文/崔 敏（中共定西市委黨校，甘肅定西 743000）

精準(zhǔn)扶貧核心理念厘清
——兼以甘肅省定西市為例

文/崔 敏（中共定西市委黨校，甘肅定西 743000）

我國扶貧開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入啃硬骨頭的攻堅(jiān)拔寨期，基于對(duì)過去開發(fā)式扶貧的反思，“精準(zhǔn)扶貧”提出重要的工作機(jī)制是精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。實(shí)踐上，這一機(jī)制存在著諸如扶貧資金有限、貧困戶參與不足、幫扶政策失時(shí)、幫扶工作隊(duì)駐村不夠等等多方面的困境，其核心問題是理念不清，即在扶貧開發(fā)實(shí)踐工作中存在著一些影響扶貧開發(fā)實(shí)效的、具有偏頗性的、需要厘清的理念問題，只有擺脫這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，才能真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧。

精準(zhǔn)扶貧 核心理念 范圍界定

改革開放以來，隨著持續(xù)實(shí)施救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧，我國貧困人口數(shù)銳減，貧困地區(qū)條件明顯改善。但是，在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，我們依然面臨著艱巨而繁重的扶貧開發(fā)工作。精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點(diǎn)，也是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢(mèng)”的重要保障。

一、問題的提出

（一）“精準(zhǔn)扶貧”的提出

精準(zhǔn)扶貧，是黨中央立足黨和國家工作全局，就新時(shí)期扶貧工作面臨的新挑戰(zhàn)與新要求所作出的最積極的應(yīng)對(duì)和最正確的指引。

2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研扶貧工作時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想，他強(qiáng)調(diào)扶貧工作“要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點(diǎn)，不斷提高精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性”［1］。2014年3月，習(xí)近平在參加兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策”，進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念［2］。2015年1月，習(xí)近平在云南調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決打好扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。6月，習(xí)近平在貴州召開的部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上提出了對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到位、因村派人、脫貧成效要精準(zhǔn)等“六個(gè)精準(zhǔn)”［3］。同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”［4］。10月16日，習(xí)近平在2015減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)，中國扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，增加扶貧投入，出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，堅(jiān)持中國制度優(yōu)勢(shì)，注重六個(gè)精準(zhǔn)，堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧［5］。

2014年1月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)從實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)出發(fā)，明確提出“到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的奮斗目標(biāo)。

習(xí)近平總書記關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”諸多論述，使精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧在新的起點(diǎn)上內(nèi)涵更加豐富，操作性更加具體。更為重要的是，這些論述從理論到實(shí)踐形成了系統(tǒng)的思想，是指導(dǎo)我國扶貧工作的思想基礎(chǔ)和重要方針，不僅有著深遠(yuǎn)而廣泛的實(shí)踐和理論意義，而且使精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成了擺在貧困地區(qū)各級(jí)黨委政府和扶貧部門面前一個(gè)極為現(xiàn)實(shí)的問題。

（二）扶貧理念的轉(zhuǎn)變

扶貧是目標(biāo)，“精準(zhǔn)扶貧”理念，源于扶貧開發(fā)實(shí)踐及理念，而扶貧開發(fā)理念，是人們以自己的語言形式來詮釋貧困現(xiàn)象時(shí)所歸納或總結(jié)的思想、觀念、概念與法則，是基于對(duì)貧困的思考而形成的一種科學(xué)的指導(dǎo)思想及方針原則所體現(xiàn)出的思想觀念。

1.輸血扶貧：我國的扶貧開發(fā)最早從中央政府的救濟(jì)開始。1973—1982年，國家每年向以甘肅定西為代表的貧困干旱地區(qū)救濟(jì)款物［7］。1983年，中央啟動(dòng)“三西”扶貧開發(fā)建設(shè)，在政策、資金、物資等方面給予貧困地區(qū)傾斜扶持，標(biāo)志著我國開始了區(qū)域性扶貧開發(fā)工作。救濟(jì)式扶貧緩解了當(dāng)時(shí)貧困群眾的基本生活生存之需，但未能扭轉(zhuǎn)群眾的根本貧困。

2.造血脫貧：1984年9月，《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》提出，“糾正單純救濟(jì)的觀點(diǎn)”，“因地制宜，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部活力”，扶貧開發(fā)的指導(dǎo)思想更加明確，在措施和要求上輸入了“造血”理念。這一理念在1986年 《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》時(shí)，隨著農(nóng)村脫貧致富工作從單純救濟(jì)向經(jīng)濟(jì)開發(fā)的根本轉(zhuǎn)變而初步確立為在全國范圍內(nèi)有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧的理念［8］。

綜上,外科手術(shù)方式治療甲狀腺瘤的臨床治療效果十分顯著,具有較高安全性,不會(huì)提高患者的并發(fā)癥發(fā)生率,因此該方式也是治療甲狀腺瘤的一種十分有效的方式,具有十分積極的臨床意義[8]。

3.扶貧攻堅(jiān)：1994年，《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》作為第一個(gè)有明確目標(biāo)、對(duì)象、措施和期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)，繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的理念。直到新世紀(jì)初，我國扶貧開發(fā)從方針途徑、資金使用、政策保障、部門任務(wù)、社會(huì)動(dòng)員、國際合作、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面付諸于這一理念的實(shí)施［9］。

4.綜合統(tǒng)籌：2001年9月，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)為中心，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，扶貧開發(fā)必須與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，與計(jì)劃生育相結(jié)合，控制貧困地區(qū)人口的過快增長，實(shí)現(xiàn)資源、人口和環(huán)境的良性循環(huán)，提高貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力。《綱要》的發(fā)布標(biāo)志著國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略開始向綜合統(tǒng)籌的理念轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，2007年7月，《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》建立了農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)沒有勞動(dòng)力或勞動(dòng)能力喪失的農(nóng)村貧困人口的基本生存問題做了兜底性的制度安排。隨后，2011年12月，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》將扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，指出“統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)發(fā)展。堅(jiān)持扶貧開發(fā)與推進(jìn)城鎮(zhèn)化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村相結(jié)合，與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，充分發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)盈，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力，提倡健康科學(xué)生活方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)?！保?0］至此，我國扶貧開發(fā)的理念更加明晰，基本實(shí)現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為主到統(tǒng)籌發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

（三）我國農(nóng)村貧困的現(xiàn)狀：一是貧富差距懸殊，尤其是城鄉(xiāng)差距繼續(xù)拉大且趨勢(shì)明顯，二是貧困呈現(xiàn)出由收入性向多元性轉(zhuǎn)化，三是單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)脫貧致富效果不明顯，四是扶貧政策在區(qū)域性范圍內(nèi)對(duì)貧困主體的脫貧效果弱化等等。因此，要提高貧困人口收入水平，改善貧困人口生活質(zhì)量，提高貧困人口綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就要綜合考慮貧困的狀況，重塑扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略理念與體制，實(shí)現(xiàn)全民共同富裕。

定西30多年扶貧開發(fā)實(shí)踐凝煉出的“三苦”精神（領(lǐng)導(dǎo)苦抓、部門苦幫、群眾苦干），是定西悠久歷史文化、長期建設(shè)過程和改革開放實(shí)踐、形成的結(jié)果，集中體現(xiàn)了定西獨(dú)特的時(shí)代精神風(fēng)貌?？俊叭唷本瘢ㄎ魈剿鞯搅俗匀粭l件嚴(yán)酷地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的成功路子。新時(shí)期、新階段、新目標(biāo)、新任務(wù)賦予了“三苦”精神新的內(nèi)涵，扶貧攻堅(jiān)，“三苦”精神仍是強(qiáng)大的精神動(dòng)力。弘揚(yáng)“三苦”精神，需要大膽解放思想，創(chuàng)新觀念，堅(jiān)持摒棄不符合科學(xué)發(fā)展的思想觀念，以科學(xué)發(fā)展理念謀劃扶貧工作；需要不畏艱難、奮發(fā)有為、腳踏實(shí)地、務(wù)實(shí)創(chuàng)新，以強(qiáng)烈的事業(yè)心，悉心抓管扶貧脫貧，力求實(shí)效；需要以貧困群眾為先，尊重群眾首創(chuàng)精神，傾心關(guān)心群眾疾苦，做到扶貧為了群眾，脫貧依靠群

眾［11］。

二、基本理念的厘清

（一）厘清“精準(zhǔn)”內(nèi)涵

“精準(zhǔn)扶貧”，源于廣東扶貧“雙到”工作，是廣東經(jīng)驗(yàn)的濃縮［12］，根據(jù)中辦［2013］25號(hào)文件，其主旨概括為優(yōu)化配置扶貧資源，構(gòu)建扶貧長效機(jī)制，到村到戶實(shí)現(xiàn)扶貧，堅(jiān)實(shí)科學(xué)扶貧基礎(chǔ)。“精準(zhǔn)扶貧”作為扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，“精準(zhǔn)”是新時(shí)期新階段的新舉措，是對(duì)過去扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的有益補(bǔ)充，是扶貧方式的被強(qiáng)化，目的在于更好地推進(jìn)，并非完全替代。事實(shí)上，“精準(zhǔn)扶貧”作為一項(xiàng)指導(dǎo)性政策，在實(shí)踐執(zhí)行中，由于缺乏對(duì)其戰(zhàn)略意義的全面和深刻認(rèn)識(shí)，“精準(zhǔn)扶貧”成了地方政府及扶貧干部不能觸碰的高壓線，要“精準(zhǔn)”，就要不折不扣地貫徹落實(shí)政策，就要勇于擔(dān)當(dāng)，敢于承擔(dān)責(zé)任。談及“精準(zhǔn)扶貧”，就不能只介紹地方相對(duì)具體的措施與行動(dòng)，更重要的是要將“精準(zhǔn)”置入對(duì)地方性戰(zhàn)略的反思，統(tǒng)籌區(qū)域的靈活性和地方的合理性?！熬珳?zhǔn)”并不排斥各地因地制宜地制定切實(shí)可行的扶貧舉措，更不能成為地方扶貧工作的束縛。

主要存在于農(nóng)村的貧困問題，一直是困擾中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)難題。宏觀上，政府制訂扶貧開發(fā)政策的主要著眼點(diǎn)是如何消除農(nóng)村貧困。微觀上，地方政府，尤其是縣級(jí)政府，在貫徹落實(shí)國家的扶貧開發(fā)政策以及制定自己的地方性扶貧開發(fā)政策時(shí)也把主要著眼點(diǎn)放在農(nóng)村和農(nóng)民，尤其注重貧困山區(qū)，如自然生態(tài)環(huán)境酷劣區(qū)和生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施落后區(qū)的農(nóng)民貧困上。事實(shí)上，在農(nóng)村貧困之外還存在城鎮(zhèn)貧困和邊緣貧困。城鎮(zhèn)貧困，主要是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)調(diào)整、國企改革等因素誘發(fā)而使城鎮(zhèn)存在的小范圍的、較少人口的貧困，一般是因家庭成員失業(yè)、大病或殘疾等因素誘發(fā)的生活困難及一部分享受低保標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)戶籍家庭，其中有些人因病賣房，沒有住所，沒有技術(shù)，與貧困農(nóng)民相比，他們得到的關(guān)注更少。從定西城鎮(zhèn)貧困人口的構(gòu)成看，主要有四個(gè)方面，一是國企改革下崗職工，這一部分人在離開原崗位后，他們中的大多數(shù)人因?yàn)槲幕潭鹊?、年齡偏大等原因很難再就業(yè)。二是進(jìn)城農(nóng)民工，他們中的相當(dāng)一部分因?yàn)榧夹g(shù)水平受限，除了建筑領(lǐng)域外很難謀到穩(wěn)定職業(yè)，是最典型的城鎮(zhèn)貧困人口。三是剛畢業(yè)的大學(xué)生（被稱為“蟻?zhàn)濉保?，他們中的大部分未就業(yè)，在等待“分配”，只有很少部分雖實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，但其收入不能支撐日常生活開銷。四是城鎮(zhèn)“三無”人員（無勞動(dòng)能力，無經(jīng)濟(jì)來源，無人贍養(yǎng)、扶養(yǎng)和撫養(yǎng)）。邊緣貧困［13］，主要是一些因近年城鎮(zhèn)規(guī)模建設(shè)占地、交通道路拓寬改造占地、地質(zhì)災(zāi)害損害耕地等因素而引發(fā)的失地農(nóng)民，其耕地不足，務(wù)農(nóng)缺少土地資源，經(jīng)商又缺乏資金和經(jīng)驗(yàn)。此外，還有一部分是因就業(yè)、就學(xué)、疾病、災(zāi)害等因素而誘發(fā)的處于不穩(wěn)定狀態(tài)的返貧人口。

因此，精準(zhǔn)扶貧，是一項(xiàng)具有極高關(guān)聯(lián)度的系統(tǒng)性工程，只有起點(diǎn)，沒有終點(diǎn)，必須置于全局工作的重中之重，強(qiáng)力推進(jìn)。應(yīng)當(dāng)建立一套城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系及貧困線測(cè)算方法，準(zhǔn)確掌握城鎮(zhèn)失業(yè)率和城鎮(zhèn)貧困動(dòng)態(tài)，不可重經(jīng)濟(jì)薄弱區(qū)、低收入農(nóng)戶，忽視非貧困地區(qū)的其他貧困（城鎮(zhèn)貧困和邊緣貧困）。

（三）找準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)

精準(zhǔn)扶貧，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與帶動(dòng)很關(guān)鍵。實(shí)踐上，農(nóng)村扶貧開發(fā)只注重了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善和農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)及項(xiàng)目的培育，而輕視了優(yōu)勢(shì)工業(yè)及項(xiàng)目的刺激，尤其忽視了貧困農(nóng)村內(nèi)部需求對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。工業(yè)是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“引擎”，只有工業(yè)化走在前頭，才能形成農(nóng)業(yè)加強(qiáng)、城鎮(zhèn)化和第三產(chǎn)業(yè)有序跟進(jìn)的發(fā)展機(jī)制。定西是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，工業(yè)發(fā)展是“短腿”。近年，定西財(cái)政收入始終保持兩位數(shù)的增長，每年增幅大口徑收入5億元甚至以上，一般預(yù)算收入也超過3億元。全市農(nóng)民收入的75%來自特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)增加值和稅收約20%來自農(nóng)副產(chǎn)品加工。由此，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是定西做大總量、提升水平的關(guān)鍵，也是精準(zhǔn)扶貧的有效手段之一和潛力及希望所在［14］。因此，精準(zhǔn)扶貧，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的選擇上，要摒棄單純扶持種植業(yè)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，堅(jiān)持多元取向，拓展思路，融合發(fā)展，真正把資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)加快優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品精深加工體系建設(shè)，強(qiáng)力打造加工基地，延長產(chǎn)業(yè)鏈；扶持企業(yè)發(fā)揮品牌、技術(shù)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)有較高開發(fā)價(jià)值的礦產(chǎn)資源的探、選、采、冶、加一體化開發(fā)利用，不斷增強(qiáng)其帶動(dòng)農(nóng)民依靠特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)增收的能力，增強(qiáng)其帶動(dòng)農(nóng)民及城鎮(zhèn)失業(yè)和未就業(yè)人員增加就業(yè)收入的能力，增強(qiáng)其帶動(dòng)就業(yè)和增加稅收的能力。當(dāng)然，在工業(yè)產(chǎn)業(yè)的選擇上，不能不顧自身?xiàng)l件和客觀因素限制把重點(diǎn)確定在短平快的工業(yè)項(xiàng)目上，否則實(shí)際效益并不如預(yù)期所想，甚至很差。

（四）明確參與主體

精準(zhǔn)扶貧，我們堅(jiān)持多元化的全社會(huì)共同參與，包括政府、社會(huì)、市場(chǎng)、貧困戶。但核心主體主要是兩類，一是各級(jí)政府。作為精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)施者，政府既是責(zé)任主體，又是落實(shí)主體。政府不僅主導(dǎo)扶貧政策的制定，是各項(xiàng)扶貧政策的制定者，同時(shí)也主導(dǎo)扶貧資源的動(dòng)員和分配，是扶貧資金的籌集者和投入者，在一定程度上也是扶貧項(xiàng)目的具體執(zhí)行者和實(shí)施者，還是扶貧績(jī)效的考核評(píng)價(jià)者［15］?！罢鲗?dǎo)”扶貧是我們的最佳選擇。政府在主導(dǎo)實(shí)施扶貧開發(fā)時(shí)以貧困村級(jí)扶貧開發(fā)規(guī)劃為載體，通過引導(dǎo)貧困入口參與扶貧項(xiàng)目選擇、設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)控和后期管理等環(huán)節(jié)，來保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)的合理性、實(shí)施的成功率和扶貧效果的顯著性與持續(xù)性，進(jìn)而提高扶貧工作的滿意度和貧困人口自我發(fā)展能力。政府通過向農(nóng)民賦權(quán)（項(xiàng)目的決策權(quán)、實(shí)施權(quán)、資金的掌控權(quán)等）來提升農(nóng)民自我發(fā)展能力，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。二是各貧困戶，作為扶貧開發(fā)的承載主體，在理念上強(qiáng)調(diào)互動(dòng)參與，即在政府和其他組織機(jī)構(gòu)的支持下，依靠自身力量脫貧致富。從現(xiàn)實(shí)情況看，因?yàn)樨毨ёR(shí)別和建檔立卡工作主要由村級(jí)政府按相應(yīng)程序負(fù)責(zé)實(shí)施，老百姓覺得又不給錢，確定不確定或確定誰與自己關(guān)系不大，所以并不關(guān)心，參與度不高。要精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口并非易事，尤其是對(duì)超越絕對(duì)貧困人口基礎(chǔ)上的相對(duì)貧困人口識(shí)別更加困難。所以，農(nóng)戶參與的理念核心在于強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶關(guān)于發(fā)展的參與性。因此，“參與式”扶貧開發(fā)是被實(shí)踐所證明了的精準(zhǔn)扶貧的典型模式。

（五）落實(shí)幫扶措施

為助推精準(zhǔn)扶貧，甘肅省于2012年組織開展了 “雙聯(lián)”行動(dòng)，2014年要求省、市、縣各級(jí)各部門選派干部組成幫扶工作隊(duì)，駐村幫助村民脫貧致富。三年來，省市縣鄉(xiāng)共1400多個(gè)單位近7萬名干部職工結(jié)對(duì)幫扶定西市1700個(gè)村10萬多特困戶。可以看出，“雙聯(lián)”行動(dòng)和“駐村幫扶工作隊(duì)”是為特殊貧困地區(qū)加快發(fā)展而量身打造的有效舉措，謀劃起點(diǎn)高、要求標(biāo)準(zhǔn)高，“聯(lián)”出了精準(zhǔn)扶貧的強(qiáng)勁動(dòng)力?！半p聯(lián)”行動(dòng)和駐村幫扶的核心目的在于“助推精準(zhǔn)扶貧”，即在充分了解和分析致貧因素的基礎(chǔ)上量身定做相應(yīng)的扶貧措施，同時(shí)，通過駐村扶貧干部的社會(huì)資本爭(zhēng)取各種扶貧資金與項(xiàng)目。但實(shí)際情況是，一方面，因致貧因素的差異性，貧困戶對(duì)幫扶需求也各有差異，如生產(chǎn)救助、學(xué)業(yè)救助、大病救助、房屋改造、農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)、擔(dān)保貸款等。另一方面，更多幫扶干部爭(zhēng)取資金與項(xiàng)目依賴較為有限的關(guān)系資源（單位關(guān)系、私人關(guān)系、親戚朋友），謀劃農(nóng)民脫貧致富點(diǎn)子受限。同時(shí)，“駐村干部每月駐村不少于20天”這一舉措起步晚，更多干部實(shí)際上顧及著單位本職工作，難以置身于扶貧工作，在形式上以定期不定期地送錢送物替代聯(lián)村聯(lián)戶或駐村幫扶，并沒有具體的因村制宜和因戶制宜扶貧措施，扶貧工作效果不明顯［16］。

誠然，“扶貧濟(jì)困”，“送溫暖、獻(xiàn)愛心”是必要的，但并不是一味地給錢給物，更不是在理念上重救助輕扶助，不能把扶貧當(dāng)作施舍與救濟(jì)而簡(jiǎn)單地給錢給物，更重要的在于分析原因、找準(zhǔn)路徑、科學(xué)謀劃，讓農(nóng)民（貧困）群眾自己“點(diǎn)菜”，由政府、“雙聯(lián)”干部、幫扶工作隊(duì)親自“下廚”，從國家、省、市、縣扶貧政策和村情、戶情出發(fā)，幫助貧困戶理清發(fā)展思路，制定符合發(fā)展實(shí)際的扶貧規(guī)劃，明確工作重點(diǎn)和具體措施，并落實(shí)嚴(yán)格的責(zé)任制，高質(zhì)量推進(jìn)。

（六）量化精準(zhǔn)考核

精準(zhǔn)考核的目的主要是對(duì)市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)部門扶貧開發(fā)工作監(jiān)督，確保扶貧開發(fā)目標(biāo)、任務(wù)保質(zhì)保量保時(shí)完成，切實(shí)提高扶貧開發(fā)成效。2013年，甘肅省《扶貧攻堅(jiān)工作業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)辦法》以提高農(nóng)民收入為核心，設(shè)置了農(nóng)民人均純收入增幅、貧困人口減幅、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、富民產(chǎn)業(yè)培育、易地扶貧搬遷、金融資金支撐、公共服務(wù)保障、能力素質(zhì)提升和扶貧基礎(chǔ)工作等8個(gè)方面30項(xiàng)考核指標(biāo)，精準(zhǔn)考核由GDP向?qū)嶋H成效轉(zhuǎn)變［17］。

事實(shí)上，“以提高農(nóng)民收入為核心”來衡量一地年度或者區(qū)間內(nèi)脫貧減貧效果（一般是貧困人口是否脫貧）時(shí)，往往離不開 “農(nóng)民人均純收入增加”、“貧困人口人均純收入”、“貧困面降低”等指標(biāo)。問題是，這些指標(biāo)反映脫貧的短期效果明顯，而長效性隱蔽甚至不具有。以農(nóng)民人均純收入為例，假設(shè)一個(gè)年輕六口之家（父母——年齡較輕能務(wù)農(nóng)、夫妻——健康有體力、兩孩子——上學(xué)），夫妻雙方外出打工年純收入4萬元 （扣除生活費(fèi)月純收入2000/人10個(gè)月）、父母務(wù)農(nóng)純收入3000元（扣除日常開支與學(xué)生開支），則該家庭當(dāng)年人均純收入達(dá)7167元是完全可能的。從單個(gè)家庭來看，該家庭人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過4600元（定西市2014年的平均水平），說明其不但實(shí)現(xiàn)了脫貧而且有可能已進(jìn)入富裕家庭行列。從長效性分析，該家庭當(dāng)年人均純收入超過7000元并不能證明其此后每年的人均純收入都會(huì)超過7000元。況且，如果把這一收入歸入當(dāng)?shù)厝控毨мr(nóng)民家庭進(jìn)行平均，結(jié)果可想而知。所以，通過農(nóng)民人均純收入來說明一戶、一村、一地脫貧減貧的效果，缺乏一定的合理性。由此，農(nóng)民人均純收入只是衡量精準(zhǔn)扶貧成效的主要考核指標(biāo)之一，這個(gè)指標(biāo)應(yīng)該是農(nóng)民實(shí)實(shí)在在干出來的，是農(nóng)民種地收入、打工收入、財(cái)產(chǎn)性收入和經(jīng)營性收入的綜合體，是比較符合實(shí)際的收入，不能重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量。精準(zhǔn)考核，在機(jī)制上，將平時(shí)考核和年度考核相結(jié)合，對(duì)集中連片特困區(qū)，以農(nóng)民人均純收入、貧困人口減幅、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和富民產(chǎn)業(yè)培育等為考核重點(diǎn)，對(duì)插花型貧困區(qū)，還應(yīng)加入公共服務(wù)保障。在方式上，平時(shí)考核主要采取工作調(diào)研、專項(xiàng)督查、跟蹤了解、建立檔案等，而年度考核主要采取各級(jí)自評(píng)、部門評(píng)價(jià)、綜合評(píng)定、重點(diǎn)考核等。

（七）保持政策彈性

精準(zhǔn)扶貧，主要工作是針對(duì)貧困的具體情況制定具體的扶貧措施和手段。但現(xiàn)實(shí)情況是，無論是什么原因?qū)е碌呢毨?，只要是扶貧，都給予一定的資金或項(xiàng)目補(bǔ)助。事實(shí)上，扶貧工作，在政策要求上有普遍性（如致貧因素是基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)條件差、缺少脫貧門路等）和特殊性（如致貧因素是因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W、因婚、因房等）的差異，正因?yàn)榇?，定西確定的適應(yīng)市情的“一村一業(yè)一單位”、“一戶一策一干部”的扶貧模式，從理念上，是很有價(jià)值的，但在要求上，一定程度上是難以實(shí)行的政策口號(hào)，因?yàn)閷?shí)踐中缺乏足夠的人力、物力和財(cái)力，扶貧工作者難以做到，所以這樣的理念只能束之高閣。同時(shí)，扶貧資金是有限的，影響著扶貧的“精準(zhǔn)”性。定西是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)市，地方財(cái)政相當(dāng)困難，地方政府無力從自身財(cái)政收入中籌集大量的扶貧配套資金，所以財(cái)政資金仍是扶貧資金的主要來源和主體，這就難免在精準(zhǔn)扶貧中使扶貧資金主要用于貧困戶個(gè)體層面的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)與項(xiàng)目推動(dòng)，而不能足夠重視貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施等整體性貧困問題。

定西市的“1+16+5”專項(xiàng)方案，更多地體現(xiàn)了對(duì)定西整體性特點(diǎn)和階段性特征的考慮，目標(biāo)明確，導(dǎo)向突出，措施務(wù)實(shí)，是新時(shí)期定西精準(zhǔn)扶貧的行動(dòng)總綱，但在一定程度上是缺乏靈活性的。比如，現(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧政策只能將扶貧資金用于建檔立卡戶。實(shí)際上，有相當(dāng)一部分建檔立卡戶有勞動(dòng)能力，只是因懶要么缺乏發(fā)展欲望，要么缺乏發(fā)展動(dòng)力，按現(xiàn)時(shí)政策規(guī)定，這一部分人或許干不了，或許不愿意干，非建檔立卡戶愿意干但又不符合政策要求，規(guī)定顯得有些太死，太教條。再如扶貧搬遷，居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)的貧困戶，一方水土難養(yǎng)一方人，搬遷是較好的出路，當(dāng)然也是精準(zhǔn)扶貧最難啃的“硬骨頭”。但是，因?yàn)檠a(bǔ)助資金少，客觀上受益多的主要還是中高收入戶，只有相對(duì)較少的低收入戶和貧困戶從中受益，特別是最窮的農(nóng)戶根本搬不起，這就說明現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧制度在設(shè)計(jì)上也存在一定的缺陷。因此，精準(zhǔn)扶貧政策靈活性的缺失，在本質(zhì)上避免不了有些地方在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施過程中，存在突擊式短期行為，重輸血輕造血。按照因地制宜原則，精準(zhǔn)扶貧，就要將錢和政策瞄準(zhǔn)貧困戶和貧困村，用在“刀刃”上，與其支持“怕”字當(dāng)頭不愿意干甚至干不了的貧困戶，不如支持那些愿意干且有能力干的非建檔立卡戶。試想，如果由大戶來牽頭試點(diǎn)試驗(yàn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，成功后帶動(dòng)其他農(nóng)民學(xué)著干或跟著干，將能起到事半功倍的示范效果和扶貧資源的使用效果［18］。

三、基本結(jié)論

新時(shí)期、新階段，國家層面的扶貧開發(fā)力度持續(xù)加大，進(jìn)入貧困地區(qū)的扶貧惠民政策持續(xù)上升，在此背景下，政府和農(nóng)民對(duì)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的理念也發(fā)生了顯著的變化。政府既想通過經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展來甩掉貧困，而又想繼續(xù)享受光環(huán)（國定貧困縣應(yīng)享受的優(yōu)惠政策和扶貧資金）。農(nóng)民更愿意享受普惠，誰也不愿意把自己歸入非貧困戶，想“一頂貧困帽戴到底”。由此，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)際上成了一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體，這個(gè)統(tǒng)一體因基礎(chǔ)條件、資源稟賦和體制機(jī)制等因素制約，因固有扶貧經(jīng)驗(yàn)的影響，因政策設(shè)計(jì)上的缺位，不可避免出現(xiàn)了資源配置失效和工作效率低下。因此，精準(zhǔn)扶貧，更重要的是要“組合”，著力實(shí)施“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”扶貧開發(fā)模式，核心是要讓政府在扶貧開發(fā)過程中由主導(dǎo)走向引導(dǎo)，將重心轉(zhuǎn)向扶貧社會(huì)環(huán)境建設(shè)和扶貧開發(fā)平臺(tái)構(gòu)建，以市場(chǎng)理念強(qiáng)力推動(dòng)扶貧開發(fā)。

第一，在執(zhí)行及制定扶貧政策上，根據(jù)不同的發(fā)展階段不斷調(diào)整扶貧思路、轉(zhuǎn)變扶貧方式。第二，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧的支撐作用，目前，著力強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃和政策保障，增強(qiáng)重要產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)扶貧開發(fā)的推動(dòng)作用，形成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新鏈條。第三，在動(dòng)員扶貧資源上，通過行政力量動(dòng)員和安排黨政企事業(yè)單位進(jìn)行定點(diǎn)扶貧和東西對(duì)口扶貧，通過優(yōu)惠和寬松的政策鼓勵(lì)各類民間組織、人民團(tuán)體和金融機(jī)構(gòu)等以各種形式參與農(nóng)村扶貧開發(fā)，通過利用外資的方式吸引大量的國際和雙邊機(jī)構(gòu)的發(fā)展援助資金。第四，尊重貧困農(nóng)民的發(fā)展愿望，通過政策引導(dǎo)、民主管理和民主參與，激發(fā)廣大群眾自強(qiáng)自立、自我發(fā)展的決心和熱情，提高發(fā)展能力，立足自身實(shí)現(xiàn)脫貧致富。第五，探索智力扶貧新途徑，一方面，重點(diǎn)發(fā)揮科技機(jī)構(gòu)和典型農(nóng)用企業(yè)的關(guān)鍵作用，通過資金幫扶、技術(shù)應(yīng)用、信息溝通以及渠道搭建等方式，激發(fā)農(nóng)民自我“造血”潛力，提高農(nóng)業(yè)信息化和科技化水平，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的信息差距和科技鴻溝。另一方面，重點(diǎn)加快升級(jí)改造現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施，提升貧困地區(qū)教育水平，深入推進(jìn)教育扶貧。第六，加快構(gòu)建一體化體制機(jī)制，核心是從考核、幫扶、管理、服務(wù)以及社會(huì)參與等方面入手，創(chuàng)新扶貧機(jī)制，實(shí)現(xiàn)扶持、配置、管理的“精準(zhǔn)”，盡快形成具有地方特色的扶貧開發(fā)新格局。

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責(zé)任編輯：李 翔

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1008-6323（2016）03-0057-05

崔敏，中共定西市委黨校副教授。

2016-04-20