得更為扁平化和簡(jiǎn)潔化。實(shí)時(shí)的與基于位置的連接導(dǎo)致快速便捷的數(shù)據(jù)接入、響應(yīng)管理和無(wú)縫隙信息交換。信息和行動(dòng)可在任何地點(diǎn)與其它機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，這就提升了政府部門間的協(xié)作。移動(dòng)技術(shù)的即時(shí)信息以及地圖數(shù)據(jù)的共享，使之成為應(yīng)急響應(yīng)中頗具價(jià)值的資產(chǎn)。政府官員能夠從大量公民當(dāng)中不斷獲取最新的公共意見(jiàn)和偏好，覆蓋面的擴(kuò)展同樣提高了政府責(zé)任、透明度以及公民參與。就公民而言，移動(dòng)技術(shù)提高了公民的日常生活質(zhì)量，越來(lái)越多的人們?cè)谌粘Ｉ钪袠?lè)于使用手機(jī)，社交媒體和Web2.0也可轉(zhuǎn)換為便捷的移動(dòng)應(yīng)用。移動(dòng)政務(wù)可以從納稅、健康管理、社會(huì)安全、個(gè)人身份識(shí)別等方面影響公共部門的活動(dòng)。進(jìn)一步的個(gè)性化和基于位置的服務(wù)能夠增進(jìn)公民福祉，可帶來(lái)更多的公民參與和滿意度。移動(dòng)技術(shù)可便捷接入政府信息、規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，公民可以通過(guò)免費(fèi)下載的應(yīng)用程序要求服務(wù)和報(bào)告問(wèn)題，還可以進(jìn)行支付、簽名、與服務(wù)提供者互動(dòng)，并能借助績(jī)效和財(cái)政數(shù)據(jù)促使官員真正負(fù)起責(zé)任。而且，上述活動(dòng)可以在公民選擇的任何時(shí)間和地點(diǎn)完成。那些位于以往無(wú)法到達(dá)區(qū)域的公民可以獲取移動(dòng)健康援助、監(jiān)測(cè)、通知和緊急醫(yī)療預(yù)警。公民通過(guò)手持設(shè)備和移動(dòng)技術(shù)可以報(bào)告可疑或犯罪活動(dòng)以及官員的不當(dāng)行為，從而有助于增加透明度和問(wèn)責(zé)。公民可以借助具有GPS數(shù)據(jù)的移動(dòng)應(yīng)用要求緊急援助，居民可以參與應(yīng)急管理，通過(guò)地圖、照片和視頻幫助識(shí)別特定位置和條件。

移動(dòng)電子治理不僅是一系列單個(gè)的創(chuàng)意，它更是一項(xiàng)有關(guān)政府業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略性的內(nèi)在路徑。政府機(jī)構(gòu)意在通過(guò)提升效率降低成本，理解新技術(shù)并實(shí)現(xiàn)能量最大化，為公民提供包括社交媒體應(yīng)用在內(nèi)的溝通和接入渠道的新選擇，解決公民的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需求。移動(dòng)電子治理意味著利益相關(guān)者在各種協(xié)作情境下踐行“任何人在任何時(shí)間和任何地點(diǎn)以任何方式獲得任何服務(wù)”成為可能。與此同時(shí)，移動(dòng)電子治理必須考慮公共服務(wù)的供給是以公民為中心的，政府必須應(yīng)對(duì)數(shù)字鴻溝的挑戰(zhàn)。從實(shí)用角度來(lái)講，決策者必須進(jìn)行盡職調(diào)查以確保政府在線服務(wù)的可及性以及完善其接入性和移動(dòng)性。實(shí)踐證明，成功的移動(dòng)發(fā)展項(xiàng)目往往更具演化性而非革命性，換言之，它是將移動(dòng)元素嵌入在正在進(jìn)行的發(fā)展中，而不是將移動(dòng)服務(wù)作為發(fā)展本身。總而言之，推進(jìn)和實(shí)施電子治理是一場(chǎng)公共管理領(lǐng)域持續(xù)變革，涉及政府部門、私營(yíng)部門、第三部門以及公民個(gè)人等多元治理主體，不但需要足夠的資金、技術(shù)等方面的物質(zhì)基礎(chǔ)，還需要與之相匹配的組織保證、制度保障和社會(huì)文化條件。我國(guó)電子治理雖然任重道遠(yuǎn)，但隨著信息通信技術(shù)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)日新月異的發(fā)展，以及政府變革的決心和公民意識(shí)的不斷覺(jué)醒，我們有理由相信在技術(shù)、制度和文化等多重驅(qū)動(dòng)下，具有中國(guó)特色的電子治理發(fā)展將開(kāi)啟新的篇章。

注釋：

①Dawes，S.S.，The Evolution and Continuing Challenges of E-Governance.Public Administration Review，2008.P17.

②Michiel Backus，E-Governance in Developing Countries.HCD Research Brief，No.1.2003（3）.P33.

③劉毅：《網(wǎng)絡(luò)輿情研究概論》，天津：天津人民出版社.2007.第210頁(yè)。

④董禮勝等：《發(fā)達(dá)國(guó)家電子治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2012.第21頁(yè)。

⑤王浦劬、楊鳳春：《電子治理：電子政務(wù)發(fā)展的新趨向》，中國(guó)行政管理，2005年第1期，第75頁(yè)。

⑥陳祥榮：《電子政務(wù)與電子治理》，成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第5期，第53頁(yè)。

⑦董禮勝等：《發(fā)達(dá)國(guó)家電子治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第16頁(yè)。

⑧張成福：《開(kāi)放政府論》，中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2014年第3期，第80頁(yè)。

⑨N.Veljkovic.Benchmarking Open Government：An Open Data Perspective.Government Information Quarterly，2014（31）.P94.

⑩ Noveck.Wiki Government：How Technology Can Make Government Better，Democracy Stronger，and Citizens More Powerful. Brookings Institution Press.2009.P72.

?Misuraca.Assessing Emerging ICT-Enabled Governance Models in European Cities：Results from a Mapping Survey.Electronic Government.Springer.2010.P115.

The Value Driving Factors and Key Dimensions of E-Governance in the Context of Open Government

Nie Lei

The widespread use of ICT（Information Communication Technology）is not only speeding up the reformation of electronic governance but also remodeling the pattern of public service.The thesis reviews the concept and policy evolution of e-governance in the context of open government and puts forward the value driving factors and key dimensions according to its connotation.It also looks into the future of mobile e-governance.

Open Government；E-Governance；Value Driving；Key Dimension

G203

A

1009-3176（2016）05-060-（7）

（責(zé)任編輯 陶柏康）

2016-6-15

聶磊 男（1973-）華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 中國(guó)人民大學(xué)管理學(xué)博士